國外行政權力的制約監督啟發

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一、德國行政權力制約監督的主要特點

（一）以法制健全為保障，行政權力法定化

1、堅持依法行政。在德國，政府及部門行政權力，都是由法律明確規定的，行政機關只能按照規定行使權力，否則就是違法，甚至要受到法律的制裁，嚴重時還會引發政府危機，導致部門長官辭職、政府倒臺。行政機關雖然可以在法律規定的范圍內制定一些具體的行政管理方面的法規和規章，為行政機關設定一些權力，但是這些法規和規定的制定，是受到社會公眾、輿論以及司法機關制約的，這就有效地防止了審批項目過多，程序復雜，增加企業和社會公眾負擔的問題以及部門利益法律化的問題。為防止行政機關以權謀私，德國對行政權力的行使規定得非常具體、明確、完善，對可能出現的問題，均給予充分注意和全面的預見，盡量壓縮行政機關行使權力的自由裁量范圍。行政機關執法也是這樣，法律對執法的適用范圍、程序、方式、要求等都規定得很具體，行政機關只有依法行政的義務，沒有可以自由行使的權力。

2、優化政府職能及運作。第一，合理界定政府職能，理順政府和市場及社會的關系。其基本途徑是采取民營化、放松管制以及壓縮式管理等，將政府興辦和管理的大部分公共企業交給市場和社會，盡可能地出租和承包原由公共部門承擔的社會服務。第二，合理確定各層政府分工，理順聯邦、聯邦州和地方政府關系。德國是聯邦制國家，政府結構由聯邦政府、州政府、地方政府組成，實行地方自治。聯邦政府為中央政府，下設16個州政府。州以下的各級政府統稱為地方政府，包括縣、市、鎮等各級政府。德國的國家憲法《基本法》對各級政府的事權劃分作了原則規定。三級政府間事權劃分雖然有一定交叉，但各自的基本事權范圍是明確的，并通過法律形式確定下來。為了適應新時期的需要，德國政府根據相關職能對政府部門進行了重組，對政府機構進行合并和撤消，使政府活動更有計劃性和協調性。目前，德國聯邦政府、州政府和地方政府的部門設置精簡，一般只設有十到十幾個部門。

3、嚴懲行政權力濫用。德國防止行政權力的濫用和反腐敗的法律，主要是《德國刑法典》，其中規定的賄賂罪是確定腐敗行為法律后果的主要依據。1997年8月13日，德國議會通過了《反腐敗法》。這部法律不是一部獨立的法律，實際上是一部修正案法，只是對刑法、法院法、刑事訴訟法、反不當競爭法、違法行為法、公務權利法、聯邦公務員法、聯邦懲戒條例等法律的有關條款規定了修正案，提高了賄賂罪的量刑幅度，對公職人員賄賂罪規定了從重處理的情況等，如把受賄金額定為5歐元就要開除公職。

（二）以公眾全面參與為主導，行政權力行使公開化

1、保障公民知情權。在德國，公民對政府的監督有嚴格的法律規定。公民監督的范圍很廣，所有政府的行為，公民都可以進行監督。當公民覺得有不公正裁決時，可以向第三方（行政法院）提出訴訟。德國《行政程序法》規定，作出行政決定時，必須給予公眾充分的知情權。一是要進行聽證；二是政府機構必須保護公民查閱涉及自己利益的有關檔案的權利，讓百姓了解行政程序和法律依據，了解決策的過程和內容；三是任何行政決定必須書面陳述理由；四是公民有權利索取信息；五是公眾參與決策。所有愿意參加市政議會、顧問委員會的公眾都有參與的機會。公民有權對政府決策進行調查審理。

2、鼓勵輿論監督。德國實行新聞自由，報刊、電臺、電視臺依法享有高度的自由。媒體可以報道政府、政黨內部的情況，只要內容屬實，不泄露國家機密，即屬合法，而消息來源受法律保護，任何人不能對消息來源進行調查。德國的輿論媒體不是掌握在政府手中，而是獨資和合股的股份制企業，都以盈利為目的，為了吸引讀者（聽眾），一般都雇有耳目，專門收集政府要員和公務員的丑聞和緋聞。政府官員和公務員一旦有腐敗丑聞和緋聞曝光，就得引咎辭職。如前德國總理科爾受賄事件、科隆前市長腐敗事件，都是報社記者經過深入挖掘報道的結果。北德石荷州一個小城的政府，給每個成員發了約100歐元的購物券，此事被揭穿后遭到了公眾的譴責，最后該政府被迫集體引咎辭職。

