工商職位分類制度問題研究

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摘要：職位分類是我國《公務員法》設定公務員管理一項重要法制制度，是現代社會公務員制度建立的基礎。職位分類就是根據工作人員所擔負的職務和責任，按照其工作性質、責任輕重、難易程度、所需資格條件四個因素，劃分為不同的類別和等級。專業技術類職位是指機關中履行專業技術職責，為實施公共管理提供專門技術支持與保障的職位。全面推行職位分類制度，是合理配置工商行政管理人力資源的一項根本性舉措，是深化人事管理制度的重要內容。制度產生機制，機制激發活力。實行職位分工是工商行政管理事業發展的必由選擇。

關鍵詞：職位分類職位分類制度職業化

市場經濟要求建立和完善公務員制度。遍覽當今世界成熟的市場經濟國家都建立了架構比較合理、運作比較規范、管理比較成熟的公務員制度。職位分類制度是現代公務員制度建立的基礎，其科學合理化程度直接影響到公務員管理其他環節的效率與效能。根據《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）的有關規定，本文著重結合工商行政管理部門的實際，就工商行政管理機關建立和推行職位分類制度，建設職業化工商行政管理隊伍談談一些膚淺意見。

一、公務員職位分類制度的內涵和沿革

《公務員法》第十四條規定：“國家實行公務員職位分類制度。公務員職位類別按照公務員職位的性質、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業技術和行政執法類等類別?！甭毼环诸愔贫仁俏覈珓諉T制度的重要內容，也是對各類公務員進行管理的基礎性工作。

所謂職位分類，是將公務員的職位，按其工作的性質、責任輕重、難易程度和所需人員的資格條件，分為不同的類別和等級，為公務員的考試錄用、考核、晉升、培訓、工資待遇等各項管理提供依據。[①]從程序而言，職位分類需以職位分析為先導。職位分類的重點在于構建職組、職系、職級、職等四大組成要素。操作中，一般先將機構中所有的工作崗位（即職位）在橫向上按照業務性質劃分成若干職組、職系，再在縱向上按照責任大小、工作難易、任職資格等劃分為若干職級，并對每一職位給予準確定義和描述，編制成職位說明書，以此作為人員管理活動的依據。

從職位分類的這一涵義中，可以看出，職位分類具有以下幾個特征：第一，職位分類最大特點以“事”為中心的分類，即“因事擇人”避免人浮于事、濫竽充數現象；第二，職位分類所依據的基本要素是職位的工作性質、難易程度、責任大小以所需資格條件，有利于事得其人，人盡其才；第三，職位分類是按照工作不同標準分類有利于做到職責分明，減少推諉，實行公平合理工資待遇；第四，職位分類職位不隨人走，同一職位可以在不同時間由不同的人擔任；第五，職位分類是實現干部人事管理納入法制的要求。

當前世界各國人事制度，主要有兩種：一是以人為對象進行分析，即品位分類，其分類的依據是公務員個人所具備的條件（如資歷、學歷）和身份（如官職地位的高低，所得薪俸的多少）；二是以職位為對象進行分類，即職位分類。[②]目前世界上實行市場經濟制度的國家基本上都是實行職位分類。

美國是職位分類制度的發源地。早已在1949年就根據工作性質與變化因素，美國就將公務人員職位分為一般行政職位分類表（簡稱GS）和技藝保管分類表（簡稱CPC）。1952年，在職位調查的基礎上，根據職位的工作性質，將上述兩類職位從橫向上分為27個職組，524個職系；1965年再減為22個職組，439個職系。[③]從1968年后，英國將公務員分為一般行政職類和專業職類。一般行政職類依其等級高低和所負職責程度的不同，又分為行政級、執行級、文書級、助理文書級；專業職類包括法律類人員、統計類人員、科學類人員、工程類人員、醫務類人員、會計類人員、郵務類人員七大類。至此，英國文官的分類標準和同類結構都已發生了很大的變化。由最初的純粹以個人資歷為標準的分類結構演變為含有職務性質與職責程度的分類結構。后英國又把公務員分為產業類公務員和非產業公務員。非產業類公務員又分為10個職類26個職組。[④]

