限制政府規模的理念

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隨著機構改革的全面展開和不斷深入，關于政府規模的問題成了一個迫切的現實制度安排問題。我們知道，指導機構改革的理念是“小政府、大社會”的呼聲?！靶≌⒋笊鐣笔且粋€形象的表述，科學的提法就是限制政府規模，而限制政府規模的價值取向又是出于解決當前行政管理中存在的諸如腐敗、政府效能低下、社會能否良性運行、財政負擔過重等問題的要求?？梢哉f，在當前的行政學界，無論堅持強化政府職能立場的人，還是要求弱化政府職能的學者，都認為政府規模過大是行政管理中所存在的各類問題的基本原因之一。因而，無不要求限制政府規模。其實，限制政府規模是理性的政治學思考必然要提出的要求，因為政府實踐中的非理性主要表現在每時每刻地擴大政府規模，以致于經常性地使行政管理陷入困境。如果沒有政治學關于限制政府規模的理性要求，那么政府實踐中的非理性所造成的政府規模巨型化會使政府不可避免地受到在“災變”中再生的命運所支配。所以，經常地提出限制政府規模的忠告，是一切從事政治學和行政管理學研究的學者們必須自覺的責任。

一、政府規模膨脹的必然性

自從人類社會有了政府以來，政府規模的非理性膨脹就一直處于一個周而復始的運動過程中，因為政府與社會的復雜關系不斷地推動政府規模的擴大。

政府就其實質來說，是公共力量的實體化，政府掌握著公共權力和代表著公共利益，不同的政府類型在公共性上的差別僅僅表現在目的和手段上的差別。統治型的政府是通過公共權力的行使和公共利益的實現來強化少數人的統治；管理型的政府是在少數人的管理活動中行使公共權力和維護公共利益。政府的這種公共性也就是它的社會性所在，政府是根源于社會的和屬于社會的，是社會的公共部門，與社會有著不可分離的一體性。但是，已有的一切政府又都是社會的異化，是作為社會的一種異己力量而存在的。因為政府總是凌駕于社會之上，作為一種高高在上的力量統治著或管理著社會，社會不再是孕育政府的“母親”，反而政府成了支配社會的“父親”。歷史證明，沒有任何一個政府，能夠完全保證公共權力的公共性，能夠完全維護公共利益不被侵蝕。在很多情況下，政府表現為一個獨立的利益實體，有著自己的利益追求和政治愿望，成為與社會相對應的存在物。

既然政府是一個相對獨立的存在物，那么它就有了自我發育、自我成長的要求，就有了不斷擴大、不斷膨脹的可能性。而這種可能性向現實性的轉化，又是根源于它所掌握的公共權力的。由于政府掌握著公共權力，它對于社會的資源配置有著決定權，因而可以在資源配置的過程中，打破資源配置平衡的客觀要求而主觀地使資源配置向政府自身傾斜，通過損害公共利益而實現政府對資源的不合理占有。雖然這會使公共權力與公共利益發生了背離，但政府卻獲得了自我膨脹的物質基礎。所以，任何時候，政府都擁有足夠的使自我膨脹的能力。而且，如果政府沒有足夠的節制自我的理性的話，就會不自覺地展示這種自我膨脹的能力。

畢竟政府被創造出來是為了進行社會公共事務管理的。但是，在現實的社會生活中，哪些是社會的公共事務，哪些是私人事務，是沒有明確的標識的。也就是說，關于哪些事務是政府應當管的，哪些事務又是政府不應當管的，沒有明確的規定，至多也只能做出一個大概的范圍劃分。即使是在社會科學非常繁榮的今天，關于這一問題的爭論也常常成為聚焦的中心，而且幾乎所有的爭論又都是沒有結果的，如果說能夠取得了什么進展的話，那也只是通過舉例的方式劃定一些政府不應當管的領域。例如，說微觀經濟活動的領域是政府不應當管的。個人的私生活是政府不應當管的……對于市場自身無法調節的那些微觀經濟活動中的矛盾和沖突，政府是否應當采取不聞不問的態度？個人的私生活總是與他人相關聯著的，當一個人的個人生活危及到他人的個人生活時，政府能夠冷眼旁觀嗎？諸如此類，作為科學研究的理論思考都無法理清，要求政府在實踐中明確自己的活動范圍顯然也是不可能的。既然政府活動的邊界是不明確的，而政府又以社會公共事務管理“唯一者”的身份出現，那么一切沒有人管或者沒有人能管得好的問題都自然而然地成了政府要管的對象。從而，形成了政府管理的事務越來越多的趨勢。

從理論上說，政府是一個純粹的公共領域，政府在理論合理性意義上所承擔的公共產品供給往往具有不可替代性。這樣一來，就形成了政府對公共產品供給權的壟斷，當政府提供公共產品的這一壟斷性演化成一個心理定勢時，就出現了強烈地排斥社會中公共部門提供公共產品的可能性。結果，社會中介組織萎縮了，而政府自身的規模則開始了膨脹。

公共權力具有二重性：一方面，它是管理社會公共事務所必需的；另一方面，它又可以成為其掌握者謀取私利的工具。鑒于此，政府要維護公共權力的公共性質，就必須設立相應的制約機構，用來監督和控制公共權力的行使。這樣一來，圍繞著公共權力的行使和公共權力的制約也造成了政府規模的膨脹。而且，公共權力的作用范圍越大，公共權力異化的可能性也就越大，對公共權力的監督和制約也就越需要加強，以致于機構和人員都要不斷地增長。特別是對于管理型政府來說，它的規模的膨脹就更加突出。因為，管理型的政府不象統治型政府那樣強調官員的忠誠，它總是特別注重行政人員的能力，即執行公共政策的能力，運用管理技巧的能力。從而忽視了他服務于公共事務的意志力和思想素質。所以在公共行政中存在著諸如以權謀私和濫用公共權力的問題。由于對行政人員能力的片面要求，在解決諸如以權謀私、濫用公共權力的問題時，就又不得不尋求另一個相對獨立的途徑，即尋找權力制約的單獨領域或機構，以致于造成政府規模的膨脹。

