“行政區經濟”現象在我國旅游業中的表現及其負面影響
時間：2022-07-12 06:48:00
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“行政區經濟”理論在國內首次提出是在20世紀90年代，此后逐漸豐富和發展。這一理論不僅系統總結了我國長期經濟發展的典型特征，而且越來越被現實所證實，并引起了國內廣泛關注和高度重視。所謂“行政區經濟”是指由于行政區劃對區域經濟的剛性約束而產生的一種特殊區域經濟現象，是我國在從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌過程中，區域經濟由縱向運行系統向橫向運行系統轉變時期出現的具有過渡性質的一種區域經濟類型。行政區經濟最突出的特點是：社會經濟活動滲透著強烈的地方政府行為，具有強烈的地方利益傾向；受行政區劃的剛性約束，生產要素跨區域（行政區域）流動受到人為的限制與阻隔，經濟運行秩序比較紊亂。
旅游業是我國的發展歷史并不長的新興產業，我國旅游業萌芽于計劃經濟時代，20多年來得以快速發展，但是這種綜合性的產業恰恰與我國的行政區劃約束體制產生了一系列的矛盾。使得我國旅游業在不同程度上表現出了較強的行政區經濟色彩，行政區劃和行政區經濟在促進我國旅游業快速成長的同時，不可避免地產生了種種負面影響。
二、我國旅游業發展中“行政區經濟”現象的成因
1.我國現有的政府行政體制和行政區劃體系是旅游業“行政區經濟”現象產生的制度性根源。眾所周知，我國的旅游業最初是從事政府接待的事業，而非一種成型的產業。這種脫胎于計劃經濟時代的產業，具有較強的政府行為色彩，旅游業的主要功能主要是從事外事和行政接待。政府幾乎包攬一切旅游活動，旅游事業是無經濟效益可言的。政府高度集權行政事務的體制在旅游發展初期表現得尤為突出。在向市場經濟轉軌的時期，各級地方政府，為了達到擴大地方財政稅收、發展地方經濟、提高當地就業率等目標，紛紛開發新興產業。首先是在其行政區域范圍內充分挖掘各種資源、利用各種條件，占領各類市場；其次制定各種有利于自身發展、限制和排斥外來競爭的政策、制度等，以謀求本地利益的最大化。旅游業就是在這種經濟和時代背景下萌芽并逐漸成長的，自其萌芽之日起就隱約表現出較典型的“行政區經濟”特點。
2.旅游業發展的所有制體制是旅游業“行政區經濟”現象形成的直接原因。旅游資源具有典型的地域差異性、稀缺性和公共性特征，公共性的屬性表明旅游資源的所有者應該是國家，即屬于全體國民。但由于國家管理公共資源的方式是多種多樣的，通常是由地方各級政府代表國家行使公共資源的開發、利用和轉讓權，又由于旅游資源的地域差異性也決定了其產權所有者的異地性；再次，由于資源的稀缺性更加劇了同一種資源被不同地區或部門占有并開發的可能性。綜合起來，旅游資源的實際所有權掌握在各級地方政府手中。如果這種所有制體制能夠得到正確的利用，就能夠促進經濟的良性發展，否則，就會形成地區分割、區域封鎖、互筑壁壘、各顧一方的“行政區經濟”現象。在一種以資源為主要投入要素才能產生利潤的產業發展之初，這種所有制體制就會成為其形成“行政區經濟”現象的直接原因。
3.旅游業發展的經營機制和管理體制是旅游業“行政區經濟”現象形成的催化劑。我國旅游產業發展的主體是各級政府和各類旅游企業，在旅游業的發展歷程中，其經營機制和管理體制不斷完善。但是，由于我國市場經濟規則、法制的不完善，使得旅游產業的經營、競爭和旅游市場都不夠規范。首先各級地方政府擁有發展本地旅游產業的資源所有權、產品開發與銷售權、行業審批權、行政管理權等，地方政府代表了地方的最高利益，必然要保護和管理地方各類旅游企業和旅游市場，防止地方旅游產業受到外來強烈競爭和沖擊。其次，幾乎所有的旅游企業都必然地與地方政府以及其它各類企業發生千絲萬縷的聯系，各類旅游企業的發展不僅要追求自身的利益，更要承擔地方政府所賦予的各種義務，如上繳稅收、吸收本地勞動力、促進本地社區發展等。