反腐敗體制和機制的建議綜述

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論文關鍵詞：反腐敗,體制,機制

論文摘要：衡量一個國家反腐敗體制和機制有效性的標準是要符合該國國情，要能夠切實、有效地解決該國當前的腐敗問題。經過五十多年甚至更長時期的探索，中國共產黨已經在中國建立了一套較為完善的、獨具特色的國家廉政體系。文章利用國際廉政評價框架，從反腐敗機構、反腐敗戰略和反腐敗法律制度這三個方面探討了中國反腐敗體制和機制中存在的問題和不足，并提出了相應的政策建議。

一、當前中國反腐敗體制和機制中存在的問題

國際廉政理論認為，可以從反腐敗機構、反腐敗戰略和反腐敗法律制度這三個方面來評估一個國家的反腐敗體制和機制。本文將依照這一框架，對中國當前的反腐敗狀況，特別是現有體制和機制中存在的問題和不足進行簡要評估。

（一）反腐敗機構之間分工不清晰，專業化程度不高

目前各國的腐敗執行機構組成主要有兩種類型：一種是單一機構，另一種是多個機構。采用單一反腐敗機構的國家和地區包括香港、新加坡、韓國等，多個反腐敗機構的模式也在許多國家和地區實行，例如中國、美國、日本等。盡管實行單一反腐敗機制，香港廉政公署仍被公認為是世界范圍內非常有效的機構之一。但是沒有研究表明只有采取單一機構的模式才能成功戰勝腐敗。到底是采用何種模式，必須要考慮到一個國家的客觀實際，例如政治制度、法律體系、經濟發展階段等。中國目前實行的是多機構的模式，反腐敗機構主要包括紀檢監察機關和檢察機關。這種反腐敗體制與中國的總體政治、經濟和社會制度相適應，事實證明是較為有效的，但也存在著一定的問題，主要表現在以下幾個方面：

1.多部門都有接收舉報的職能，但難以對舉報人進行有效保護

舉報是中國憲法和法律賦予公民對國家機關和國家機關工作人員進行監督的一項民主權利，也是發現腐敗線索的重要渠道之一。從官方統計的數據來看，中國每年通過舉報而被查處的案件占全部查處案件的比重相當高，在50%以上。但是從實際情況，特別是領導干部腐敗案件的情況來看，通過舉報被發現的比例并不高，并且隨著腐敗官員級別增高，通過舉報被揭露的概率會降低（過勇，2007）。

我們黨和政府對于信訪和舉報工作歷來十分重視，紀檢監察機關、檢察機關、人大、政協等機構不僅建立了舉報或信訪辦公室，而且還出臺了對舉報人進行保護甚至獎勵的制度。然而，目前中國的舉報制度存在的突出問題是對舉報人保護不力。這是中國相關機構受理腐敗舉報總體數量較低，具名舉報數量更低的重要原因。以河北省為例，全省紀檢監察系統每年受理信訪舉報在6萬件左右，占全省總人口的比重為1%。在這6萬件左右信訪舉報中，只有不到25％是具名舉報（孫曉靜，2006：24—25）。而香港的這兩個數字分別為0.5%和73％。加上內地和香港腐敗水平的差異，內地的舉報數量，特別是具名舉報率顯然都較低廉政。

產生這種情況的關鍵在于我們的工作機制存在問題。首先，舉報信息管理不封閉，容易造成舉報人的信息泄漏。以某市行政投訴中心為例，該中心2004年共受理投訴4551件，屬于受理范圍內的投訴670件，其中直查28件，轉有關委辦局195件，轉區縣監察局232件，記錄留存215件。在427件轉辦件中，閱處345件，查處報結果82件。其次，由于多個部門都有接受舉報的職責，群眾感到困惑，不知道該向誰舉報，這不僅給有舉報意愿的群眾帶來了不便，而且造成重復舉報和資源的浪費。最后，舉報信息的不斷流轉造成了最初接受舉報的部門無法控制調查所需時間和結果的真實性，難以對舉報人定期答復。