建國以來，我國對國家各類工作人員實行的是“職務系列”管理方法，即偏重縱向層次的劃分，把國家機關干部分為部（?。?、廳、處、科等若干職級，甚至事業、企業單位干部也與此掛鉤，對等劃線。這種“職務系列分類”與職位分類是根本不同的，弊端不少。伴隨改革開放發展，我國在實行職位分類從制度和實踐上做了積極嘗試。1993年8月14日國務院的《國家公務員暫行條例》規定“國家行政機關實行職位分類制度”，但由于種種原因實際上并沒有根據公務員職位的性質和特點進行分類管理，而只是對公務員職務進行了分類，即將公務員職務分為領導職務和非領導職務，并規定了國家公務員的等級序列。實踐表明，這種分類制度存在許多弊端，諸如公務員晉升渠道單一，缺乏適合各類公務員成長的多樣化職務序列、為基層公務員提供的晉升臺階太少，難以適應管理的需要。制度上的不完善投射在現實中，就形成社會上不少弊端。不管從事什么工作，大家都往領導職務上擠，特別在基層，不少40多歲的人，由于晉升無望，事業心和工作熱情就下降。由于這些問題的存在，各部門就各千方百計升規格、增機構、加職數，以至內設機構膨脹，隊伍結構失調，難以穩定和吸引高級專門人才。人事部對1998年到2002年對國家機關21部委抽查結果表明，流失的大學生1039人，占同等學歷公務員8.8%，經濟、法律、技術等部門流失的尤其多⑦。從而降低了政府其中職能效力，增加了行政成本，不利于依法行政。2005年4月27日第十屆全國人大代表大會常務委員會審議通過的《公務員法》針對上述問題，在吸收原有分類制度合理成份的基礎上，重新設計了職位分類制度。與1993年《國家公務員暫行條例》中有關分類制度的規定相比，《公務員法》中設計的職位分類制度，不論是在職位類別的劃分上，還是在職務系列設置以及職務與級別的對應關系等方面都有所突破。借鑒世界上先進國家經驗和做法，可以說，我國的公務員制度建設還有待加強，公務員的分類管理模式不盡完善，公務員制度管理優越性未能充分發揮。

二、公務員職位分類制度設定和劃分。

《公務員法》第十四條規定，按照公務員職位的性質、特點和管理需要，將公務員職位分類劃分為綜合類、專業技術類和行政執法類等類別；并規定國務院根據《公務員法》，對于具有職位特殊性、需要單獨管理的，可以增設其他職位類別。

所謂專業技術類職位，是指專業技術類職位是指機關中履行專業技術職責，為實施公共管理提供專門技術支持與保障的職位。與其他職位類別相比，專業技術類職位無論在任職資格、職責范圍方面，還是在管理與評價的方式、方法方面，都存在很大差異?；谏鲜鲈?，在一般行政類之外設置專業技術類職位，并采取有所區別的管理，已成為國外公務員實行分類管理的通行做法與一般規律?！豆珓諉T法》頒布前，我國實行的是一種職務分類，即只將公務員職務分為領導職務和非領導職務，并不存在真正意義上的公務員職位分類制度。當把這套職務系列適應于公務員隊伍中的專業技術人員時，它既難以體現專業技術類職位的特殊要求和此類公務員專業技術水平的高低，也使得此類公務員難以得到公正的社會評價。《公務員法》把專業技術類職位作為一類單獨設置，這不僅有利于提高決策的科學性和執行的準確性，而且也有利于吸引和穩定公共管理中不可缺少的專業技術人才，激勵他們更好地發揮專業特長，成為本職工作的專家。

所謂行政執法職位，是指政府部門中直接履行行政處罰、行政強制、行政監管等執法職責的職位。行政執法類職位主要集中在稅務、工商、質檢、環保、藥檢等以行政執法為主要職能的機關。

行政執法類職位的設置，對于完善和加強基層公務員隊伍的管理具有重要的意義。一是有利于一線公務員執法隊伍長效管理機制的建立。一線公務員執法隊伍是政府的形象的“窗口”，是政府對社會管理與市場監管職能的直接履行者。由于受機構規格的限制，原有的分類模式為一線執法類公務員提供的職業發展空間過窄，難以體現行政執法類職位的性質與特點，《公務員法》把行政執法類公務員從公務員隊伍中分離出來，進行單獨管理。這是公務員職位分類制度的重要創新，對于完善和加強對基層公務員隊伍的管理、提高執法水平具有重要意義；這必將有利于更好地激勵和約束一線公務員執法隊伍，有利于更好地適應完善社會管理和市場監管職能的需要；有利于更好地與中央提出的“決策、執行、監督相協調”的政府機構改革要求相銜接，有利于更好地加強對一線執法人員的監督，落實執法責任追究制。