社會對政府規模的膨脹也起到了推波助瀾的作用。因為社會經常性地表現出和表達著它對政府的不滿，批評政府低能甚至無能，不能滿足它的要求。只是當政府規模膨脹到一定的程度時，社會才感到政府已成了一個沉重的負擔而要求限制政府規模。因而，政府為了滿足社會的要求，總是通過自我規模的擴大來提高其能力。在社會與政府之間，政府是唯一的，而社會是多樣的，來自社會的需要是多方面的和多種多樣的。所以，政府在滿足社會需求的過程中，其基本依據就是它的公共性。而這種公共性卻是一般社會組織所不具有的統一性和強制性，是特別適合擔當那些非排他性服務的特性。如公眾需要的防御外來入侵的安全服務、維持社會公正的經濟社會保障服務等，有效遏制“搭便車”現象，使外部性內在化，規模而經濟地降低服務成本，公正合理地分攤服務的負擔等等。所以，即使各種公共服務可以由社會自身中的公共組織承擔，也需要有政府來為社會公共組織的公共性提供保障。然而，這種政府的必要性往往演變成政府規模增長的必然性，政府總是站在自己的特殊地位上，把社會對它的要求理解成擴大規模的動力。

政府規模的膨脹是政府職能擴張的直接結果。每項新的政府職能的出現，都或大或小地意味著一個新的政府部門或政府機構的出現，即使在沒有設立相應的部門或機構的情況下，也需要有相應的人員去具體地承擔這項新的政府職能。如果這項政府職能是暫時性的，那么承擔此項職能的相關人員也是臨時性的。但現實情況往往是，政府總是選擇了職能擴張的單向運動，幾乎所有的暫時性職能都能夠被轉化成永久性的職能，因而，在規范運營的政府中，很少有承擔暫時性政府職能的臨時人員，一旦一項新的政府職能出現之后，它以及與之相關的人員都會變得永久化?，F實情況是，一切政府職能都是與相關的部門或機構聯系在一起的，一項新的政府職能的出現總是意味著一個新的部門或機構的建立。所以，政府職能的擴張必然造成政府規模的膨脹。歷史發展的客觀事實是，較之古典自由市場經濟，在現代市場經濟條件下，政府職能已經大大擴展了。顯然，政府職能的履行必須依靠政府機構，隨著政府職能的擴展，政府機構的擴展也就順理成章了。

從上述的分析中，我們可以看到政府職能擴張的必然性。一方面，政府在主觀上希望做一個稱職的政府，希望把政府應當做的事情做得盡善盡美，如果現在的政府工作存在著問題和不足，那么政府做出的第一個選擇就是通過擴大機構、增設部門和增加人員來處理這些問題和解決這些不足。這是政府規模膨脹的主觀動因。另一方面，社會對政府的要求是無止境的，任何時候的政府所為都不是太好了，而總是太不足了；而且社會是一個動態發展著的過程，在它的每一個前進的步伐中都會對政府提出許許多多新的要求。這是政府規模膨脹的客觀原因。

二、政府規模膨脹的不虞效應

在政府規模膨脹的主觀原因和客觀原因中都包含著希望政府做得更好的愿望，但是政府規模膨脹后的結果卻是出乎意料的。

就近代社會而言，政府存在與發展是建立在這樣一個前提下的，那就是社會自身沒有完全的自我管理能力，市場經濟的運行不具有完全的自我健全能力，需要由政府來承擔社會矛盾和沖突的調節者的角色，需要由政府來規范市場經濟的運行。但是，關于政府結構的歷史分析告訴我們，政府職能的專業化與政府結構的分化是一個恒定的歷史趨勢。當然政府職能的專業化和政府結構的分化是由社會生活的復雜化和社會公共要求多樣化決定的，政府職能的專業化和政府結構的分化是從屬于更好地滿足社會要求的需要。但是，這種政府職能專業化和政府結構分化包含著兩種可能性：其一，政府職能的專業化和政府結構的分化造成職能分離而使不同的職能之間缺乏銜接和協調，造成職能空缺。其二，政府職能交叉，致使邊界不清。實踐中的情況是，職能空缺非常容易被發現并會迅速得到校正，而職能交叉則往往被非理性地感覺為高度協調的特征。所以，我們常?？吹降氖怯捎诼毮芙徊娑缮龅牟粎f調、管理秩序的紊亂和管理效率的低下?？梢?，政府職能的專業化和政府結構的分化走向了自己的反面，表現為專業的交叉重疊和不協調性，結構的分化紊亂，政府機構的各部門任意擴大自己的職能范圍，爭奪領地，出現了許許多多共管領域，這些共管領域不僅是一個單純增加管理成本的問題，而且在這個領域中有著命令不一致，指揮不統一的管理混亂問題。為了對這些共管領域做出協調，又要進一步增加相應的機構和部門，從而增加了管理成本，造成政府規模的進一步膨脹。這就是所謂政府專業化的悖論。