企業不能不面對和聽從許多“婆婆”的“號令”，否則，就會陷入“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”的境地，最終會寸步難行、一事無成。第三，在旅游業發展初期，旅游企業的規模、實力是相對狹小和脆弱的，旅游業投資主體單一、規模小。旅游業的啟動基本上依賴于地方政府的扶持或包攬，如道路和交通基礎設施建設、景區開發等。特別是在旅游資源豐富、經濟不發達地區，這種發展模式更加普遍。政府的投資同樣要得到回報，政府會想方設法使本地獲得最大的旅游收益。
以上三個方面綜合作用，使得我國旅游業的發展主要由各級地方政府主導（甚至壟斷），形成了各級行政區域內的旅游經濟現象，表現為旅游業的“行政區經濟”現象。
三、“行政區經濟”現象對我國旅游業的負面影響
我國旅游業發展的一個突出特征是各個地區發展旅游業的積極性空前高漲，區域旅游開發如雨后春筍，顯示出勃勃生機。從這一點上講，行政區劃和行政區經濟對我國旅游產業的成長和發展起到了較為積極的促進作用。但是，不可否認，行政區經濟對我國旅游產業的負面影響仍然很突出，影響主要有以下幾種形式。
1.“政府主導”思想成為各地發展旅游業的指導思想，有加劇旅游業區域與區域競爭的傾向。由于我國旅游業起始于政府的事業包攬，在其發展歷程中各級地方政府始終起著主導作用，這種經濟發展機制的慣性使得至今我國各地發展旅游業的主導思想幾乎都是“政府主導”。發展模式也是“政府主導”型。各地區旅游發展的“政府主導”行為可以說是全方位的，首先是“主宰”旅游資源的所有權和開發權、旅游經濟的發展權、旅游法規的制訂與執行權。其次是“主財”，從資金投入、外資引進、財政預算、旅游行政開支等都起主導作用。第三是“主干”，即從基礎設施建設、旅游目的地開發到旅游人才培養、旅游宣傳促銷等一系列旅游經濟行為都是政府在唱主角。誠然，“政府主導”旅游發展，能有效地調動地方各種資源和因素，集中搞好旅游基礎設施建設、旅游資源開發利用，能更好地協調旅游發展過程中的各種利益關系等等。但這種帶有濃厚計劃經濟色彩的發展模式對于旅游經濟實體和企業的成長壯大是不利的，極容易形成地方保護主義，加劇區域與區域之間旅游業的過度競爭，影響到國家整體旅游實力和國際競爭力的提升?？茖W地講，并不是所有的地區都具有“優先發展旅游業”的條件，盲目地趕潮流，不切實際地提出“將旅游業作為主導產業來發展”，只會加劇旅游業的區域競爭，而且會助長一些地方的不良風氣。
2.旅游產業發展規劃和旅游區（旅游目的地）發展規劃的制定與執行具有極明顯的“行政區經濟”色彩。近年來我國各地方（行政區域）多熱衷于作區域旅游規劃，各種旅游規劃、設計如雨后春筍般地制定出來。迄今為止，我國省一級的旅游發展總體規劃已經做了20多個，占全國的2/3以上，還有1/3的規劃正在進行之中。不僅省一級在做旅游規劃，中小城市和區、縣在做，甚至一些鄉鎮也在制定類似的規劃。但是，許多旅游規劃都只是在本行政區域內“畫畫”，很少與周邊地區進行跨區域規劃，至今跨行政區域的旅游規劃少得可憐。一些地方政府為了向上級政府“尋租”，為了獲取本地方和本部門的利益，不惜勒緊褲腰帶做規劃，規劃成了要錢的依據。有的地方，出現了“換一任領導做一次規劃”的怪現象，規劃做好了，可以向上頭要錢，可以在社會上“斂財”，例如一些地方的“旅游招商引資”就有“斂財”之嫌。至于規劃是否實施則并不重要，規劃成了為本地區斂錢、為個人撈政績的手段和工具。