3、發展電子政府。2000年9月，聯邦政府總理施羅德發起了建設“聯邦在線2005”電子政府的倡議，要求聯邦政府到2005年將所有可在網上提供的服務在線提供。為公民、工商界、學術界以及其他政府管理部門提供更簡便、快速與便宜公共服務。其服務范圍包括：提供信息咨詢、提供與各類機構的合作，實行一般申請程序、辦理促進項目、實施采購計劃、實施行政監督等。聯邦政府的門戶網站連通了所有聯邦部門，非常有利人們找到政府機構的網址、地址、聯系方式和其他特殊信息。打開網站，人們不僅可以得知政府首腦的行蹤，讀到政府要員最新的公開言論，還可以查閱所有的公開文件，可以查閱到各部門的最新信息及與該部門有關的法律條文。

（三）以完善機構為重點，行政權力監督多元化

1、議會監督。德國議會的一項重要任務是監督政府。為了更加有效地履行這一職能，防止政府官員貪污腐敗，保障公務活動的公正廉潔，德國建立了請愿申訴委員會，具有比較重要的反貪功能。議會接受民眾對政府機關及其工作人員的請愿申訴后，先由辦公室進行分類，對于涉及官員履行職責上的重大問題或比較重要的請愿申訴事宜，交由請愿委員會處理。請愿委員會有權召見政府代表或有關官員查詢情況，認為必要時，有權從有關機關索取核實問題所需的資料，檢查其檔案文件。對于輕微案件，請愿申訴委員會可以經集體表決后直接處理，重要案件則交議會全體議員表決。

2、審計機構監督。德國審計機構分三級，聯邦、州和市均設有審計署（局）。如科隆審計局屬市政府部門之一，負責對該市所有公共財政支出進行審計和監督。業務上屬市長直接領導，政治上屬議會審計委員會領導。審計局每6-7年對市政府各部門及公共事業普審一次。審計工作程序完全按照法律規定進行，不服從任何上級指令，不受任何訴訟程序的限制，可以隨時進行審計。審計出來的問題，如涉及市政府各局局長及下屬處長，需交市長討論后，由人事局作出決定開除公職或由法院判處最高10年的監禁，職員不服決定，可以提出起訴。

3、行政和司法機關監督。在行政機關，警察機關發揮著一定的反貪作用。德國警察系統主要由兩部分構成：一部分是聯邦警察機構，一部分是州警察機構。這兩個層級的警察機構分別由聯邦內務部和各州內務部領導，它們各自有自己的管轄權限和分工。但對于一些涉及國家工作人員的重大犯罪案件，它們相互之間配合相當密切。司法機構內的反腐機構有懲戒法院和檢察機關。懲戒法院主要是對違法失職的公職人員，尤其是貪污腐敗的公務員進行監督和懲戒。檢察機關雖附設于普通法院，但依法獨立行使職權，只受司法部指示的約束。

4、專門機構監督。隨著防止行政權力的濫用和反腐敗任務的加重，1993年德國的各聯邦州成立了反腐敗工作機構——腐敗案件清理中心，這個機構是檢察院的一個部門，隸屬于司法部。勃蘭登堡州腐敗案件清理中心有4名國家級主檢控官、40名檢控官，其工作職能是受理貪污、賄賂、瀆職等腐敗案件的舉報、轉辦與偵查起訴，起著承上啟下的樞紐作用。每年由負責案件清理中心的主檢控官向司法部報告工作，對全州的反腐敗案件查處工作負責。公務員違紀違規的處理由各政府部門的行政長官負責。

5、民間機構監督。作為預防腐敗的民間機構，德國的透明國際組織發揮著深遠的影響，其作用已經遠遠超出德國本土。透明國際把自己的目標定位為致力于增強政府的反腐敗的責任，防止國際和國家層面上的腐敗，提高公務員反腐敗意識，推動國家廉政體系建設。透明國際組織還提出了類似于我國“社會治安綜合治理”的概念，叫做反腐敗的“機能整合系統”，認為僅靠立法是不能解決問題的，而應建立一種有效遏制腐敗發生的社會機制，通過媒體的力量，借助審計署的監督職責、司法部的反腐敗職能，并動員個人和社會組織力量，編織一張反腐敗的大網。

（四）以嚴格自律為基礎，公務員行為規范化

1、公務員管理和教育制度化。在公務員管理上德國聯邦政府制定了具有普遍適應性的《德國公務員法》，各州有權力在聯邦法律的基礎上，根據本州的實際需要，制定對本州政府公務員適用的公務員管理辦法和細則性法律。政府機關錄用公務員堅持忠實可靠、待人誠實、勤勞認真的標準，綜合考慮個人的業務能力和品德素質。公務員錄用后，要經常接受公務員守則和廉政等職業道德方面的教育。此外，對晉升高級職務的，要求必須經歷6個月的教育培訓。