最為根本的原因是，近代社會所選擇的政府模式是一個官僚制組織結構模式。官僚制是政府規模膨脹的總根源。因為，與官僚制的政府機構相伴而生的行政權力和公共預算最大化傾向，導致了大政府、大公共開支和高行政成本。特別是把這種官僚制模式放在與其職能和與社會的關系中，就會看得更加清楚。如上所說，政府機構的設置是同政府職能相適應的，一定的政府職能就應有相應的機構來行使。而政府職能應當有一個從合理到不合理的自然演進過程。也就是說，社會的發展會不斷地向政府提出新的要求，要求政府擔負新的職能。政府自身的發展，也會出現原來的部分職能將會更新或喪失，新職能會應運而生。這種新舊職能的替換，始終處在一個動態的過程之中。因此，轉變政府職能實際上是政府職能更新的問題。但政府職能更新如何才能成為一項經常性的活動，而不是以發動行政改革運動的方式實現，這是官僚制所無法解決的問題。因為官僚制下的政府有著天然的維持其政府職能的惰性，維持有余而創新不足，而且它還可能以維持原有的社會政治經濟和文化秩序為借口來延續政府運行的慣性。說穿了這還是一個利益的問題，因為官僚制事實上造就了一個特定的利益階層，如果不是到了不得已的程度，它不會輕易放棄既得利益。所以它有著拒斥改革的惰性。當社會要求政府承擔新職能時，它為了表明自身的公共性又表現出了積極的態度，承擔起了新職能，但是它卻不愿意放棄那些舊的、過了時的職能，它依然要抓住這些職能不放。所以，我們總是看到那些失去了存在合理性的機構依然存在。雖然經過了一場行政改革，精簡了一些機構，但要不了多少年，又出現了一些失去存在合理性的機構，正是由于這個原因，才出現了從精簡到膨脹的惡性循環。

當然，社會的要求或公共選擇是一個不可忽視的因素。政府規模的膨脹是公共選擇的結果，縮減政府規模也應當是公共選擇的結果。但是公共領域的自由選擇，總是有利于政府規模的膨脹，而不利于做出縮減政府規模的選擇。因為，就整個社會而言，個體的理性可能會成為整體的非理性，政府規模膨脹作為公共選擇的結果就證明了這一點。毫無疑問，政府職能的增長是公共選擇的結果，正是議會、官僚、特殊利益集團各方面的個體理性選擇，才推動了政府職能的持續增長，與此相應的就是政府規模的膨脹。也就是說，政府本身是一種公益物品，人們即使不付出，也可以享受政府提供的服務，雖然間接地人們付出的更多，卻總是不被意識到。所以人們總是自然地傾向于選擇擴大公共領域和擴大政府規模，以致于巨型政府總是成為各國的現實，反而縮小政府規模的行政改革卻舉步維艱。

從政府發展的實踐來看，近代社會早期的自由主義理念對政府的角色作了嚴格的限制。但是，古典自由主義過分貶低政府作用而無限夸大市場的功能，難以避免有效需求不足和生產過剩，最終導致了1929-1933年資本主義世界經濟危機的爆發，自由放任主義徹底破產。凱恩斯主義作為一種新范式應運而生，提出國家應干預經濟活動，實行國有化和經濟計劃化，才能避免自由市場的嚴重缺陷，從而開始了西方國家政府對經濟和社會事務的大規模干預。然而，過分強調政府作用，無限擴大政府的權力和職能，造成了官僚機構的龐大和低效。以美國為例，在20世紀30年代羅斯福新政之前，美國政府在職能方面屬于典型的小政府。1929-1933年經濟危機以及隨之而來的大蕭條的出現，使一部分人認識到很多問題不能夠由市場制度解決，存在著“市場失敗”。為了彌補市場失敗，美國開始實施羅斯福新政，賦予政府廣泛的社會經濟職能。政府為了社會的穩定、經濟的發展，不斷地通過法律措施把政府干預社會經濟生活的政策措施進行合法化、固定化，導致了美國政府社會職能、經濟職能的持續增長。美國政府的職能增長經歷了羅斯福新政時期、杜魯門的“公平施政”時期、約翰·肯尼迪的開拓“新邊疆”時期三個階段。通過歷屆政府的努力，美國政府建立了系統的社會保障福利制度，以及大規模的經濟社會管制制度，與此同時，政府的規模也達到了空前的地步。由于美國政府規模過度膨脹，自60年代初到70年代末，聯邦政府的工資從不到130億美元猛漲到700億美元以上。全部的聯邦開支已經上漲了6倍，達到5000億美元以上；國債幾乎是過去的3倍，接近1萬億美元。同期美國的人口總數僅增長了大約20%。由于政府貫徹執行陳腐規章和處罰條例，也阻礙和限制了自由市場的活力。美國前總統里根指出：“過去半個世紀中，人們得到的只是新政、偉大社會以及產生一個拿走45%的國民財富的政府。”（注：［美］羅納德·里根：《里根自傳：一個美國人的生活》，中文版，184-185頁，北京，東方出版社，1991年。）政府規模的膨脹引起了一系列的問題，其中最大的問題是經濟衰退、通貨膨脹和財政緊張。為了提高經濟活力，緩解政府的財政緊張問題，提高政府管理效率，在保守主義經濟學家小政府理論的影響下，80年代上臺的里根政府開始實施政府職能的市場化改革。其實，早在1967年1月2日，里根在州長就職演說中就已提出：“我們將壓縮政府機構的規模、裁減冗員、整頓秩序直到減少行政開支?！保ㄗⅲ海勖溃萘_納德·里根：《里根自傳：一個美國人的生活》，中文版，184-185頁，北京，東方出版社，1991年。）

當發展中國家希望追趕發達國家時，政府規模膨脹尤為突出。因為發展中國家大都是市場經濟不健全的國家，沒有成熟的規模經濟，在全球經濟一體化的今天，這些國家在國際競爭中處于一種明顯的劣勢，為了創造國際競爭的優勢，這些國家的政府有著促進本國經濟規?；徒洕Y構優化的迫切要求。這樣一來，政府總是希望通過各種可能的手段對經濟的發展加以干預，總是感到政府干預能力不足，所以就會通過政府規模的增長來提升政府干預社會經濟的能力。