3.“行政區經濟”現象在旅游資源的開發和旅游產品的生產方面表現得尤為突出。旅游資源一般有地理位置的唯一性和確定性特點，由于行政區劃與旅游資源分布的非整合性，造成許多資源實體的地理范圍跨越幾個不同的行政區域，被幾個行政區域分割管理、開發，如一條河流的上中下游、一座山脈的不同地段、一片森林的不同部分等。面對同一種資源分布，幾個相鄰的行政區域為了爭得資源開發權和收益，互不相讓，各地方畫地為牢、各自為營、人為分割、搶奪本應該統一規劃開發的資源整體。此外，有許多旅游資源，它們的行政歸屬（上級主管部門）與其實際地理位置發生錯位，形成“飛地”現象。當地部門管不了，上級部門又管不著（鞭長莫及），致使我國許多原始、珍貴、品位極高的旅游資源遭到嚴重破壞。在旅游產品的生產方面，為了爭奪消費結構、消費水平相同的客源，大量性質相同的旅游產品推向辨別力不夠強的市場群體。各地方為了爭奪客源，占領本地市場、擴大外地市場，都愿意花費高額成本生產種類齊全、數量眾多的旅游產品。結果造成各級行政區域在旅游產品生產上自成體系、相互競爭、大量雷同、重復建設。近年來我國各類主題公園大量興建、主題重復，各種品位一般化的景區景點相繼誕生，彼此相鄰的幾個城市各自建造豪華度假村且項目雷同的現象比比皆是。
4.“行政區經濟”現象使得各地區在旅游市場占領與獲取旅游形象外揚的機會方面很不規范。近年來我國旅游業呈現出欣欣向榮、朝氣蓬勃的局面，一個消費潛力巨大的市場正在被激活。在規則不完善、法制不健全的市場經濟時代，各地方為了占領、爭奪、控制盡可能大的市場范圍，相繼展開強大的競爭攻勢。惡性競爭、爭奪客源、相互壓價、各自為戰、互筑壁壘的事件層出不窮。近年來各地旅行社、旅游酒店、旅游交通部門在旅游線路上的打折、降價以致旅游服務質量的下降等惡性競爭現象愈演愈烈，嚴重影響到了我國旅游產業整體形象和素質的提高。有些地區為了充分利用旅游資源的無形價值，在本地區的行政區名稱上動腦筋、做文章。近年來我國許多市、縣、鎮的原名（盡管其歷史悠久、文化深厚）消失，而“××山市”、“××山鎮”、“××山站”新地（站）名雨后春筍，令人眼花繚亂?！鞍笊?、附名水、揚偽名”的現象愈演愈烈。不能否認，在一些地方的領導的腦子中有“搶他人先、揚本地名、爭一己利”的“行政區經濟”思想在作怪。
5.旅游業的宏觀管理方面的非正?，F象正是“行政區經濟”負面影響的表現。由于行政體制的約束，我國絕大部分地區的旅游行政管理部門責、權、利嚴重錯位，有名無實，缺乏有效調控管理力度。原因是其財權、人事權、項目審批權等均受制于上級行政區的對口部門。受利益驅使，各部門為了各自利益，一般不愿意讓渡本部門的權力和利益，部門之間的合作困難或勉強實行“偽合作”，難以形成“大旅游”的格局。由于旅游資源類型多樣、分布廣泛，分屬于不同部門和地區管理，各部門和各地區從自身利益出發，制訂各自的行業政策、制度和標準，實行行業壟斷或地方保護，旅游發展所必須的各種標準和規范很難統一，實施起來較為困難。這種行業、部門、地區壟斷、互筑壁壘的非正常局面正是“行政區經濟”現象在旅游業中的負面影響的表現。
四、旅游業“行政區經濟”現象的改革與創新
1.淡化旅游發展的“政府主導”思想，形成“政府引導、企業主體、社會監督、全民參與”的旅游發展機制和模式。提倡、鼓勵和支持多種形式開發旅游（政府、企業、民間、個人、外資、股份、混合）的模式。這樣就能從源頭上減弱甚至消除“行政區經濟”對旅游業的負面影響。2.試行建立跨越行政區域的高級別的旅游經濟區（即旅游協作區），直屬于相應級別的政府管轄或跨區域政府聯合管轄。3.在適宜時候，試辦旅游特區，豐富并創新我國行政區劃的體系。將生態環境保存完好，自然資源極其豐富、自然景觀極其優美、不適宜大規模發展第一產業和第二產業的地區，單獨劃為旅游特區，發展模式類似于我國曾經試辦過的經濟特區。特區內以發展旅游業為主，配套發展相關產業。
【參考文獻】
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2劉君德等《中國政區地理》，科學出版社，1999年。
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