城市土地管理與民營經濟拓展關聯探析

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摘要：土地經營是城市治理市場化條件下政府加強土地資產管理的新理念。其實質就是要運用市場經濟手段，對土地資產實行市場化運作，實現土地資源的優化配置，從而實現土地資產的價值。一方面，城市土地管理機制的轉變為民營經濟的發展創造了條件；另一方面，民營經濟的發展對城市土地管理提出新的挑戰，兩者相互影響、互為促進。

關鍵詞：土地經營；土地市場；城市土地管理；民營經濟

土地經營是城市治理市場化條件下政府加強土地資產管理的新理念。其實質就是要運用市場經濟手段，對土地資產實行市場化運作，實現土地資源的優化配置，從而實現土地資產的價值。從資源管理型轉變為資產經營型，這是我國城市土地管理改革的必然選擇與現實取向。民營經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分，如何做大做強對全國經濟的快速健康發展起著重要作用。民營經濟的發展，無疑會受到城市土地管理制度的影響。

一、城市土地管理：從資源管理到資產經營的轉變

1.單一的行政主導型管理模式及成因分析

建國后，在計劃經濟體制下，我國城市土地管理模式基本上是單一的行政主導型。其特征主要表現為：（1）從管理主體看，其主體是城市政府及相應的職能部門，市民力量（包括社區）未被充分發揮；（2）從管理方式看，主要采用行政手段和無償使用的辦法；（3）從管理職能看，過于寬泛和粗糙，承擔了本該由社區和社會中介組織承擔的社會職能，而該管的公共職能卻未管好。那么，是什么原因造成這種僵化、低效、無序的城市土地管理模式呢？

就理論而言：（1）把公共行政權與國有產權合二為一。政府管理經濟生產權，又直接經營可以市場化的產權；（2）把土地所有權與使用權合二為一。認為城市土地屬國家所有，國有企事業用地就是國家用地，因此，其用地是不要任何代價的；（3）禁止土地使用權有償轉讓。認為土地使用權有償轉讓就是土地所有權的轉移。

就觀念而言：（1）重生產輕生活，重建設輕管理1；（2）對土地及房產（房地產）的戰略地位、高增值性及“多元性”的經濟功能（如開發、融資、服務，等等）未能予以足夠的認識與準確的把握。

就實踐而言：（1）多頭、分散的管理造成執法上的漏洞與偏差；（2）城市化進程的加快、中心城市地位的凸現、城市功能的急劇擴張使國土資產管理改革的步伐相對滯后；（3）政府“唱獨角戲”，未充分發揮市場和社會的作用，土地配置的市場化率低，市民的參與度低。

2.轉變我國傳統的城市土地管理模式的現實依據

（1）經濟全球化及我國加入WTO。經濟全球化意味著資本、技術、信息、人才等生產要素在全球范圍的大規模的快速流動與交互作用。在這一進程中，體制創新、管理創新是城市政府促進經濟發展的主要途徑。經營好城市土地，關鍵要看城市政府是否為用地者營造了一個良好的土地市場環境。我國已是WTO成員國，WTO的三大基本原則（透明度、平等和市場準入）主要就是針對政府的。

（2）市場經濟體制的建立與完善。一方面，公開、公平、公正供地，是建立社會主義市場經濟的必然要求；另一方面，市場經濟體制的確立和完善為政府職能與管理模式的轉變創造了條件2。必須充分發揮市場配置資源的基礎性作用，努力營造良好的土地市場環境，使土地市場穩定、公平和安全運行。

（3）新公共管理運動。自20世紀80年代以來，西方各國為了應對財政危機和政府的信任赤字、績效赤字，均開始了大規模的政府改革。政府管理的運作方式發生了變化，由傳統的、官僚的、層級節制的、缺乏彈性的行政轉向市場導向的、因應變化的、深具彈性的新公共管理。在中國，“經營土地”正是城市治理市場化條件下政府加強土地資產管理的新理念。

3.經營土地的實質

在市場經濟領域，經營的概念無處不在，但土地經營的出現卻還是近幾年的事情。目前，國內關于土地經營尚無明確而規范的定義，理論上還停留在探索階段。筆者認為，城市土地經營應包括土地獲取、土地收購、土地出讓、土地儲備以及土地管理等內容。政府作為土地所有者的主體，根據經濟發展水平和可持續發展計劃，制訂一系列引導、培育、調控土地市場的政策和計劃，通過市場運作實現經濟持續快速穩定發展、實現土地保值增值、實現國家和企業的雙贏，其最終目標就是合理利用土地、最大限度地實現土地的最大價值。換句話說，經營土地，并不是簡單地“以地生財”，也不是單純地追求土地資產價值。主要包含土地資源和土地資產并重管理兩方面的內容。具體地說：