政府規模的膨脹說明了政府的必要性。因為，社會的可持續發展取決于社會政治、經濟和文化生活的系統安排。要使一個社會具備完善的經濟體系和社會體系，使自然資源和各種生命支持系統永不枯竭，使社會智力系統和生產力系統長盛不衰，使人類情感系統和倫理系統永續長存，就只有依靠政府。所以，政府存在的必要性是不容置疑的。政府存在的必要性并不意味著政府規模不受限制的膨脹，政府規模一旦超出其適度的界限，就會成為社會健全的一種破壞力量。也就是說，政府規模膨脹具有雙重效應：一方面，社會及其公眾在政府規模的膨脹中可以獲得種種利益；另一方面，由于政府規模的膨脹，又受到了公共權力被濫用和誤用的威脅，并且總會最終感受到由于政府財政支出的增加而造成的稅賦的增加。當前關于政府與社會關系的經濟學思考的中心是政府運行的成本問題，也就是說政府的運行在多大程度上是社會公眾的負擔。政府自身不是經濟實體，它沒有獨立的自我經濟支持，政府運行必須從社會上獲得經濟支持，即政府運行的一切費用都需要由社會來負擔。因而，政府規模的膨脹必然是政府運行費用的增加，最終也就意味著社會公眾的負擔的增加。如果這種負擔達到一定程度，即達到社會公眾無力承擔的程度，就會引發政治沖突，造成社會的動蕩和中斷社會的發展。

政府規模的膨脹不只給社會帶來了經濟上的負擔，而且意味著政府作為社會的壓迫力量的增強。迄今為止的人類社會，無論是統治型的政府還是管理型的政府，都或多或少的具有對社會的壓迫性質，應當說統治型的政府基本上是一種純粹的壓迫力量，而管理型的政府如果職能合理、規模適度的話，那么它所包含的壓迫力量往往不是明顯地表現出來的，但當其職能交叉重疊、渾雜混亂的時候，當其規模膨脹到一定程度的時候，也就開始表現為一種壓迫力量。具體地說，就是非理性的、非規范的管理活動的泛濫，以致于社會及其公眾應有的權利受到侵犯和剝奪，自由遭遇喪失。

從政府自身來看，政府規模的膨脹暴露出了政府機構及其職能的不合理性。如上所說，政府規模如果不是適度的，而是過大，那么它的機構和職能必然有著嚴重的交叉和重疊，機構間的分工是不明確的，職能間沒有明確的邊界。一項職能由多個機構來承擔，不僅增加了政府運行的成本，而且存在著推諉扯皮的問題。也就是說，機構和職能的交叉重復，最根本的是效率目標的喪失。政府機構重疊，層次繁多，必然會相應地出現協調工作的增加，因而出現了文山會海的情況；制度化的協調工作又以復雜的程序而存在，所以出現了公文旅行的問題。其結果是導致了效率低下。這也就是我們常常所說的所謂重復管理，浪費了管理資源加重了社會公眾的負擔，而且不斷地引發政府各部門間的協調困難和矛盾沖突。結果，損害了政府形象，降低了政府的公信力。

政府規模的膨脹，機構和職能交叉重疊，就會把行政人員和政府各部門的積極性轉化為一種破壞力，并必然會造成中介組織萎縮的局面。因為，每一個機構和部門的存在，每一個行政人員，都不會無所作為，它或他必然會找一些事情去做，而每一個機構或政府部門及其行政人員的積極性就在總體上造成了所謂政府的全能化，從而剝奪了社會的自治權，許多可以由社會自行處理的事情就會由政府全盤包攬起來。結果是中介組織全面萎縮。正是在這個意義上鄧小平指出：“我們的各級領導機關，都管了很多不該管，管不好，管不了的事。這些事只要有一定的規章，放在下面，放在企業、事業、社會單位，讓他們真正按民主集中制自行處理，本來可以很好辦，但是統統拿到黨政領導機關、拿到中央部門來，就很難辦。誰也沒有這樣的神通，能夠辦這么繁重而生疏的事情。這可以說是目前我們所特有的官僚主義的一個總病根?！保ㄗⅲ骸饵h和國家領導制度的改革》，《鄧小平文選》第2卷，北京，人民出版社1994年版，第328頁。）而中介組織的萎縮，最終使社會發展缺乏活力與動力。

三、難尋適度政府規模

政府規模膨脹的不虞效應促使人們對政府管理作以全面的反思，特別是從70年代開始，西方各國的政府管理遇到了前所未有的嚴峻挑戰。但是，關于政府規模問題的思考容易陷入二難境地。限制政府規模的底線是不降低政府的信用度，即不破壞政府的公信力。如果政府規模太小，不能履行其應當承擔的職能，社會的要求和期望得不到滿足，就會讓公眾對政府失去信任，從而使得政府的公信力受到破壞。反之，政府規模過大，造成公共支出的增長，加重了社會負擔，也會造成公眾對政府的不信任，使政府不能有效地發揮作用。而政府作為社會公共利益的代表，應當向社會和公眾提供多方面的公共物品，即追求公共物品的最大化。對于社會公眾來說，心理上是矛盾的；一方面它希望從政府那里獲得更多更好的公共物品供給，希望政府職能的擴大和更好的履行；另一方面它又希望政府廉潔和廉價，公共權力不被濫用。然而，限制政府規模的理論與實踐卻在行進中。

我們知道，第二次世界大戰后，西方各國政府普遍采用了凱恩斯主義的主張，對社會經濟生活實行了全面的干預，導致了以高失業、高通脹和低增長為特征的“滯脹”現象的出現。政府管理也危機四伏：政府擴張、機構臃腫、效益低下、政策失效乃至政府失靈。從而引發了西方政府改革的浪潮。在改革中，限制政府規模成了基本的價值追求，亞當·斯密的市場經濟學說被重新提了出來：“最小的政府是最好的政府”得到了普遍的響應，而且在社會政治行動中變成了人們的行動指南。

