土地儲備當前風險問題探究

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摘要：本文運用風險理論，對城市土地儲備所面臨的風險進行了深入探討，提出城市土地儲備風險管理的策略。

關鍵詞：城市土地儲備風險管理

1.城市土地儲備所面臨的風險

1.1t政府的過度干預

(1)運用行政手段強制土地收購儲備機構收購一些土地。一些地方政府為確保一方穩定，解決國企解困和清算破產等問題，對一些國企用地不論位置、面積、規劃用途和潛值高低，運用行政手段強制要求土地收購儲備部門收儲。如此被動盲目的收儲行為勢必給土地收購儲備機構帶來巨大風險。

(2)以土地儲備為名大量套用挪用銀行資金。目前，有些地方政府為解決財政赤字、城市基礎設施建設資金匾乏等問題，以土地收購儲備為名從銀行套取大量資金，還款的責任轉移給了土地收購儲備機構。

(3)土地收購儲備機構對土地出讓價款沒有支配權。目前，城市土地收購儲備資金的作模式通常是土地收購儲備機構投入大量資金，通過收回、收購、置換和征收等方式取得土地后，直接或進行前期開發后出讓，但出讓收入必須直接上繳財政專戶，政府財政審核土地收購儲備機構項目成本報表后，核撥相關成本費用，政府在這個環節很可能挪用土地出讓價款，這就使作為借款人的土地收購儲備機構失去了對土地出讓收入的支配權，自身不擁有第一還款來源，從而面臨無法按時償還銀行貸款的風險。

1.22土地收購和開發風險

在土地收購時，土地收購儲備機構可能對原用地單位存在明顯的信息不清。土地收購儲備機構如果對預購地塊的產權歸屬情況、地下設施、地塊周邊環境和地理結構了解不充分，就可能遇到不必要的法律糾紛(比如建筑已被抵押、查封，或存在復雜的歷史遺留問題等)，另外，復雜的地理結構和不合理的地下結構會極大的增加開發成本。這些不利的信息有可能被原用地單位有意隱瞞，這就使土地儲備工作面臨種種潛在風險。

土地儲備開發整理的過程是使生地變為熟地，從而使土地增值的過程。在此過程中，分別存在開發風險和儲備風險。開發風險是指土地收購儲備機構將收購的“生地”

開發為“熟地”的開發成本過高，造成資產的流失。由于土地具有固定性的特征，一旦將資金投入，就很難轉移，加上投資資本的數量大，投資資本的回收期長，變現能力差，即產生沉淀成本。因此，對存儲土地進行科學合理地開發就顯得尤為重要。如果投資不合理，盲目開發，不但會影響到存儲土地的出讓，而且有可能導致收不抵支。另外，土地收購儲備機構將開發整理工程發包給施工企業時，不能科學有效地控制工程造價、控制施工進度和工程質量，這也可能直接或間接地提高工程成本。

1.32利率和財務風險

利率是資金的成本，它的任何變化都必然對投資的價值產生影響。利率風險是指市場利率的調整或變動給土地儲備制度運行中的融資成本及土地收益的不利影響。首先，利率的上調將增加融資成本，加重儲備機構還本付息的壓力。其次，利率的調整將通過影響市場平均投資收益率從而影響土地儲備的投資收益。由于利息是職能資本家讓渡給借貸資本家的一部分利潤，從長期看利潤又具有平均化趨勢，因此當市場利率下調時，社會平均投資收益率也將下調。土地儲備作為一種投資類型，也必將受到平均收益率下降的影響。