2.紀檢監察和檢察機關在案件調查方面權責不對稱

目前，中國的大部分腐敗案件都是由紀檢監察機關進行初查的，但是國家法定偵查機構卻是檢察機關或受其委托的公安機關，這造成了案件調查方面的權責不對稱。由于紀檢監察監督是內部監督，紀檢監察機關在收集證據的方式和手段上必然受到嚴格的限制，只能運用部分調查取證的手段和內部強制措施（張士懷，2005：5—6）。例如，紀檢監察機關無權對腐敗嫌疑人進行拘留，無權對腐敗嫌疑人以及可能隱藏罪犯或者犯罪證據的人的身體、物品、住處和其他有關的地方進行搜查等。這樣可能就會出現一種尷尬的現象，就是紀檢監察機關由于調查手段的限制無法完全掌握涉嫌腐敗的官員的全部情況，不會將其移交給檢察機關，而檢察機關在大多數情況下無法直接立案調查。在這個過程中，紀檢監察機關所使用的“雙規”等紀律手段也成為外界詬病的焦點。紀檢監察和檢察機關在案件調查方面的權責不對稱造成了雙方角色的尷尬。

3.政府內部監督和審計工作薄弱

審計部門是國家的“守門人”，審計工作對于建設高效、廉潔的政府有著至關重要的作用。在過去幾年中，國家審計署在加強審計工作力度方面做了大量工作，揭露了黨政機關和事業單位中存在的許多不規范行為，特別是違反財經規定的行為，并發現了一些涉嫌腐敗和其他違法犯罪的線索。這是中國廉政制度建設的一個巨大進步，在國際上也廣受好評。然而，如果仔細分析國家審計署的審計報告可以發現，他們發現的許多問題，特別是預算管理中的問題是十分基礎的、初步的。造成這種現象的根本原因是國家的財經預算管理還不完善，政府內部的監督和審計工作十分薄弱。在這種局面下，如果不加強政府內部監督和審計工作，只是將國家審計署的人員編制和預算擴大也不能解決問題。

一個健全的監督體系應該包含三個層面的監督：首先是政府內部部門之間的監督，例如監察部門和內部審計部門對其他部門的監督。其次是專門的、政府之外的監督機構受立法機關或執政黨委托，對政府所進行的監督。在中國，紀檢機關和審計機關屬于這種角色，但前者和行政監察機關合署辦公之后，更像是政府內部監督機構，而后者目前還屬于政府組成部門，盡管每年需要受總理委托向人大匯報工作。最后才是群眾、新聞媒體等所進行的外部監督。目前，中國前兩個層面的監督基本上混在一起了，內部審計尤其薄弱。以某國家局為例，紀檢監察和審計處只有3名工作人員，同時還掛有信訪辦公室的牌子，卻要負責全系統黨風廉政建設責任制的落實，對26個管理局、辦事處和100多名局級干部的監督，以及內部審計、信訪舉報工作，這幾乎是不可能完成的任務。而在一些國家部委，內部審計竟然是財務管理部門的一個下屬部門，這種讓“老鼠”管“貓”的制度安排顯然削弱了監督的有效性。

（二）反腐敗戰略存在薄弱環節

經過五十多年的發展，特別是在社會主義市場經濟體制下推進黨風廉政建設和反腐敗工作的不斷探索，中國初步建立起了一套教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系，有力地保證了反腐敗工作的順利進行。然而，由于政治、經濟和社會制度的變化，中國原有的反腐敗戰略也表現出了一些局限性和不足之處，主要有以下幾個方面：

1.廉潔教育的對象和手段需要進一步改進

教育是反腐敗戰略的重要基礎。然而應該意識到，廉潔教育的主體在市場經濟條件中發生了很大的變化。在計劃經濟體制中，腐敗主體主要是國家工作人員，而在市場經濟體制下，腐敗主體還包括私人部門的從業者。如何對私人部門、普通群眾，特別是青少年開展廉潔教育？這是在社會主義市場經濟體制下廉潔教育工作要回答的新問題。