限制政府規模的激進理論可以以貨幣理論、供應學派、新制度學派和公共選擇理論等新自由主義為代表，他們認為古典經濟學那一只看不見的手的原理仍然是正確的，大政府是壞政府，因為壞政府往往趨向于擴張自己，強制性地干預市場，而政府對經濟生活的任何干預都是一件壞事，市場失靈正是干預的結果。羅伯特·諾齊克從維護個人權利出發，主張最弱國家，他在《無政府、國家和烏托邦》一書中指出：“可以得到證明的是一種最弱意義上的國家，即一種僅限于防止暴力、偷竊、欺騙和強制履行契約等功能的國家；而任何功能更多的國家，都將因其侵犯到個人不能被強制做某些事的權利而得不到證明；最弱意義上的國家是正確的，同樣也是有吸引力和鼓舞人心的?！瓏也豢捎盟膹娭剖侄蝸砥仁挂恍┕駧椭硪恍┕?；也不能用強制手段來禁止人們從事推進他們自己利益或自我保護的活動。（注：［美］羅伯特·諾齊克：《無政府、國家與烏托邦》，中文版，1頁，北京，中國安全生產出版社，1991年。）所以，屬于新自由主義這一范疇的學者們無不主張限制大政府，推行小政府，限制政府工作人員的規模，限制政府職能。管理學大師杜拉克從管理學的角度對政府規模的膨脹提出批評，在《大變革時代的管理》中，他甚至激烈地說：本世紀建構的大政府，無論是在道德上或財政上都已破產，它沒有達成承諾。

沃爾夫、哈拉爾等人對政府規模的膨脹作了相對主義的解釋。沃爾夫說：“市場與政府間的選擇是復雜的，而且，通常并不僅僅是這兩個方面，因為這不是純粹在市場與政府間的選擇，而經常是在這兩者的不同組合間的選擇以及資源配置的各種方式的不同程度上的選擇?！保ㄗⅲ海勖溃莶闋査埂の譅柗颍骸妒袌龌蛘簷嗪鈨煞N不完善的選擇》，132頁，北京，中國發展出版社，1994年。）哈拉爾說：“在美國歷史上，最明顯的趨勢之一是政府的發展，這種發展始于反對企業壟斷的反托拉斯法，在需要聯邦規劃來穩定經濟的大蕭條時期突然加快，到以社會立法來限制對環境、消費者和勞動者造成損害的70年代達到頂點。由于一個成熟的國家逐步出現了更加復雜的需要，所以人民已經要求政府保護更大范圍的經濟活動，引起公營部門的驚人增長。”（注：［美］W.E哈拉爾：《新資本主義》，社會科學文獻出版社，1999年，第320頁。）所以，在市場經濟發展的不同時期，不同的市場經濟國家，政府公共管理的范圍、內容、力度和方式也是有差別的；政府干預的范圍、內容、力度和方式是不同的。在本世紀30年代以前，西方各主要的市場經濟國家都信奉自由競爭、自動調節、自由放任原則。那時的政界和學界都認為，讓市場力量自由活動，資本主義經濟均衡總是會自行確定的，而且將達到“充分就業”、“最優化的”均衡狀態。因而，人們主張限制國家。但是，“信息技術似野火般地蔓延，大大提高了社會的復雜程度。由于需要控制這一動亂的狀況，造成了我們時代中最重要的，然而又最少被人理解的準則：一個驚人的發現漸漸明顯，即民主參與和企業自由已不再是一種奢侈或雅興，而是求得生存之最基本的要素?！保ㄗⅲ海勖溃軼.E哈拉爾：《新資本主義》，社會科學文獻出版社，1999年，第7頁。）這就是政府干預，而政府干預又是與當代社會的“大政府官僚機構眾所周知的無能”（注：［美］W.E哈拉爾：《新資本主義》，社會科學文獻出版社，1999年，第18頁。）聯系在一起的?！耙驗樵诟深A實踐中形成了這樣一種情況：‘政府的作用不是由立法者和公眾的愿望決定的，而是由企業決定的。企業—政府關系的歷史表明，政府是作為一種抵消公司權限的力量發展起來的?！Y果是大企業越多，政府就越大?！保ㄗⅲ海勖溃軼.E哈拉爾：《新資本主義》，社會科學文獻出版社，1999年，第16頁。）哈拉爾回顧了大政府產生的歷程：“大政府是在三個主要的改革時期出現的。在本世紀初，西奧多·羅斯福領導了一次反對企業壟斷的人民黨起義，產生了現在的反托拉斯法。后來，‘大蕭條’促使富蘭克林·D·羅斯福提出抵押保險、救濟、財政與貨幣控制以及其他形式的條例來穩定經濟。在60年代，對生活質量的興趣引起了一陣新的‘社會立法’浪潮，以避免污染、偽劣商品、工作事故和諸如此類的問題?！保ㄗⅲ海勖溃軼.E哈拉爾：《新資本主義》，社會科學文獻出版社，1999年，第19頁。）所以，哈拉爾把政府規模的膨脹歸結為“大企業的過錯和缺少更好地解決重大社會問題的可供選擇的辦法。”（注：［美］W.E哈拉爾：《新資本主義》，社會科學文獻出版社，1999年，第19頁。）

