小議城鄉低保制度一體化路徑

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摘要：“城鄉低保一體化”是落實科學發展觀，實現統籌城鄉發展的必然趨勢；是消除制度性貧困，實現底線公平的必然要求；是突破改革瓶頸，促進低保制度可持續發展的現實需要。新的形勢下，城鄉低保一體化具備了黨中央保障和改善民生社會政策的支持、經濟發展的扶助和制度運行的實踐基礎，應該在立法統一制度、搭建社區管理平臺、籌建社會化保障基金的基礎上，標準有別，分步實施。

關鍵詞：最低生活保障制度；城鄉一體化；底線公平；統籌城鄉。

城鄉最低生活保障制度一體化是指在同一部法律、法規或規章中對城鄉居民的最低生活保障做出統籌規定，國家對城鄉居民的最低生活承擔同樣的國家義務，向不能滿足自身或家庭基本生活需求的城鄉居民提供最低生活保障[1]。而目前最低生活保障制度普遍存在的城鄉二元差別，不僅將處于城市與農村之間的貧困人口排除在外，造成新的不平等，而且增加了行政和管理成本。因此，探索城鄉最低生活保障一體化的路徑，既有利于貧困群體基本生存權益的保障，也有利于促進最低生活保障制度的可持續發展。

1城鄉最低生活保障一體化的必要性。

城鄉最低生活保障制度一體化是最低生活保障制度的發展趨勢，也是經濟社會發展的必然結果。在經濟社會統籌城鄉發展和戶籍制度改革的背景下，實現城鄉低保一體化具有現實必要性。

1.1落實科學發展觀，實現統籌城鄉發展的必然趨勢。

統籌城鄉發展是落實科學發展觀必須堅持的“五個統籌”之一。新的形勢下，統籌城鄉發展是中國經濟與社會全面、協調發展需要解決的首要問題，是從根本上解決“三農”問題的有效途徑，是全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會的必然要求和重大任務，也是加快城鄉一體化進程的重要手段[2]。統籌城鄉發展包括經濟、社會、規劃建設等多個方面的內容：一是統籌城鄉發展空間，實現城鄉規劃布局一體化；二是統籌城鄉經濟發展，實現產業分工一體化；三是統籌城鄉基礎設施，實現城鄉服務功能一體化；四是統籌城鄉社會事業，實現城鄉就業、教育、衛生和社會保障一體化；五是統籌城鄉兩個文明建設，實現城鄉社會進步一體化[3]。城鄉最低生活保障制度一體化是統籌城鄉社會事業，實現社會保障一體化的基礎，也是保障城鄉貧困群體基本生存權益，解決社會矛盾，實現社會和諧的重要手段。

1.2消除制度性貧困，實現底線公平的必然要求。

底線公平是社會保障的基本理念，最低生活保障制度是實現底線公平的重要制度安排。市場經濟條件下，每個人的稟賦和競爭機會事實上是不平等的。因此，在國民收入的初次分配中，不能保證競爭機會的公平，依靠市場機制也就很難達到結果的公平。近年來，中國的貧困差距持續拉大，基尼系數已經超過國際警戒線0.4，接近0.5。貧困差距加大的同時，貧困群體的基本生存權益受到威脅，急需制度的保障。而社會救助制度是與市場經濟配套的最后一道防線，是實現社會公平的基本制度安排。最低生活保障制度作為中國社會救助制度的基礎和核心，是保障貧困群體基本生活，維護其生存權益的重要手段。但是農村居民不論是在市場競爭機制中還是在社會救助制度安排中都處于不利的地位，與城市居民在生存環境方面還存在很大的差距，形成制度性貧困。城鄉低保一體化可以在很大程度上彌補市場分配所不能兼顧的公平性問題，保證全體國民在制度的保障下實現基本的平等、公平。

1.3突破低保改革瓶頸，促進低保制度可持續發展的現實需要。

最低生活保障制度從1993年上海首創“城市居民最低生活保障線制度”到2007年農村最低生活保障制度在全國范圍的建立，再到各地城鄉低保制度“擴面提標”工作的進行，低保制度獲得了巨大的發展。作為一項普遍有效的社會政策，城鄉低保制度在保障貧困群體最低生活，穩定、持久、有效地解決貧困問題方面發揮了重大作用。但是經過多年發展的低保制度仍然將城市和農村分為兩個獨立的部分實施，城市居民、農村居民分屬兩個不同的制度，嚴格按照戶籍管理區別對待。這種城鄉分割的低保制度在保障對象、保障標準、保障程序、保障資金等方面存在較大的差異，不僅加劇了城鄉差別，而且將處于城市與農村之間的進城務工人員、失地農民、城鄉接合部農民排斥在外，造成城鄉居民生存權益保障的不公平。在城鄉統籌發展和戶籍制度改革的背景下，低保制度自身的改革發展受到挑戰，城鄉低保一體化是彌補城鄉低保差距，促進低保制度可持續發展的有效途徑。