此外，教育的手段和方法也需要不斷進步和完善。我們在調研中發現，盡管各級領導干部花了大量的時間學習反腐敗方面的文件精神，但是從效果來看，許多人的學習還停留在表面。一些違紀違法者直至走上法庭、走進監獄，才真正用心地來讀有關的法律規定，才體會到法律的嚴肅性。這就需要我們的廉潔教育逐步走向專業化，提高針對性，對于不同的行業、職業制定法制教育和廉潔教育的文本，讓全社會，特別是官員深刻了解腐敗的后果和危害。

2.預防工作的針對性、前瞻性和專業化程度不高

腐敗是制度漏洞的表現，因此制度預防顯得十分重要。1997年之后，中國不斷加大制度建設的力度，減少了腐敗發生發展的空間，取得了明顯成效。然而，中國目前的腐敗預防工作主要集中在國家制度的層面上，而沒有針對腐敗多發高發的領域和環節進行系統的分析和評估。我們在調研中看到，盡管每個單位近年來都制定了大量的制度性文件，也取得了一定的成效，但是這些制度中有相當一部分僅僅是在復述中央或省里的文件主要內容，而沒有針對本部門、本單位的情況制定有針對性的政策措施，特別是程序方面的規章制度。

香港廉政公署在這方面的經驗或許對我們有一定的啟發和借鑒意義。廉政公署預防處的主要工作不是研究腐敗問題的立法，因為這已經比較成熟，而是和各行業的專業機構合作，對行業的腐敗高風險環節進行系統分析和評估，并制定具體的規章制度來進行預防。在擁有1300多人的香港廉政公署中，預防處是最小的，只有60多人。但是幾乎每人都是專家，不僅對于腐敗問題有較為深入的理解和研究，而且其中很多人有行業的專業背景，這有助于他們更好地分析制度薄弱環節和漏洞。

3.對行賄者和受賄者的懲處力度差異較大

長期以來，中國的反腐敗工作，特別是對腐敗行為的懲治往往集中在受賄者，即主要是黨政官員的一方，造成對行賄者和受賄者的懲治力度存在較大差距。首先，受賄者所受到的最高量刑要高于行賄者。根據《中華人民共和國刑法》，犯行賄罪最高可處以無期徒刑，而犯受賄罪最高卻可處以死刑。其次，2005年之前實際因為行賄罪而受到起訴的人很少。在1998—2002年5年間，中國檢察機關共立案偵查行賄案件6440件，只相當于同期立案偵查的貪污賄賂、瀆職等職務犯罪案件數（207103件）的3.1％（最高人民檢察院，2003）。

造成這種局面的原因主要有兩方面。一是我們黨對于黨員領導干部的要求歷來是最為嚴格的，而他們通常是受賄者；另一個原因是反腐敗機構考慮到在經濟轉軌過程中，官員權力過大，行賄者往往是“被迫”而不是“主動”行賄的。然而無論如何，這種對受賄者和行賄者懲處力度不對稱的狀況對于受賄者是“不公平的”，因為很顯然，受賄者和行賄者都是腐敗行為的受益者。而對于行賄行為的打擊力度不足也會助長行賄者的氣焰，降低其腐敗的成本和風險。

4.反腐敗投入不足，隊伍的專業化程度不高

隨著全球化和信息技術的發展，當今的腐敗案件越來越復雜，腐敗分子越來越狡猾。在“魔高一尺”的情況下，只有“道高一丈”，才能確保腐敗案件的線索和證據能夠及時被發現。在相當長的一段時期內，我們的紀檢監察和檢察干部隊伍建設過于強調思想政治素質，而忽視了專業能力的培養，這已經嚴重制約了反腐敗工作的有效性。