關鍵的問題是如何解決政府規模膨脹的問題，正是在這一點上，所有的解決方案都是不成功的。

之所以沃爾夫和拉哈爾等人只對政府規模膨脹做出相對主義的解釋而不愿提出自己的具體方案，是因為他們看到了這一問題的復雜性。首先，政府規模多大才是合理的，很難找到一個判別標準。因為，就政府自身來說，政府規模的問題，在表現形式上是個機構精干或臃腫的問題，因為機構有一個縱橫層次結構合理性的問題，機構高層與低層之間的結構狀況決定了不同層級官員數量的比例，結構不合理，高、中、低層官員之間以及他們與普通工作人員之間的比例也必然是不合理的。合理的結構也就意味著這種比例關系的合理化。其實，這個比例關系所反映出來的機構問題往往被看作是不同層面上的人事編制問題。但就政府與社會的關系而言，政府規模是指政府擁有工作人員的絕對數量，即人員多寡的問題，我們所講的政府規模就是這個方面的問題。究竟政府擁有的工作人員多少才是合理的，關于這一問題可以有著各種各樣的判別標準。根據工作量標準，政府工作人員數量的合理標準就應該是，有多大工作量就配置使用多少人員；根據財政支出數量的標準，那么政府工作人員規模的標準就應該是，有多少財政收入，就配置、使用多少政府工作人員；根據人口數量的標準，一個國家的人口數量可以與政府工作人員的數量成正比例關系。

當前提出政府規模問題的現實原因主要是財政的緊張。在西方國家，由于石油危機以及福利國家負擔過重等因素，普遍出現了經濟衰退，公共財政也因財政收入減少和福利開支過大等因素出現了持續的赤字，各國政府都面臨著財政緊張的困境。財政的困難迫使各國政府必須設法節約行政開支，因而不得不縮小政府職能范圍，限制政府規模，即通過機構精簡，裁減人員，以求財政汲取與財政支出的平衡。但是，控制政府職能范圍和限制政府規模又有一個如何保證公眾的公共期求得以滿足的問題。政府職能范圍的擴大和政府規模的膨脹本身就是公眾的公共需求的結果，特別是現代社會是公眾的公共期求迅速增加的社會，政府職能范圍的縮小在何種程度上能夠依然保證公眾的公共期求得以滿足。所以，在實踐中可以看到，80年代，美國的“里根革命”和英國的“撒切爾新政”，都是向大政府宣戰的改革運動，表現出了極力縮小政府職能、精簡機構和人員、加強市場功能的努力。結果是“里根革命”試圖削減公共服務機構的做法遭到了來自內部和外部的強烈反對，聯邦開支實際上進一步增加了。“撒切爾夫人同樣遇到了大規模的抵制，所以英國的政府開支從國民生產總值的40%增加到了44%，而稅收則從國民生產總值的35%增加到了39%?！保ㄗⅲ海勖溃軼.E哈拉爾：《新資本主義》，社會科學文獻出版社，1999年，第329頁。）

90年代以來，美英等主要西方國家的行政改革運動已經發展為以政府“再造”工程為核心的“新公共管理”運動，它把凱恩斯主義和自由主義整合起來，強調在充分發揮市場作用的同時，適當加強政府的宏觀調控職能，增加政府管理的權威。新公共管理的口號是要建立“小而能的政府”，提出引進企業精神，建立一個創新、彈性有應變能力的政府，其行動方針包括三方面：一是限制政府權力和職能。通過下放權力，一方面使政府退出經營和社會服務領域，將原來由政府管理的企業和公共機構交由社會私人組織去經營管理；另一方面向地方和基層下放管理權限，使行政決策與執行盡可能地由接近服務對象的各級行政單位做出，以提高工作效率。二是限制政府規模。通過精簡政府機構、減少公務員數量，壓縮行政支出，提高行政效率。三是限制政府行為和運行機制。借鑒企業管理經驗，推行全面質量管理或新型公共管理，引入競爭激勵機制，樹立市場觀念、投入產出觀念和服務意識。最為基本的還是政府職能的重新定位，有的人把新公共管理形象比作重新安排“掌舵”和“劃槳”的職能，要求政府不再承擔所謂“劃槳”之類的具體工作，而主要承擔所謂“掌舵”的職能。認為政府的重要職能在于“掌好舵”，至于具體的管理工作可以放到社會中的公共部門來承擔。當然，如果單純地考察政府的經濟職能，即對政府職能進行片面的經濟學思考，那么所謂“掌舵”和“劃槳”的區分是正確的。但政府的職能不僅僅限于經濟方面，政府實際上擔負著促進整個社會健全以及人的全面發展的責任，它的政治職能、文化職能及其公共安全、環保、保健、科學、教育等全面的公共管理職能都是不可忽視的。所以政府不僅僅是一個“掌舵”的問題，它永遠都應當把維護社會的秩序作為主要目標，而這個秩序又是必須在政治的、文化的，以及全面的管理中才能實現的。這就是說，政府職能具有綜合性的性質，并不是通過掌舵與劃槳的區分就可以把所謂劃槳的職能從政府職能體系中摘除掉的。雖然，新公共管理在90年代的實踐中取得了顯著的成績，但是，它試圖單純地通過對政府經濟職能的分析來謀求從根本上解決政府職能擴大和政府規模膨脹問題的方案設計顯然是片面的。

即使假定新公共管理所講的政府職能是全面的，也是有問題的。因為，科學合理的政府職能模式是不存在的。社會是在發展著的，它會使一些政府職能失去存在的價值，又會對政府提出一些新的職能要求，這是一個動態的過程，如果政府不是及時地根據社會的要求調整政府職能模式的話，那么政府職能模式就會變得不合理。而政府歷來又有著維持自身現狀的惰性，它不愿意輕易地改變自己。所以科學合理的政府職能模式可能會隨著社會的發展而很快地就變得不合理了。

在現代社會，更多的人擁有對法制的信仰，希冀通過法制解決一切問題，在解決政府規模膨脹的問題上也是這樣，提出對政府的權力和能力加以法律規定，限制其從事本該由社會、公民或市場自我服務和管理的具體事務，使政府真正做好制定法律規范、維護市場秩序、提供公共服務和基礎性設施的本職工作。當然，法制是一個理想的模式，但從人類歷史的總的過程來看，沒有一項法律是永恒的，法律既然是由人制定的，也是可以由人來廢止的。所以，運用法治的手段來確定政府規模，或者使政府規模法制化，也只能是一個臨時性的措施，它決不可能保證政府規模永遠不變。

