后新公共管理下績效審計協同治理

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［提要］以強調多元化治理和協同治理的后新公共管理運動彌補了新公共管理所帶來的國家治理“碎片化”問題。政府績效審計產生于新公共管理運動，后新公共管理的政府協同治理思想對我國當前政府績效審計的理論和實踐研究具有指導意義。本文探討政府績效審計的戰略、多元評價主體等協同治理。

關鍵詞：后新公共管理；協同政府；政府績效審計

一、后新公共管理下的政府協同治理綜述

我國自20世紀80年代以來在新公共管理運動的影響下開展了對公共部門進行競爭、分權性管理，提高政府行政效率和質量的改革，但隨著政府改革向深層推進，新公共管理運動改革也帶來了民主價值的弱化、組織結構和公共服務的“碎片化”等問題。（曾維和，2009）這種分權和競爭的機制導致了公共部門之間缺乏有效的合作與協調，忽視了政府作為國家治理參與主體是一個整體，反而影響了公共部門的管理效率。為此，西方理論和實務界針對新公共管理運動中日益凸現出的問題，探討可能的改進措施。20世紀90年代以來，以“協同政府”（后稱之為“整體政府”）思想為主要內容之一的后新公共管理運動成為政府改革的趨勢，并逐步推廣。協同政府是通過橫向與縱向的協調，消除政策相互抵觸的狀況，有效利用稀缺資源，使某一政策領域的不同利益主體團結協作，為公眾提供無縫隙的而非互相分離的服務（Pollitt，2003）。橫向即促進中央各部門和專業機構的團結協作，縱向即中央對更多的下屬機構實施控制?！罢w政府”強調在公共政策與公共服務的過程中，采用交互的、協作的和一體化的管理方式與技術，促使各種公共管理主體（政府、社會組織、私人組織以及政府內部各層級與各部門等）在共同的管理活動中協調一致，達到功能整合、消除排斥的政策情境，有效利用稀缺資源為公民提供無縫隙服務（TomChristensen，2006）?？梢?，為克服新公共管理改革中的“碎片化”問題，協同政府改革的重點已經從部門分權、競爭轉變到中央相對集權，注重國家治理全局戰略、強調政府內部部門間的合作治理。我國的理論界也開始探討協同政府改革對我國政府改革的啟發。曾維和（2009）在參考協同政府改革模式上，也提出了“大部制改革”思路，即建立以部門、權力與利益為軸心的三大機制：結構化的部門協調與配合機制；制度化的權力協調與制約機制；民主化的利益協調與消解機制。唐興霖（2011）提出對西方的公共管理理論要進行研究、分析、批判、吸收，根據當代中國的實際國情和中國公共管理的實踐需要來設計理論，把科學性和本土化有機結合起來。政府績效審計產生于新公共管理運動，是審計人員對政府使用公共資源和提供公共服務的經濟性、效率性、效果性、公平性和環境性進行審計評價，行使監督職能，提出改進建議。它屬于政府績效管理范疇。我國政府績效審計應該借鑒后新公共管理改革的理論與實踐，不斷發展和創新。我國學者也在逐漸認同協同政府的作用。王會金和戚振東（2013）認為政府績效審計開展績效審計時，應當以協同的思想，整合社會監督資源力量，促進政府績效審計順利開展。政府績效審計協同包括政府績效審計戰略層面、管理層面和操作層面的協同。

二、問題的提出

當前我國進入經濟發展中低速增長的新常態，近年來的財政收入增長不及財政支出增加凸顯了公共財政資金的稀缺性。而近年來屢屢爆出如800萬人行天橋剛用5年就被拆除、剛通車5天的輔道因鋪設電纜又要挖開等短命工程造成公共資源和資金的極大浪費。為了合理、有效、公平地使用公共財政資金，在保證真實、合法地使用公共財政資金前提條件下，必須提高公共財政資金的使用效益，合理配置公共資源，進行政府績效管理。因此，我國審計署《“十二五”審計工作發展規劃》中提出全面開展政府績效審計工作，提高財政資金和公共資源管理活動的經濟性、效率性和效果性，推動建立健全政府績效管理制度，促進提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責任追究制。我國政府正在積極地部署績效審計的工作，但實踐與理想目標差距甚遠。近年來，理論與實務界過多在探討研究績效審計指標體系設計、績效審計與績效評價的區別等微觀操作層面，而欠缺了對理論層面的研究。政府對某項公共資金支出的績效，往往需要多個相關部門協作，而不能單從某個部門去進行審計評價其結果。但目前的實際情況就是政府績效審計與其他政府績效評價、審計過程中相關部門之間缺乏協調合作，沒有整合社會監督的力量，浪費有限的審計資源，導致政府績效審計工作效率低下，發展緩慢甚至是受阻。

三、我國政府績效審計協同治理

我國政府可以借鑒西方后公共管理的思想，從國家治理戰略、多元績效評價主體等協同角度開展政府績效審計，從而提高審計工作效率。

（一）政府績效審計戰略與國家治理戰略協同。國家治理就是通過政府、市場與社會的相互合作和協調，對公共資源進行有效配置，達到對公共事務管理的目的。我國審計署在“十二五”審計工作