首先，從管理的目的看，由于城市土地供給的稀缺性，城市綜合實力的競爭在一定程度上就是土地利用結構的競爭。因此，必須以服務于城市發展戰略、經濟結構調整、推進建設用地集約利用為主題，優化建設用地利用結構，提高集約利用程度，實現土地利用方式從粗放向集約的根本性轉變。土地供應從增量為主向盤活存量、控制增量轉變。

其次，從管理的方式看，強調充分發揮市場配置土地資源的基礎性作用，通過法律和經濟手段調控市場，保護土地市場穩定、公平、安全運行：（1）嚴格實行土地有償使用制度，所有經營性用地土地使用權必須以招標、拍賣或掛牌出讓的方式進行；對于非經營性土地，同一宗地有兩個以上的意向者，也應當采用招標、拍賣或者掛牌方式出讓，換句話說，對協議用地，必須嚴格執行地價評估、集體決策和結果公開的程序；（2）重視市場信息的整理與披露工作，引導社會投資方向；（3）建立和規范土地有形市場，充分發揮市場配置土地資源的作用。

再次，從管理的主體看，（1）實行建設用地集中統一管理，把利益分配權集中在政府手中，而不是某幾個部門手中；（2）推進相關政策的配套改革。經營土地是一個綜合性的系統工程，它打破了原有利益格局，涉及多方面的利益調整，政策性很強，工作難度也很大。因此，政府必須切實加強領導，深入研究制定配套改革的政策措施，這是經營城市土地的難點問題，同時也是直接關系到土地運作成本和效率的問題；（3）建立土地收購儲備制度，扭轉分散、多頭供地的局面，使政府成為平衡土地市場供需的主導力量。

二、城市土地管理與民營企業發展的相關性分析

1.土地管理體制的轉變為民營企業的生存奠立基礎

土地、勞動力、資金是傳統經濟必不可少的三大基本生產要素，三者的有機結合及綜合平衡對經濟的發展具有決定的作用。作為財富之母，土地經營是民營企業立足之本、發展之源。一方面，土地是企業生產、經營場地的承載物，屬于生產工具的范疇。企業只有獲取土地才能進行生產活動，并通過產品銷售而獲取生產利潤。另一方面，隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，土地本身已經成為一種特殊的商品，具有稀缺性、不可再生性以及在流通領域的限制性等特點。也就是說，土地本身可以作為生產的原材料之一，通過企業的生產、經營，形成新的商品銷售，獲得利潤。因此，土地不僅是一種資源，而且是一種具有保值、增值特性的資產。過去，我們只看重土地的資源屬性，而輕視其資產屬性，因此，在管理體制上，重管理、輕經營。顯然，國有土地價值的體現需要經營，民營企業的發展和壯大更需要土地經營，不僅其自身要有土地經營的理念，更需要政府土地經營的外部大環境。這里，企業土地經營是解決如何發揮企業土地的最大利用價值問題，政府土地經營則是關系到包括民營資本在內的非公有經濟能否公平進入土地市場的問題。況且，企業土地的價值能否得到最大限度的體現，還依賴于政府土地經營的大環境。

2.民營企業發展對土地資產經營提出新的要求

20世紀80年代以來，我國土地管理實行“無償、無期限、無流通”的“三無”政策，但民營企業不在劃撥對象之列。1987年，深圳敲響了土地拍賣的第一錘，催發了走向土地有償使用制度的第一次革命，民營企業成為土地使用權的主體，并逐步成為我國市場經濟的重要組成部分。新時期如何建立適合國民經濟發展的新的土地制度，即如何經營土地、如何經營城市，成為各級政府和土地管理部門的重要課題。如果說第一次革命解決了土地是否可以成為商品的問題，第二次革命則是解決如何經營商品包括商品如何流通的問題。作為城市土地經營的主體之一，民營企業對政府在城市土地經營方面提出新的要求：