總之，無論在理論上還是實踐上，都沒有建立適度政府規模的可行性方案。所以，解決政府規模膨脹的問題，需要徹底改變政府存在和發展的理念，從根本上建立起服務型的政府模式。這不是具體的、個別的政府職能的重新定位，而是政府的根本性改變。

四、限制政府規模的基本理念

從政府與社會的關系中思考政府規模的問題，必然會把社會自治作為縮小政府規模的根本途徑。馬克思主義認為國家及其政府必然消亡，取而代之的是充分的、完全的社會自治。但是，就目前來看，這還是一個理想。因為我們在現實社會中并沒有發現政府喪失存在的價值，政府擔負著任何組織都無法替代的公共職能。其實，現實的情況也說明，社會的自我運行機制總是與政府的公共職能互為補充的，特別是政府的公共政策職能對社會自我的運行機制提供著強有力的支持，抑制著社會中的那些具有盲目性、自發性的行為。政府的公共政策愈是能夠全面地涉入經濟、政治、社會、文化等各個領域，就愈能夠維護公平的競爭和交易，優化產業結構和資源配置，保護生態環境，提供必要的社會公共品，縮小貧富分化，化解社會矛盾，促進經濟與政治、社會、文化的協調發展。可見，政府是必要的，但政府又總是理性批判的對象，以致于在今天人們只能無奈地提出“小政府，大社會”。所謂“小政府，大社會”無非表現在機構和職能兩個方面，在機構方面是指政府機構比較少，規模比較?。辉诼毮芊矫媸侵刚穆毮苌伲话鼣堖^多的社會管理具體事務。然而，如上所說，政府機構究竟應小到什么程度？政府職能邊界的合理界定不是固定的，也沒有一個適合所有國家的標準。所以，圍繞機構和職能而展開的上述限制政府規模的方案都是不成功的。與這種把政府的機構和職能作為解決政府規模膨脹問題的思考終點不同，我們所提出的重建政府理念是把機構和職能作為解決政府規模膨脹問題的思考起點。

檢討政府理念，我們發現人類歷史中迄今存在過的政府大致屬于兩種類型：統治型的政府和管理型的政府。統治型的政府是從屬于階級統治的需要和為階級統治服務的，所以，政府模式和行政行為受著階級統治的理念所支配。管理型政府突出了公共管理的理念，因而，它所建立的政府模式和做出的制度安排都以強化對社會的管理為目標。統治型的政府在本質上所代表的是統治階級的利益，為了統治階級的利益實現，無論是暴政還是懷柔都是隨機選擇的手段。管理型的政府扮演著公共利益維護者的角色，但在實際的運行中是作為一個相對獨立的實體而存在的，它的行為往往在維護公共利益的旗號下破壞了公共利益的實現。這兩種類型的政府都凌駕于社會之上，不管是進行統治還是管理，都選擇了強制性的作用機制。結果，它們作為社會的異化，成了社會的異己力量，而且這種力量有著自我生成、自我發展的內在動力，把自我力量的強化作為作用于社會的前提。所以難以避免政府規模的日益膨脹。

具體地說，統治型和管理型這兩種政府類型的政府理念有兩大共同特征：第一，它們是政府本位主義的政府類型，是以政府自身為中心的權力體制和運行機制。第二，它們是權力本位主義的政府類型，是以集權形式出現的權力本位主義，統治型政府的集權是不言而喻的，管理型政府的官僚制組織結構也是建立在集權的主線上的，也就是說，被稱作行政權的政府權力一直表現為一種集權，權力在官僚制體系的金字塔中被自下而上地集中起來，上層發號施令，下級依令而行。政府本位主義造成了對政府的盲目崇拜，為政府的畸形發展制造了機會。同樣權力本位主義也造成了權力拜物教，使政府不當地運用權力，把政府規模膨脹的可能性轉化為現實性。管理型政府與統治型政府的區別只在于，有著科學意識的官僚制體系提出了效率目標和普遍的個體利益實現的目標。也正是由于這兩點原因，管理型政府在促成政府規模膨脹方面表現得比統治型政府更加強烈。結果，效率追求造成了機構臃腫、冗員充斥、慵懶閑散、推諉扯皮以及各種各樣的官僚主義問題；普遍的個體利益實現的追求導致了無法根治的腐敗，因為掌握權力的政府官員的個體利益的覺醒促使他運用權力謀取個人利益，而損害了公共利益。政府規模膨脹本身就是一種腐敗，而腐敗也會加劇政府規模膨脹的速度。

當然，管理型政府由于包含著公共利益所代表著的理念，在具體運行中迫于社會的壓力而在一定程度上作出采用民主和參與等方式的姿態，以致于有了關于政府及其運行機制的理論思考，并推動著政府自覺地進行改革運動。所以，在解決政府規模膨脹的問題上，盡管其實踐在歷史的循環中表現得徒勞無功，但近20多年來的探索卻展示了這樣一種趨勢：在政府公共管理職能必然擴大的前提下，主動地促進政府職能分化，然后將一部分政府職能轉移給一些非政府的社會公共組織，甚至有些職能交由企業等營利性私人組織承擔，而政府主要通過公共政策的制定和監督執行來向社會提供公共產品，以此來限制政府規模的膨脹。從操作的層面上看，政府職能的社會化是限制政府規模的明智選擇。因為，當政府把一些原先由政府承擔的職能下放給社會，發展起社會中介組織，甚至把一些政府組織轉化為社會公共管理部門，的確可以實現政府規模的縮小。但是，所有這些做法都帶有臨時的性質。只要政府存在的基本理念不發生改變，僅僅在公共產品的供給上引進市場機制，就必然會造成新的不虞效應。一旦出現這種情況，政府職能走向就會出現重新回歸，并導致新一輪的政府規模膨脹。也就是說，如果不從根本上改變政府的性質，政府對社會公共事務管理的定位沒有改變，調整政府職能，精簡機構，就只不過是在人們長期感受到政府規模龐大的壓力下做出的反應，一旦這種壓力解除，而社會對政府的要求進入新一輪的增長，政府規模就會又重新走向膨脹。即使對政府職能和政府組織、機構做出明確的立法，也會在強烈的現實要求面前廢止相關的法律。所以，要從根本上限制政府規模，就必須對政府存在的哲學理念作以重新整理。我們的看法是，需要建立起一種全新的、完全不同于傳統的統治型政府和近代的管理型政府的新型政府，我們把這種新型政府稱作為服務型政府。明確地說，這種新型政府在哲學理念上是一種服務定位，而不是傳統的統治定位和近代的管理定位。