所謂綜合管理類職位，是指以上幾類公務員以外的，承擔綜合管理職能的公務員職位。在此職位上的公務員為綜合管理類公務員。

考慮到我國目前一些機構及職位的設置還不能完全穩定，特別是有些職位具有特殊性，需要單獨管理，《公務員法》第十四條授權國務院根據《公務員法》，對于具有職位特殊性，需要單獨管理的，可以增設其他職位類別，并規定各職位類別適用范圍由國家另行規定。概括地說我國《公務員法》職位劃分比過去更為科學，職務序列設置更加多樣化、級別的內涵與功能更加明確?！豆珓諉T法》關于職位分類的設置，對于加強公務員隊伍建設，服務社會主義現代化建設具有積極意義。

特別要指出,《公務員法》關于職位的設置，進一步明確了職位的內涵與功能，為公務員設定了一條級別晉升的職業發展渠道。在《公務員法》頒布前，我國曾就級別設置、內涵與功能等問題進行過有益的探索，但一直都未找到較為理想的答案。如1956年確立的等級工資制曾把機關工作人員劃為30個級別，級別既是領取工資的依據，也是任職的重要參考。實施初期，工作人員級別的確定基本上能以當時承擔的職務和貢獻大小為依據，但后來級別與職務逐漸脫節，衍變為一種超越自我的十分復雜的東西。級別不僅代表一個工作人員工資的多少，而且還與政治生活待遇掛上鉤，大大超出了制度設計時的預想。1985年我國開始實施“以職務工資為主要內容的結構工資制”，級別被取消。實踐表明這種結構工資制也存在許多缺陷，過分強調職務因素、單純依靠提高職務來提升工資待遇的做法強化了官本位意識。1993年工資改革時，又恢復了級別的設置，但級別工資在公務員工資收入中只占較少份額，級別的人事管理功能微弱，無法真正發揮人事管理激勵作用。

《公務員法》在總結以往實踐經驗的基礎上，第一次明確職位的內涵與功能在職務晉升之外為公務員設定一條級別晉升的職業發展渠道。以解決長期以來公務員激勵保障機制中存在的職業發展渠道單一、中低層公務員晉升臺階過少的問題，真正發揮級別對公務員特別是中低層公務員的激勵作用，使其在受到職務晉升限制時，可以通過晉升級別來提高待遇，從而引導公務員專心“謀事”，而不是“謀官”。

三、公務員職位分類制度的實施是工商行政管理事業發展必由選擇

實行職位分類制度，某種意義上就是公務員實行職業化。[⑤]所謂職業化工商隊伍，就是通過統一的職業訓練，造就一支有堅定的政治信仰、深厚的法律知識、先進的執法理念、良好的執法作風、公正的價值取向和崇高的職業道德，經過嚴格的專業考試，具有國家賦予的行政執法資格并且從事工商工作的穩定隊伍。實行職位分類是建設職業化工商隊伍的重要途徑。⑥

工商行政管理部門職位分類是根據工作人員所擔負的職務和責任，按照其工作性質、責任輕重、難易程度、所需資格條件四個因素，把工商行政管理部門依據“三定方案”確定的與職能相對應的職位劃分為不同的類別和等級，科學合理地設置職位，規范職位內容，從而促進隊伍整體素質和行政執法水平的提高。

（一）實行公務員職業分類制度是工商行政管理履行法定職責的必然要求。

改革開放以來伴隨職能轉變，工商行政管理監管對象、領域、方式與手段已發生了重大的變化。在監管領域上，已由監管集貿市場向監管社會主義統一大市場的過渡；在職能上，由主要打擊和查處各種違反國家計劃的商品交易行為，轉變為對市場主體的準入、退出、交易和競爭行為進行綜合性監督管理和行政執法；在方法手段上，已由原始、粗放管理方式向運用計算機等現代手段，向信息化、現代化邁進。工商行政管理機關已成為國家經濟管理綜合性行政執法機關，肩負著法律賦予十分艱巨的繁重任務。工商行政管理工作正在逐步轉化成專業化程度較高的專業性工作，公務人員必須掌握專門的法律知識和工作技能。這就需要建立系列的職位分類階梯式職業化隊伍，包括法律、注冊登記、經濟檢查、商標廣告、消費維權、計算機、會計等各方面人才。只有這樣，才能建立具有深厚的文化素養、精熟的專業知識豐富的工作經驗的人員組成的職業化隊伍。他們在行使職權、履行職責時，才能相對獨立于行政長官和上級領導，排除其它機關、組織及個人影響和干擾，堅決按照法定事項照章辦事，以確保工商行政管理執法活動不離公開、公平、公正的軌道。