（1）制定切實可行、長期穩定的規劃。計劃經濟時代，政府對土地的控制手段主要是計劃和審批，而在市場經濟條件下，政府調控土地市場是依靠土地利用總體規劃、城市規劃和土地利用計劃。一方面，規劃的切實可行有利于保護包括民營企業在內的各類企業的利益；另一方面，規劃的長期穩定也有利于企業制定相應的長期發展規劃。

（2）建立規范統一的土地市場。土地交易市場是經營土地的重要場所，也是政府對土地市場實施有效管理的場所。政府必須制定市場交易的制度和規則，采取措施來保證土地交易的合法性和安全性。一為民營企業構筑土地交易公平競爭的平臺；二是集中交易，提高土地成交率；三是確保土地交易安全性；四是根據土地市場價格的波動提出穩定地價的具體措施，保護民營企業的利益。

（3）建立和完善土地儲備機制，保證土地流通環節暢通。民營企業發展需要土地資源的支持，土地資源的稀缺性要求政府加強土地儲備的力度，以充足的土地資源調節土地供求關系，并在瞬息萬變的市場中，保證土地流通環節暢通。

（4）建立公開的信息平臺。市場經濟條件下，信息就是財富，信息就是生產力。政府制定的國民經濟發展計劃、產業發展計劃、城市發展規劃、土地利用和供應計劃等重要政務信息是民營企業制定長期發展計劃的重要依據，政府必須盡早予以公布，并保持一定的連續性。

3.土地經營機制促進民營企業發展

城市土地經營運行機制的確立為民營企業的發展營造了公平有序的土地要素市場環境，具體表現為：

（1）為民營企業提供與其他所有制企業公平競爭的環境。土地交易市場的建立，改變了過去土地供應實行以協議出讓方式為主、招標拍賣為輔的雙軌制，為包括民營經濟在內的各種所有制經濟創造了公平競爭的政策環境，給予了民營企業與其他所有制企業相同的服務待遇，讓民營企業與國有經濟和外資等其他所有制企業在土地等要素使用方面享有同等待遇，處于平等地位。

（2）民營經濟的體制優勢在競爭中得到充分體現。民營經濟產權明晰、機制靈活、具有旺盛生命力的特性，使它天然成為市場經濟的主體。在土地交易領域，民營企業的低成本運作、高效管理、機制靈活的優勢得到充分體現，在土地交易市場激烈競爭中屢戰屢勝。據統計，深圳土地交易市場成立以來，民營企業累計競得土地75萬平方米，占總成交土地41%；廈門市目前最大的房地產開發項目——蓮坂舊城改造也是由本市的一家民營企業通過競爭中標的。

（3）為民營企業的發展壯大提供更多土地資源。一個集中的市場，聚集了大量的供求信息，解決了民營企業土地信息瓶頸的問題，促進土地與民營資本的有機結合。另一方面，由于歷史原因，大量未開發的存量土地由國有企業掌握，通過土地交易市場的積極引導，存量土地入市，解決了民營企業土地資源貧乏的瓶頸問題。

（4）為民營企業的發展贏得時間。實施城市土地經營策略后，所有土地的前期審批手續由政府相關部門協商解決，民營企業通過市場獲得土地后，即可進行開發。由于省去了中間審批環節，贏得了寶貴的開發時間。

（5）降低交易門檻，盤活民營企業資產。由于多種原因，部分擁有土地資源的民營企業無開發能力，而企業正常運作或調整產業機構需要大量資金。土地交易市場建立后，有限度地放開了土地交易條件，允許未達到投資開發條件的土地使用權在場內交易，降低了交易門檻，加速了民營企業土地資本的套現，解決了資金瓶頸問題。

（6）為民營企業長期發展提供信息資源。城市土地經營的特征之一就是信息公開，不僅要求交易信息公開，同時要求政府政務信息和發展規劃信息公開。政府部門定期公布的中長期發展規劃和土地供求信息，有助于民營企業根據政府計劃結合本企業發展制定長期計劃。

三、城市土地管理與民營經濟發展的科學定位

目前，在我國城市土地管理實踐中，因政府管理（服務）土地市場的職能（功能）不到位及相關法制建設、運行的不健全、不規范，全國土地市場秩序還存在不少混亂現象，民營經濟的發展也因此受到制約。顯然，在政府政策的支持下做強做大民營經濟是中國經濟繼續發展的關鍵所在。那么，如何就城市土地管理與民營經濟發展做出科學定位呢？