2城鄉最低生活保障一體化的可行性。

城鄉低保一體化是統籌城鄉發展，解決貧困群體的基本生存需要，消除制度性貧困的重要機制，實現城鄉低保制度的銜接已經具備政治、經濟和制度基礎。

2.1社會政策的支持。

最低生活保障制度是中國社會保障體系中專門針對貧困群體的一項最重要的制度安排，也是社會救助制度的核心項目[4]。實踐已經證明低保制度在解決貧困群體的生存危機、遏制貧困規模的持續擴大、維護社會團結和穩定等方面發揮了相當重要的作用，是一項深得民心的社會政策。在新的形勢下，黨中央提出堅持科學發展，就應該更加注重以人為本，更加注重全面協調可持續發展，更加注重統籌兼顧，更加注重保障和改善民生，促進社會公平正義。而著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系[5]。城鄉低保一體化的發展既適應了統籌城鄉發展，保障和改善民生的需要，也具備了社會政策的依據，具有廣闊的發展前景。

2.2經濟發展的扶助。

中國經濟經歷了改革開放三十多年的快速發展，已經積累了全面建設小康社會的牢固基礎。特別是2009年在世界金融危機的嚴重沖擊下，中國經濟從容應對沖擊，在世界范圍內率先實現經濟回升向好，國內生產總值達到33.5萬億元，比上年增長8.7%；財政收入6.85萬億元，增長11.7%，為中國經濟社會的全面發展奠定了良好的基礎[6]。在經濟發展的支持下，社會保障的投入不斷增加，在2009年2906億元的基礎上2010年中央財政安排3185億元，用于社會保障建設，各級政府也在進一步增加社會保障投入。而城鄉居民在收入普遍增加的條件下，物質文化生活不斷改善，有利于社會力量參與社會救助。城鄉低保一體化不僅意味著保障范圍的擴大和保障水平的提高，還意味保障資金的大幅增加。在課題組的調查研究中，基層管理人員反映的首要問題是資金問題，經濟的快速發展則為實現低保制度的城鄉一體化提供了良好的經濟條件。

2.3低保制度運行機制的基礎。

最低生活保障制度十多年的實踐經驗為城鄉低保一體化提供了制度基礎。城市居民低保制度經過發展已經實現了動態管理下的應保盡保，2010年10月保障戶數為1136.5萬戶，保障人數為2303萬人；農村低保制度穩步邁進應保盡保，2010年10月保障戶數為2459.5萬戶，保障人數為5106.1萬人[7]，保障水平不斷提高。城鄉低保制度在發展過程中，專門的管理機構已經設置，管理人員基本到位，在市縣級民政部門，城鄉低保的管理機構和管理人員也已經實現統一。低保管理人員在保障標準的確定、家庭經濟狀況的調查、低保人員信息數據的管理以及保障資金的發放等方面已經積累了較豐富的經驗。隨著制度的順利運行，城鄉低保制度逐漸向法制化、規范化和專業化發展。制度運行的實踐經驗，為城鄉低保一體化提供了基礎，但仍需要在城鄉一體化的框架下實現城鄉低保制度的有效銜接，甚至在經濟發展到一定程度下的統一。

3城鄉最低生活保障一體化的路徑。

城鄉一體化的最低生活保障制度應該在統一制度，保障城鄉居民公平權益的基礎上，逐步實現制度管理一體化、資金使用一體化、申領程序一體化、待遇發放一體化。

3.1立法統一制度設計。

城鄉低保一體化應該在統一原則的基礎上，立法統一制度的設計。目前城市低保的實施依據是1999年國務院的《城市居民最低生活保障條例》，而農村低保依據的是2007年《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，這兩個文件已經滯后于制度的發展，其中《城市居民最低生活保障條例》的修改已經列入國務院立法計劃。因此，應該適應新的發展形勢和機遇修改現有法律規范，或者出臺新的《最低生活保障法》《社會救助法》等，統一城鄉低保制度的設計，建立一體化的最低生活保障制度。在立法的基礎上對低保制度的實施原則、保障對象、保障標準確定、申領程序、管理機構、法律責任等進行統一的規定，打破城鄉界限，將家庭收入低于最低生活保障標準的所有社會成員納入低保制度。