（二）實行分類職位制度，是改善工商隊伍現狀、提高職業素質的客觀要求。改革開放以來，工商行政管理隊伍已發生重大變化，整體素質有了有較大改善和提高，但總體而言由于諸多原因，隊伍中部分同志的工商行政管理理論和專業知識，職業化隊伍建設的根基還不夠深厚；專門培養工商行政管理專業人才的高等學府或綜合性大學的專業人才有的地方還是比較缺乏的，直至2007年全國職業化專業隊伍建設的土壤還比較貧瘠；素質參差不齊，與法院、檢察院等職業化隊伍的高教育水平、高專業化知識、高綜合素質相比還有相當的差距。

為此，全面推行職業分類負責制度，是國民經濟和社會發展的客觀要求，是合理配置公務員的人力資源，增強公務員隊伍的素質和活力的根本性舉措。只有通過規范化的職業訓練，提高職業素養和能力，才能逐步建立具有堅定的政治信仰、良好的專業訓練、嫻熟的業務技能、優秀的職業素養以及高尚的職業道德的職業化工商行政管理干部隊伍。

（三）實行職位分類制度是完善公務員管理深化人事制度改革的重要內容。

深化干部人才制度改革，是建設高素質的公務員隊伍，培養造就大批優秀人才的治本之策。職位分類制度是人事管理的基礎性工作。在公務員隊伍中，只有全面推行職位分類制度，才能真正建立起能上能下、能進能出、有效激勵、嚴格監管、競爭擇優、充滿活力的用人機制，遏制用人上的不正之風，實現干部人事制度的依法管理，實現人才資源的整體開發與合理配置。

特別指出的上海市工商局作為國家人事部和國家工商總局確定的唯一試點單位，從2004年開始試點企業注冊官制度已經取得成功經驗。企業注冊官制度試點以來，上海工商部門按照公務員分類管理的要求不斷推進完善制度規范。企業注冊官制度首先確立了“考聘結合、分級管理、責任到人、權責統一、能上能下”的原則。同時，上海工商部門根據實際工作的需要，不斷完善制度內容，先后制定了10項基本制度規范，一套比較完備的企業注冊官制度體系逐步建立并日趨成熟。2004年11月4日，上海首批280名企業注冊官正式宣誓上崗。此外，為進一步深化企業注冊官制度試點工作，2006年上海工商部門還將企業注冊官制度推行到個體工商戶登記崗位。個體工商戶登記被授權到全市164個基層工商所的469名注冊官辦理。企業注冊官制度對于建設一支職業化、專業化的工商干部隊伍有著積極的推動作用。企業注冊官制度試點以來，上海工商部門發現工作質量提升了，登記管理規范了，干部素質提高了，社會各界滿意了。上海工商部門企業登記注冊行為的敗訴案件和被撤銷案件比例逐年減少。

另外據了解浙江、海南等地工商行政管理部門近幾年也積極探索實施職位分類制度。海南省工商行政管理系統至今年七月，已先后三次組織“注冊官”考核工作，“注冊官制度已在全省工商行政管理系統推開”。

綜合上述，任何改革都是基于社會形勢發展的需要。在工商行政系統實行公務員職位設置制度，有利于公務員執法隊伍長效機制的建立，有利于充分發揮專業技術類公務員的專長，有利于建立與完善公務員激勵保障機制，服務社會主義現代化建設都具有積極意義，是社會發展客觀規律的必然選擇。根據《公務員法》有關規定和“十七大”關于“不斷深化干部人事制度改革，著力造就高素質干部隊伍和人才隊伍”、“完善公務員制度”精神，借鑒國內外公務員管理工作的經驗和做法，目前，工商行政管理全面推行公務員職位分類制度，各方面條件包括法律保障、政策依據，人員素質以及試點單位成功經驗等條件已基本成熟。建議有關部門依照《公務員法》第十四條關于“各職位類別的適用范圍由國家另行規定”的規定，盡快制定相關配套措施，在非領導職務中設置行政執法職稱和專業技術職稱，按照不同崗位的特點分別設置注冊、經濟檢查、計算機等行政執法職稱和高、中、初專業技術職稱，以服務工商行政管理事業的發展。

注：

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①、②見由國家行政學院出版社出版應松年、任進主編《公務員法學習問答》一書第42頁；

③、④見《北京交通大學學報》2007年第二期，由王喆、汪曉霞撰寫《公務員職位分類理論述評》一文；

⑤見中國工商出版社出版、國家工商行政管理總局培訓中心編寫的《工商行政管理領導干部基礎知識》一書第319頁；

⑥見《中國工商管理研究》2005年第二期由謝冬敏撰寫《職業化工商隊伍建設的特點和途徑》一文。

⑦見《領導文萃》2005年第九期由王利平撰寫《職業分類職級對應》一文。