從我國的情況來看，之所以多次機構改革都未能達到預期效果，說明單純談論政府規模并不能解決我們常見的一個問題：一方面一些政府官員時時不愿放棄已有的權力，為了自身的利益對社會領域進行不正當的干預，卻名曰為“要對社會和市場進行必要的調控”；另一方面把本應由政府承擔的責任和義務推給了社會，卻名曰為“向社會放權”。前者屬“抓好處”，是政府權力侵害了社會領域，做了不應當做的事情；后者則屬于“卸包袱”，推卸必要的社會責任，應當做的事情卻沒有做?？梢?，政府由于掌握著公共權力，是主動的一方，有著統治或管理的權威，它可以在任何需要的時候找出任意一個借口來為自己的行為辯護。從這里可以得出一個結論：政府在何種意義上不至于成為社會的禍害，就在于在任何時候它都無法把自己的意志凌駕于社會之上，無法為自己侵害社會的行為找到辯護理由。也就是說，政府必須告別作為統治者或管理者的角色，以服務于整個社會的姿態出現，忠誠地服務于社會公眾的要求，任何時候都不以任何手段去追求政府自身的利益。

服務型的政府也就是為人民服務的政府，用政治學的語言表述是為社會服務，用專業的行政學語言表述就是為公眾服務，服務是一種基本理念和價值追求，政府定位于服務者的角色上，把為社會、為公眾服務作為政府存在、運行和發展的基本宗旨。為什么說這種服務定位是一種服務型的政府理念？我們知道，傳統的統治型政府是作為統治階級統治人民的御民之器而存在的；管理型的政府雖然前進了一步，把政府的公共力量與社會的現實要求統一了起來，實現了對社會的管理，但政府作為管理的主體，處于管理的核心位置，驅使著作為管理客體的整個社會圍繞政府的活動轉，所以表現為一種政府中心化的現象，政府成了社會的“主人”，高高在上地實施著對社會的統治或管理。服務型政府在根本性質上與這兩種政府類型的性質相反，它將徹底拋棄舊的治民觀念或“為民作主”的觀念，而確立為民服務和“人民作主”的理念。相應地，作為規范政府權力、維護人民和社會自由權利的法律，也在制度上切實保障服務理念貫穿于公共權力運作的全過程，嚴防政府凌駕于社會之上，成為驅使社會公眾的力量。

服務型政府堅持以社會為本位，在市場經濟條件和民主政治的實踐中培育社會自主運行的健全機制，擴大社會自治的范圍，即使存在著對社會的控制和干預也是從屬于服務的目的。服務型政府也有著自己的政府職能，但一個為人民服務的政府，有著隨時根據社會的要求改革自我的積極性，一旦一項職能不再存在，它就會中止這項職能，與這項職能相伴生的機構也會被撤消，不是繼續存在而成為社會發展的阻力和負擔。這樣一來，就從根本上消除了管理型政府因僵化和被動變革而造成的不可避免的政府規模膨脹。

管理型政府以為，行政人員的素質的提高可以提高組織管理的有效性，能夠實現科學的而又藝術的管理，政府機構也就可以實現層級簡化，就能減少官僚主義和各種失誤，從而降低行政成本。但是，實踐證明，政府所需要的這種行政人員的素質從未生成，因而建立在所謂理想素質基礎上的各種期望值也就從未達到。雖然人們常常把管理型政府說成是精英行政，而實際上這種政府模式的機械化體制設計妨礙了人的積極性的發揮，阻礙了人的才干和素質的提高，所以它根本不可能通過提高行政人員素質的途徑達到對政府規模的限制。服務型政府則不同，由于它的服務定位，才有可能把注意力集中在行政人員的綜合性的、全面的素質上。從而在公共行政的源頭解決政府規模膨脹的問題。

服務型政府尊重政府結構分化和政府職能專業化的歷史趨勢，但它不允許政府結構分化和政府職能專業化造成政府規模的膨脹。實際上，管理型政府的制度設計完全是因應政府結構分化和政府職能專業化而做出的，所以它又極力推動政府結構的分化和政府職能的專業化。根據管理型政府的理論判斷，政府結構分化和政府職能專業化有著諸多優越之處，它可以使政府組織中的各個部門及其行政人員有著固定的專業角色，使每個部門及其行政人員都能集中精力做好每一項具體的工作，使行政人員個人的能力得到充分的發揮，使機構更加精干。但實際運行卻表現為另一種情況，那就是政府規模變得越來越大，政府機構分化的程度愈高，協調各部門和行政人員之間關系的難度也就愈大，所以，對這一問題的檢討往往歸究于權責關系。服務型政府的服務定位從根本上排除了權力的爭奪和責任的推諉，行政人員之間和行政機構之間的協調有著充足的內在動力，而不需要或很少需要專門的協調力量和協調機構。所以，政府規模將在整體上成為最優最小的政府。

所以，我們呼吁服務的政府理念，期望服務型政府的產生。