3.2搭建社區管理平臺。

最低生活保障制度在立法確立城鄉統一制度的基礎上，具體實施過程中應該建立統一機構進行管理，實現管理的統一化、規范化。城鄉低保制度的管理在市縣級民政部門基本實現了統一制度、統一人員，差距主要體現在基層，因此低保制度需要搭建社區管理平臺。社區是社會的基本單元，加強社會管理的重心在社區，改善民生的依托在社區，維護穩定的根基在社區[8]，社區在低保對象的資格審查、數據信息管理方面有著獨特的優勢。在社區一級設立社區服務中心作為統一辦理城鄉低保申請的機構，以公務員或事業編制的形式配備專職工作人員，接受和辦理貧困群體的低保申請，對其資格進行初審并協助做好家庭經濟狀況的調查核實工作。同時通過對社區低保對象信息數據庫的管理，加強對低保對象家庭財產、家庭收入和支出、人口狀況、致貧原因的監察，做到嚴格入口暢通出口，實現動態管理……3.3籌建社會化保障基金。

資金是社會救助制度有效運行的核心，如果資金不到位，社會救助就無法發揮應有的作用。城鄉低保一體化的有效實現需要設立財政支持為主、社會籌資為輔的最低生活保障資金，實行城鄉統籌管理，?？顚Ｓ谩；鹬饕獊碜匀矫?，財政資金、福利彩票收入、社會慈善捐贈資金。實施低保是各級人民政府的重要職責，民政部門應該及時向當地政府匯報有關工作，協調財政部門在預算中合理安排救助資金，并不斷加大資金投入。福利彩票公益金是社會公益事業發展資金的重要來源，隨著福利彩票籌措資金能力的增強，應該切出一部分用于補貼低保對象救助。此外，社會慈善捐款通過慈善勸募的方式吸納來自企事業單位和社會成員的捐贈，也是募集低保資金的一種途徑。將政府財政投入、福利彩票公益金和社會慈善捐款形成的城鄉低保資金實行專戶管理、專款專用，逐步達到省級統籌，通過社會化方式解決城鄉貧困群體的生活。

3.4標準有別，分步實施。

中國的經濟發展水平不高，各地經濟發展不平衡，城鄉低保制度一步到位的達到統一制度、統一標準，對于經濟不發達的地區來說，財政能力難以承受，需要在制度統一的基礎上，分步實施。城鄉低保的一體化并不是城鄉低保制度的完全同一化，體現在救助標準方面，不宜實行一刀切的完全統一標準，而應該在救助標準確定依據和方法統一的條件下，漸進式統一救助標準。否則，一刀切的標準會急劇增加財政負擔，影響低保和經濟社會的持續健康發展[9]。城鄉低保標準的設定，應該首先統一救助標準確定的依據和方法，縣級以上地方人民政府按照能夠維持當地居民基本生活所必需的衣、食、住費用，并適當考慮水電燃煤（氣）費用確定。救助標準確定方法統一基礎上，各地根據經濟發展水平和財政能力實行城鄉有差別的救助標準，并分別逐步調整提高，最終達到城鄉統一。

參考文獻。

[1]林莉紅，汪燕，最低生活保障權平等保護簡論[J].河南省政法管理干部學院學報，2009（5）：25.

[2]郭振宗，山東省統籌城鄉發展、加快城鄉一體化進程的必然性及有效途徑[J].山東商業職業技術學院學報，2009（1）：21.

[3]向春玲。成都市城鄉一體化實踐的幾點思考[J].城鄉建設。2006（11）：59.

[4]鄭功成。中國社會保障改革與發展戰略[M],人民出版社，2008（10）：248.

[5]新華社。十七屆五中全會公報[EB/OL].（2010-10-19）/GB/1024/12985451.html.

[6]新華社。2010政府工作報告[EB/OL].（2010-3-15）/policy/txt/2010-03/15/content_19612372.htm.

[7]民政部。2010年10月民政事業統計月報[EB/OL].（2010-11-19）/cws/201011/20101119145552379.htm.

[8]民政部。關于進一步推進和諧社區建設工作的意見[EB/OL].（2009-11-26）/gzdt/2009-11/26/content_1473425.htm.

[9]張偉。對低保城鄉一體化工作的建議[J].中國民政，2009（11）：44.