發展規劃中提出全面推進績效審計，但是從目前政府績效審計的實施來看，由于審計資源有限，真實合法性審計仍然占據主導，不加側重地在所有部門和項目中全面推進績效審計實施困難重重?？冃徲嫷膶ο笾饕枪操Y金的支出，政府部門在使用資金時是否合法合規，是否經過謹慎的調查研究，是我們發現查處腐敗行為的重要途徑。因此，我國政府績效審計應該基于國家治理的需要，與國家治理戰略相協同，有側重地制定未來工作戰略規劃來開展審計活動。我國政府績效審計戰略制定應該圍繞國家治理的階段任務、重點審查項目和發展趨勢展開，規劃具體的績效審計項目，安排審計任務。例如，十八屆三中全會中提出的“使市場在資源配置中起決定性作用”，通過績效審計著力發現改進市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位等問題。根據《國務院關于加強審計工作的意見》（2014）對公共資金、國有資產、國有資源、領導干部經濟責任履行情況實現審計監督全覆蓋，政府績效審計無疑是審計監督全覆蓋的重點。依據《預算法》（2015）內容，重點審查支出政策實施情況和重點支出、重大投資項目資金的使用及績效情況。當然，地方審計機關實施的政府績效審計不僅要與中央審計機關的審計戰略協同，還要與地方政府治理戰略協同，以滿足全國績效審計戰略規劃發展要求。這樣一來，政府績效審計未來重點工作圍繞經濟體制改革的核心問題，對公共部門、公共項目、公共資源和公共政策開展績效審計工作，圍繞政府的反腐倡廉重點，開展領導干部經濟責任審計等，從國家治理的高度來發現問題、分析問題、解決問題，達到優化配置公共資源，促使政府部門更好地履行公共管理責任，提高國家治理水平。

（二）政府績效審計主體與其他績效評價主體協同。國家治理理論的主要特征之一就是治理主體的多元性，治理的目標就是“創建一個以相互依存為基礎的、以協作為特征的、縱橫協調的、多元統一的社會治理結構”。我國多元治理主體對政府的績效評價主要由政府審計機關實施的績效審計、財政部門實施的績效評價，第三方對政府的績效評價組成。在具體操作規范上，審計署在《國家審計準則》（2010）中明確審計機關的主要工作目標是通過監督被審計單位財政收支、財務收支以及有關經濟活動的真實性、合法性、效益性。其中，效益性是指財政收支、財務收支以及有關經濟活動實現的經濟效益、社會效益和環境效益。對效益性審計指的就是政府績效審計。但這只是把政府績效審計作為一項重要的審計任務，除此之外，至今沒有具體的審計準則和具體操作指南。財政部自2009年出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》后，又陸續制定了一系列政府評價方案和指標體系框架的規范，為全面推行財政績效評價與管理提供了重要的制度依據。對政府績效評價實施的第三方主體主要有注冊會計師及會計師事務所、蘭州大學中國地方政府績效評價中心、華南理工大學政府績效評價中心等高校機構，這種第三方評價實際上也是受政府的委托開展績效評價的。目前，注冊會計師沒有可遵循的具體評價操作規范，高校的評價中心制定的評價體系也不盡相同。從目前來看，三個評價主體各自為營，幾乎沒有交叉，按照各自的“評價體系”具體實施績效評價工作，最終出具的績效評價結果相互利用程度也不高，這種分權帶來的多元治理主體之間缺乏協調和公共責任的缺失在一定程度上制約了政府整體績效管理水平的提高。在與國家治理戰略協同的前提下，政府績效審計應該與財政部門績效評估、注冊會計師評估及社會組織的評估協同，注重政府內部部門之間、政府與社會組織之間的協作，實現多元化治理。首先，審計機關要與被審計單位進行良好的溝通與合作，在完成真實合法性審計的基礎上，以改進被審計單位的管理水平和質量為出發點，進行績效審計，提出合理化建議。其次，財政部門與審計機關、第三方評價主體之間展開合作，共享審計資料和審計數據，在評價指標體系的設置上相互借鑒，充分利用各自出具的審計評價報告，逐漸減少重復交叉職能，節約政府審計評估資源。再次，政府委托第三方進行績效審計評價，在政府的支持下保持高度的獨立性，第三方主體與被審計單位、財政部門進行及時的溝通與協作，充分獲取審計資料和收集審計數據，評價結果，為政府審計績效評價提供有力的鑒證。

作者:王莉莉 單位:河北大學管理學院

參考文獻：

［1］TomChristensen，PerLagreid.張麗娜，袁何俊譯.后新公共管理改革———作為一種新趨勢的整體政府［J］.中國行政管理，2006.9.

［2］溫美琴，胡貴安.基于政府績效評估視角的政府績效審計研究［J］.審計研究，2007.6.

［3］戚振東，吳清華.政府績效審計：國際演進及啟示［J］.會計研究，2008.2.

［4］曾維和.當代西方政府改革創新的反思———走向一種“整體政府”的改革模式［J］.思想戰線，2009.1.