國家科技投入政策性思考

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提高自主創新能力，建設創新型國家已經成為我國未來經濟社會發展和科學技術發展的戰略目標。為了達到這個目標就必須加大全社會對科學研究和技術創新的投入，因此國務院的關于實施《國家中長期科學與技術發展規劃綱要（2006-2020年）》若干配套政策[1]的通知所提出的60條政策措施中，有關科技投入方面的政策措施占了很大的份量。目前有關政府部門正在加緊制定具體的政策文件和實施辦法。關于國家科技投入問題，筆者提出如下一些看法與各方面專家討論。

一、總量與結構

提起科技投入，人們往往將注意力放在投入總量上，將投入總量及占GDP的比重簡單地與發達國家進行比較，我認為在分析國家科技投入時如果只是簡單地觀察這兩個數字可能會產生片面的結論。

科技投入是一個國家綜合實力的反映，這里所指的并不僅僅是投入能力，即存在投入不足的問題，還有一個實際需求和實際能力問題。一些專家對計算1.5%、2.0%的熱情是可以理解的，但筆者認為當前和未來如果使用好寶貴的科技經費的問題更應引起全社會的關注，因為這些錢都是納稅人的血汗和企業的利潤。

在國家大力增加科技投入的同時，必須高度關注科技經費的優化配置問題，其中一個重點就是要分析科技經費的結構問題。如果科技經費的結構不合理，則總量再大也不會得到期望的效果。當前，科技經費投入中結構方面的問題很多，包括：

（1）層次結構：許多專家希望我國科技經費中基礎研究的比重達到美國的水平，即從目前的5-6%提高到10%以上，甚至15%。我們認為，必須認識到我國是個發展中的大國，我們既需要高精尖的技術和高水平的基礎研究文章，也必須解決十幾億人口的基本生活需要。盲目地與發達國家在基礎研究經費所占比重上進行攀比是錯誤的。

（2）學科結構：科學技術已經發展成為近3000個學科組成的學科群，各學科在自身發展的同時也影響著其他學科的發展。每個學科都有自身的發展規律，有高潮也有低潮，有獨自發展也有與其他學科共同發展。在國家科技投入的宏觀布局中，在重大投資項目上需要有所為有所不為，但從總體上講，還必須考慮科學技術的總體平衡與協調發展。實踐中，可能某個時期某些學科會處于低潮，社會資金和人才都不愿意投向這些學科領域，這一時期這些學科最容易受到嚴重傷害，不僅得不到增量資源的投入，存量資源也可能流失。

二、供給與引導

在計劃經濟時期，國家財政科技投入的責任主要是向社會提供技術供給，政府投入資金研究開發經濟社會發展所需要的技術，而后再組織推廣應用。經過二十多年的改革，在建設創新型國家的今天，政府財政科技經費已經不能再負擔經濟社會發展所需技術的全部供給了，政府包辦科技的作法已經不能再繼續下去了。

企業是技術創新主體的基本內涵之一就是企業是科技投入的主體。目前我國企業的科技投入已經占到全國的60%以上，接近于發達國家的水平。在這種情況下，政府財政科技投入的主要職責應當轉向引導社會資金和解決特殊技術的供給兩個方向上，其中引導更多的社會資金投向科技發展，以及引導社會資金投向最關鍵的科技領域，應當成為主要的任務。

三、公平與效率

堅持科學發展觀，保證國家協調發展，在科技發展方面也是重要的問題。目前我國不同地區發展差距不斷拉大，其中很重要的因素之一就是地區間在科技發展與技術創新能力方面的差距在拉大。因此，只有大力促進落后地區的科技發展，提高落后地區企業的技術創新能力，才能從根本上改變落后地區的面貌。

在行業發展方面同樣存在不平衡現象，一些行業（象電子通訊等高技術產業，汽車、冶金等支柱產業）等受到各級政府、金融資本、外國資金的普遍青睞，大量的科技經費投向這些產業；而另外一些產業（例如涉農產業、服裝、家具、制鞋等）則很少能夠獲得來自政府的科技投入，恰恰是這些產業是我國在國際上具有一定比較優勢的產業，是涉及上億人就業的產業，目前又面臨提高自主創新能力的嚴峻任務，正處于歷史性的關鍵時期。

因此，政府財政科技資金的投入不能僅僅考慮優勢地區和優勢產業，也必須考慮落后地區和科技方面的弱勢產業。應當通過各種措施（例如通過轉移支付，通過西部地區企業科技投入的稅收減免由中央財政支付等措施）加大對落后地區和弱勢產業技術創新活動的支持。

四、直接與間接

在討論創新型國家和提高企業技術創新能力時，人們往往習慣于將眼光盯在財政投入上，希望從財政方面多爭取一些經費，以計劃、項目等形式分發下去，似乎這就是鼓勵創新了。應當認識到，國家鼓勵科技發展和技術創新的稅收減免也是一種科技投入。

我們認為，政府鼓勵技術創新應當直接手段和間接手段配合使用，當前應當更重視間接的政策工具。最主要的間接資助手段就是通過稅收減免來調控社會的創新活動。直接性的經費投入更適合于具有政府戰略意圖的重大項目，只有少數企業有可能獲得，鼓勵技術創新的稅收減免（例如鼓勵企業增加科技投入的所得稅減免）的適用范圍則大得多。

五、集中與分散

在建設創新型國家的討論中，一些學者和部門認為應當建立全國統一的科技經費管理、分配機制，由一個部門統管全國的科技投入。我們不同意這種看法。

科學技術和技術創新涉及面非常廣，從一產、二產到第三產業；從純基礎的研究、生活日用品的開發，到國防科技；從自然資源、大氣、海洋、土壤，到人文社會科學，幾乎覆蓋了所有的行業、所有的地區和人類生活的所有方面。哪個政府部門有這么大的本事，能夠把這么復雜的科技活動計劃好？哪個部門又能把這么復雜的活動的政府調控搞好？世界各主要發達國家從來就沒有這種大一統的政府科技管理經費部門，都是由不同的政府部門根據各自的職責分別進行管理。因此，我們反對那種我國應當成立大一統的科技管理部門的看法。

此外，目前還有一種觀點也值得討論。一些人認為，國家自然科學基金會對科技經費的管理比較有效，應當將更多的錢都放到基金會去管理。我們認為這種看法也是錯誤的。政府財政科技經費的配置應當是多種模式的，自然科學基金會的基本定位應當是科學共同體集體決策的機制，是政府拿出部門經費，交給科學共同體，由科學家們根據自己對各學科科技發展的感覺和判斷，提出選題，以同行評議的方式配置這部分資源。這部分經費通常都是各學科的最前沿的生長點。而政府部門也必須根據政府的戰略意圖和發展目標，部署部分科技資源。同時，還需要另外的配置模式，例如大型學術研究機構，這種配置模式主要基于大型研究機構對學科綜合發展的判斷，而不是某些點上的學科發展。各種科技經費的配置模式都是需要的，各種科技資源的配置主體應當擔負起自己的使命，而不要越位，基金會不要試圖做政府職能部門應當承擔的責任，政府部門也不要干預科學共同體的運行。如果只保留某一種資源配置模式，而取消了其他的配置模式，例如單純采用基金會的模式，將嚴重影響科學技術的發展。