即使不考慮人員素質，中國在反腐敗方面的財政投入和人均經費也顯得比較薄弱。香港廉政公署每年的預算大約為8900萬美元，占香港政府全部財政預算的比重大約為0.38％；共有工作人員1300多人，占香港政府公務員總人數的比重大約為0.72％，人均經費為54.8萬元。而中國2004年全國地方檢察機關實際財政支出為53.4億元，占全國地方財政總支出的比重約為0.21%。2004年全國檢察機關工作人員總數為211230人，占公務員的比重約為3.5％，人均經費約為2.78萬元。紀檢監察機關的情況大致也如此。這樣如果將紀檢監察機關和檢察機關反貪部門加在一起，中國反腐敗機構的人員比例不低，但是人均經費遠遠低于香港廉政公署，大約為其二十分之一。

（三）反腐敗法律制度不完善

中國經濟轉軌的過程，也是中國適應社會主義市場經濟體制的法律體系不斷建立健全的過程。制度缺位或缺陷會產生腐敗機會，而良好的制度則能有效防治腐敗。中國的反腐敗法律制度經過五十多年，特別是1978年之后的發展，發揮了重要的作用。然而，由于制度轉軌仍在進行中，現有的法律制度還存在一些問題和不足，主要表現在以下兩個方面：

1.沒有一部統一的《反腐敗法》，對腐敗行為的界定不清晰

目前中國涉及反腐敗問題的規定主要分為兩類，一類是國家法律和行政法規，另一類是黨和政府及其部門頒布的各類規章、文件、規定和通知。前者主要包括《刑法》第八章中的有關規定，但是相關條款十分原則。以中共中央、國務院或中紀委、監察部、中共中央辦公廳、國務院辦公廳名義的規章、文件、規定和通知雖然規定很詳細，但是效力比較低，還存在重復發文等問題。因此，就需要制定一部統一的《反腐敗法》，對于腐敗行為重新給以清晰的界定。

二、完善中國反腐敗體制和機制的政策建議

理順反腐敗體制和機制是建立有效的懲治和預防腐敗制度，乃至戰勝腐敗的根本保障。本文認為，中國當前反腐敗體制和機制改革的基礎是重新調整各反腐敗機構的權力、責任和義務，在此基礎上不斷完善現有的反腐敗戰略，建立健全反腐敗法律制度。在多個反腐敗機構的模式中，要使制度安排有效發揮作用，關鍵是要合理、清楚地界定各個反腐敗機構之間的職責，并建立適當的信息交流和協調機制。

（一）紀檢監察機關統籌協調反腐敗工作，加強對司法和執法機關的監督

中紀委、監察部在中國的廉政建設和反腐倡廉工作中發揮著領導核心和統籌協調的作用，這是多機構的反腐敗體制能夠有效發揮作用的重要保障。但是在具體的工作職能方面，可以在《憲法》、《中國共產黨黨章》和《行政監察法》等規定的范圍內做一些調整。本文建議，中紀委、監察部應繼續承擔頒布有關法規文件，制定戰略規劃，協調各機構間的職能；加強廉潔教育工作，并將教育對象擴大到全社會；盡量減少對腐敗案件的直接調查，盡早將腐敗線索移交給檢察機關反貪部門；將內部審計納入到紀檢監察機關工作職能中去，將其作為紀律檢查和行政監察的重要手段；通過各派駐機構深入開展腐敗預防工作等。

在以上這些建議的調整中，最重要的一條是將更多的腐敗案件查處工作移交給檢察機關，但是這并不意味著黨在這方面可以撒手不管了，而是應該通過對司法機關黨委的領導，在對具體業務工作不進行干涉的前提下，加強對檢察機關和法院的宏觀指導和監督。

（二）紀檢監察機關繼續全面加強廉潔教育工作，并將教育對象擴大到全社會

中國在針對黨員領導干部的廉潔教育方面已經積累了豐富的經驗，中紀委、監察部在協調各中央單位開展反腐敗工作方面也具有無與倫比的優勢。因此，建議紀檢監察機關繼續全面加強廉潔教育工作，協同動員各級教育部門和婦聯等群眾性組織，推動廉潔文化進校園、進機關、進農村、進工廠、進家庭、進企業，將教育對象擴大到全社會。社會廉潔教育應該將青少年作為重點教育人群，將廉潔教育納入課堂，通過開展一些生動活潑的活動，努力營造廉潔的社會氛圍，使青少年從小樹立廉潔的觀念和信念。這對于中國未來的廉政工作和反腐敗斗爭必將產生深遠的影響。