引起利率風險和財務風險的直接原因主要有兩個:一是投資收益率(就是全部資金利潤率)與負債利息率之間的對比關系。當投資收益率大于負債利息率時，經營處于盈利狀態，此時如果土地基金從事某些收益的同時獲得一部分額外的財務收益:相反，當投資收益率小于取得負債的活動，就會在承擔經營性虧損狀態，此時若土地基金從事負債的活動，就會在承擔經營性虧損的基礎上，承擔一部分額外的財務性虧損。二是負債與所有者權益之間的比例關系，即負債比率。這實際上就是財務杠桿。當投資收益率大于負債利息率時，負債比率越高，土地基金獲得的額外收益越大:相反，當投資收益率小于負債利率時，負債越高，土地基金所承擔的額外財務性虧損越大。以上這種效果稱為財務杠桿作用。由此可見，引起財務風險的原因有層次之分。投資收益率與負債利息率的對比關系屬第一層次，是產生額外財務性收益或額外財務性損失的基礎原因;負債與所有者權益的比例關系屬第二層次，是決定額外財務性收益或者額外財務性損失大小的關鍵性原因。

2.城市土地儲備的風險防范策略

2.1調整和規范政府職能與行為

政府在城市土地收購儲備中的職能主要是制定有關法規，并賦予土地收購儲備機構一定的政府職能、行政權力，宏觀地間接地調控土地儲備整個過程。也就是說，政府要減少直接的行政干預與微觀控制，應以市場經濟為基礎，通過財政、貨幣、價格、投資等經濟杠桿將政府決策轉換成各種經濟信息輸入市場，由市場去引導經濟主體的行為。當然，這也需要相關的法律去規范與保障。這樣，通過調整政府職能、規范政府行為就能大大減少由于政府不當干預所帶來的土地儲備風險。

一是科學評估宗地價格。要根據宗地調節和評估技術要求，對宗地進行公正、客觀、科學評估，廣泛調查收集資料和信息，科學預測需求市場，為政府調控資源提供有效依據。

二是合理調節土地供給，對不同用地對象實行不同的收費政策。對符合當地產業發展政策的重大產業化項目如招商引資項目用地，在收費政策上給予一定優惠；對房地產、商業和服務業等經營性用地則采取純市場化方式供地；對限制發展的產業或項目確定相對較高的出讓底價。

三是設定土地最低保護價。以設定土地最低保護價的形式，限制土地利用量，對土地實行“價、量”雙保政策。

2.2建立城市土地儲備的市場化運作機制

從總體上講，城市土地儲備運行機制必須符合市場化操作的基本原則。建立城市土地儲備運行機制，首先必須明確其運行主體的性質及職能。城市土地的收購、儲備、出讓是政府行為，但又不同于政府對土地的管理職能.據調查，各國政府在實施土地收購和開發儲備中所采用的做法大體相同:或者設立專門的土地發展公司，或者授權企業化運作的土地開發機構，來政府行使城市土地儲備的有關經營職能。建立建全土地交易市場，充分發揮市場優化配置資源的作用。建立成熟的土地交易市場，促使其公開、公正、透明，讓市場彰顯土地價值。完善市場運行制度，公開土地需求信息、審批結果、價格水平、登記資料等，接受社會公開查詢，充分發揮市場在資源配制中的基礎性作用。

對經營性基礎設施用地、工業用地全部實行招拍掛供應。

2.32建立和完善土地儲備財務管理運行機制

一是建立財務管理領導機制，建立和完善有政府分管領導和財政、國土資源等部門領導成員組成的土地儲備財務管理的領導機構。這是土地儲備財務管理的核心部分，負責其土地儲備財務管理工作的領導，編制計劃、審批土地、審核財務收支，并組織實施。

二是建立和完善成本控制機制，加強土地補償性成本、土地開發性成本、稅費、其他不可預見成本的控制。其中以合理確定土地補償標準為關注的焦點。

三是優化收土地收購儲備機構。除了加大對其財政撥款，增加資本金外，政府有必要授權土地收購儲備機構，運作土地出讓，土地出讓收入繳庫時按國家規定比率計提國有土地收益基金，國有土地收益基金留存在土地收購儲備機構，專賬核算，以增強土地收購儲備機構資金積累能力。這樣隨著土地出讓的逐漸增多，國有土地收益基金的資本金就會迅速擴大，以增強其風險防范能力。