2、公務員操守有明文規定。一是實行嚴格的檢查制度。不管是否發生了違法行為，上級機關都要定期對下級部門的全面工作進行檢查考核。每個公務員都要做好準備隨時迎接檢查。二是堅持“四個眼睛”原則。公務員執行公務之后要報告、簽字。對重大工程項目的招投標、財政相關的支出、警察執行公務等，都必須堅持兩個人以上把關和同行，不能單獨行動、暗箱操作。三是限制第二職業。《公務員行為守則》明確規定從事公務的人員不能從事第二職業。如果工作需要從事第二職業的，要經過上級主管部門的批準，否則必須責令辭去公職。四是實行定期轉換制度。對容易滋生腐敗的建設、規劃、醫藥部門、財政（稅務）、社會保險等權力部門的公務員實行定期轉崗，任職期限一般為3年，如發現有違規行為的立即調離現崗位。五是頒布行政管理條例來約束公務員行為。2004年聯邦內政部頒布了新的《聯邦政府關于在行政機構防范腐敗行為的條例》，在條例的附件中將可能發生腐敗的跡象作了具體規定。為了落實上述措施，各部門內部都有相關人員負責與公務員管理部門聯絡，確保這些規定和措施落實。

3、公務員大多具有嚴格自律的廉政理念。德國是歐洲文明的發祥地之一，長期以來德國民眾受古典哲學的熏陶和教化，強調自律與理性。加之學校和家庭的教育、宗教的影響和歷史的因素，德國人十分注重個人道德修養，養成了嚴肅認真、遵守紀律、善于服從和不感情用事的傳統美德。公務員本身基本做到了嚴格自律、遵守職業道德、崇尚敬業精神、講究紳士風度、注重潔身自愛、注意公私分明，有一種根深蒂固的嚴格自律的廉政理念。

二、德國制約監督行政權力對我們的有益啟示

1、加強法制建設，營造嚴明規范的法制環境。一是轉變執政理念。國家機關及公務人員的一切管理活動都必須按照法律來進行，必須牢固樹立依法治理社會的觀念，依法管理好本部門的工作。二是完善法律體系。應加快《政務公開法》、《財產收入申報法》、《監督法》、《行政程序法》、《新聞法》、《反貪污賄賂法》、《廉政法》、《國家公務員行政處分條例》等法律的制定，重典治腐。三是嚴格依法行政。加快行政行為法制化步伐，在行政決策、行政執法、行政收費、公共支出等方面，建立和完善法定程序。四是實施行政過錯責任追究制，完善對違紀違法行為的懲處制度，探索和完善公職人員辭職、辭退、免職、降職、降薪、任職限制等有關制度。

2、轉變政府職能，建立嚴密的行政權力制約機制。一是建立現代公共管理模式。進一步理順政府與市場、企業和社會的關系，積極穩妥地推進行政管理體制改革。二是科學合理設置政府機構。進一步改革現行政府機構，系統、科學地設置政府部門，厘清部門職責，避免權限爭議和相互推諉現象的產生。三是全面推行政務公開。要完善行政決策制度，建立責任管理機制，讓行政權力運作的關鍵環節都進入群眾的視野。

3、完善監督體系，實施對行政權力及時有效監督。一是引入約束行政權力的制度設計。改變權力過分集中的現象，適度分解權力，將決策與執行分別交由不同的部門行使，便于相互關聯的人之間互相監督制約。同時要制定程序性制度，對公務員行使權力的全過程都作出相應的規定。二是改革行政權力監督體制。加強人大對“一府兩院”及各級地方國家機關的監督，提高人大監督的權威。依法確定紀檢、監察、檢察、審計等執紀執法機關的職責和權限，改革這些機構的領導體制。三是提高民主監督水平。要鼓勵新聞媒體找準輿論監督的突破口，加強對違法違規行為的監督，揭露和批評有法不依、執法不嚴、貪贓枉法等行為，推進依法治國。

4、加強思想教育，構建制約行政權力的道德屏障。要加強公務人員黨性修養和道德培育。使公務人員都能自覺用黨紀政紀和社會公德約束自己。引導人們謳歌正義，鞭撻丑惡，形成“褒廉貶腐”的社會文化氛圍。設立廉政獎勵基金，對廉潔奉公者、檢舉腐敗者、懲治腐敗者給予大力表彰和必要的物質獎勵。

5、優化考核體系，確保行政權力的正常運行。一是建立科學合理的績效考評機制。要制定科學的績效考核辦法，出臺效能告誡、誡勉談話教育、責任追究的實施細則。通過組織考評、社會評議和明察暗訪等手段，實施對機關干部的有效管理和科學考核。二是形成實時自動的工作監控網絡。借鑒德國通過推行政府上網工程，使公務人員履行職責的過程在網絡中留下活動的記錄這一做法，開發黨政機關管理信息系統，使公務人員履職行為置于計算機的嚴密監控之下。