（三）檢察機關反貪部門統管腐敗案件舉報和調查工作，紀檢監察機關減少對腐敗案件的直接查處

保留紀檢監察機關的信訪和舉報部門，但是將其工作重點放在紀律檢查和行政監察方面。鼓勵群眾直接向檢察機關反貪部門舉報有關腐敗線索。當紀檢監察機關，以及審計機關等發現有黨員領導干部涉嫌腐敗的時候，應盡早將有關情況移交給檢察機關進行調查。紀檢監察機關應根據檢察機關的查處結果和法院判決結果決定黨紀、政紀處分，改變檢察機關根據紀檢監察機關初步調查結果立案、起訴的狀況。檢察機關反貪部門應該進一步理順內部信息流轉和保密機制，建立嚴格的對舉報人信息進行保密的制度，完善對舉報人限期答復的制度。負責接收舉報的部門應當進一步提高專業化程度，從工作流程上減少舉報信息被泄漏的機會，并建立責任追究制度。檢察機關還應建立內部調查機構，專門負責接收針對反貪部門及信訪舉報部門的投訴和舉報，確保他們的高效和廉潔。

（四）將內部審計納入到紀檢監察機關工作職能中去，作為紀律檢查和行政監察的重要手段

絕大多數腐敗交易都是與資金往來有關的，因此審計工作在發現腐敗線索方面具有至關重要的作用。因此，應該進一步理順政府內部審計部門與紀檢監察機關的隸屬關系，將其納入到紀檢監察機關的職能范圍中來。紀檢監察機關應該將黨風廉政責任制的落實與任期內定期審計、離任審計等結合起來，將其作為紀律檢查和行政監察的重要手段。要確保紀檢監察機關有充足的人員編制，并且在紀律檢查、行政監察、內部審計和信訪舉報等方面有所分工，確保各項監督都能有效發揮作用。

（五）中紀委、監察部依托各派駐機構，深入開展腐敗預防工作

國家預防腐敗局的成立對于中國的腐敗預防工作無疑能起到積極的推動作用。但事實上，中國在腐敗預防方面有一支獨特的隊伍可以利用，就是中紀委、監察部在中央國家機關的派駐機構。腐敗預防工作最大的特點就是專業性，派駐機構在兼顧反腐倡廉統一規定和行業特點方面無疑具有先天的優勢。因此，應該增加派駐機構在腐敗預防方面的職能，深化行業腐敗預防體系的建設，培養復合型的行業反腐敗專家或制度預防專家，并鼓勵不同行業之間的競爭。

（六）加快制定《反腐敗法》，使之具有廣泛的適應性

在充分總結過去幾十年在腐敗懲治方面所積累的經驗和教訓的基礎上，加快《反腐敗法》或《反腐敗條例》的起草和出臺，這對于中國的廉政建設和反腐敗工作將具有里程碑性質的重要意義。該法律或法規應當對各類腐敗罪行的界定、立案調查、起訴和懲處等進行詳細的規定，以減少由于現有法律體系規定不清而造成的漏洞。《反腐敗法》或《反腐敗條例》的制定要具有前瞻性，要面向未來，要具有廣泛的適用性。

三、走中國特色的廉政建設之路

嚴格意義上說，幾乎沒有哪兩個國家的國家廉政體系是完全相同的。一個國家的廉政制度體系必然是該國文化歷史、政治制度、經濟發展水平、法律體系和腐敗狀況等因素共同作用的結果。然而在這些國家中，顯然中國的國家廉政體系是一種獨特的模式，其最大的不同在于中國的反腐敗工作是在中國共產黨的領導之下進行的，中國共產黨是中國廉政建設的核心領導力量。

參考文獻：

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