1.依法行政、加強服務

就管理主體——政府而言：

（1）依法行政，行為端正，以經受各類經濟成分的監督和市場的考驗。

（2）由傳統行政向規劃和經營轉變，面向未來，重視創新、目標和戰略，注重顧客導向，提供回應性服務，滿足民營經濟發展的要求和愿望。

（3）配備、培養相關的人才，管理到位，各種市場交易的信息才能收集起來，才能對市場進行客觀的分析，做出準確的預測。

2.加強與完善合同管理方式的運用

就政府管理方式而言，必須強化政府供地的整體統一性，把大部分需要政府審批的事項集合在供應環節和供地合同中。戴維.奧斯本和特德.蓋布勒說過，“簽訂合同是公共組織可以選擇的最困難的方法之一，因為起草合同和監督合同需要高超的技能?！?主要涉及“起草合同、符合招投標的法律要求、制定適當的績效說明書、適當地監督合同、鼓勵競爭、避免過分依賴承包商”4等方面。具體地說，必須注重對合同起草、簽訂、履行諸環節的連續管理與追蹤控制。

（1）在合同起草、簽訂方面，必須充分吸收項目相關群體和專業人士的意見，確保投標的科學性、公開性、競爭性；對投標商的資信、實力及項目成本費用、業績質量、預期收益等信息要有可靠的把握和準確的預測；合同條款盡可能全面、細致、明確。

（2）在合同履行方面，必須賦予土地管理部門及相關政府主管部門對合同條款、合同履行的解釋、監管、制裁權利，保證合同目的按質、按量、按時完成。

（3）在合同規范方面，必須采取相應措施——在合同中同樣為土地管理部門及相關政府主管部門設定一些必須履行的程序性義務，這主要體現在協商制度、聽政制度、公開制度、說明理由制度、回避制度、教示制度等一系列制度的規定上——對政府擁有的主導性權利進行有效的約束，以保證政府的合同管理行為不致蛻變為單方的行政命令行為。

3.建構廉潔高效、平等透明、規范有序、良性互動的土地管理運行體系

就土地管理機制而言，必須以土地有形市場（土地交易中心）的建立和完善為契機，加強系統內外、公私部門的學習、交流、合作，加快相關法律、法規的修改、制訂、出臺，真正確立起廉潔高效、平等透明、規范有序、良性互動的土地管理運行體系。應該說，土地交易中心的建立，不僅可以充分發揮市場配置土地資源的作用，同時也有利于推動政府土地管理的依法行政和廉政建設。未來五到十年，我國將在更大范圍、更深層次上參與經濟全球化進程，土地資產合理配置的范圍將大幅度地拓展，經濟結構調整戰略的不斷實施也會對城市土地資產管理運作提出更高的要求。

4.面向未來、苦練內功

在經歷了市場經濟大潮洗禮和精神文明建設提升后，民營企業的經營理念、管理水平和發展速度得到相應的完善與提高。進一步說，面向未來、練好內功是民營企業發展的內在動力與可靠依據。

（1）拓展投資領域，加大投資力度，提高科技含量，不斷增強資源整合能力。具體地說，必須從零售商業、飲食、服務、修理等傳統產業分離出來，把二次創業的目標鎖定在電子信息、生物工程、現代農業、現代服務業等知識、科技含量較高的領域。

（2）提高內部管理水平，融入社會的經濟環境和文化氛圍，走與國際接軌之路。

（3）吸引、儲備、培養懂得國際慣例和競爭法則的人才，為企業發展增強后勁。

參考文獻：

1.[美]戴維.奧斯本、特德.蓋布勒：改革政府——企業精神如何改革著公營部門，上海譯文出版社，1996.

2.Farnham.D.andHorton.S.ManagingTheNewPublicServices,London：MacmillanPress,1996.

3.[美]R•科斯、D•C•諾斯等：財產權利與制度變遷，上海三聯書店，1994.

4.陸紅生、王秀蘭：土地管理學，中國經濟出版社，2000.

5.譚術魁：中國城市土地市場化經營研究，中國經濟出版社，2001.

6.鄭學益：北京大學中國企業家班論壇：民營中小企業發展新思路，中國工商聯合出版社，2001.

7.林增杰：房地產經濟學，建筑工程出版社，2003.

8.（中華人民共和國國土資源部）網站.