新農村養老保險制度思考

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內容摘要：眾所周知，自1949年以來，我國形成了城鄉分割的二元社會保障體制：城市形成了以就業為中心的、較為完整的社會保障體系；而農村則形成了以家庭保障為主、集體保障為輔的較低層次的生活保障體系。無論在社會保障的項目上還是在保障的水平上，城市和農村的社會保障具有巨大的差異，中國的社會保障制度在城市和鄉村之間有一條明顯的鴻溝。未來中國社會保障制度的改革最重要的是打破城鄉分割，把社會保障建立在公民權利而不是“屬地”的基礎上，從而實現城鄉整合。近年來，一些經濟富裕的地區一種新型的農村基本養老保險制度模式正在崛起，因為這種模式根本不同于原來實施的“方案”，故稱其為“新型的農村基本養老保險”。這種制度模式能否可持續發展，不僅關系到新型的農村基本養老保險制度本身的科學合理與否，更為重要的是它攸關我國農村社會養老保險制度發展的生命力。

關鍵詞：社會保障農村基本養老保險

一、中國二元社會保障制度的建立

（一）以就業為中心的、封閉的城鎮社會保障體制的建立

1949年9月，具有憲法效力的《中國人民政治協商會議共同綱領》第32條規定在企業中“逐步實行勞動保險制度”。根據這一規定,1951年2月20日中央人民政府政務院(后稱國務院)頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》。這是新中國第一個有關社會保障的法令。法令規定首先在職工人數100人以上的國營、公私合營、私營以及合作經營的工廠、礦山及其附屬單位實施勞動保險，對鐵路、航運、郵電的各企事業單位及其附屬單位也應施行。經過1952年1月2日以及1957年的兩次修改，我國基本上建立了面向城市企業職工的勞動保險體系。當時我國企業職工勞動保險(即社會保險)涉及傷殘、疾病、生育、年老、死亡等項目及職工供養直系親屬的有關待遇。除失業項目外,其它在發達的工業化國家尚存在的各社會保險項目,我國的社會保險都包括了。

（二）依托于集體的農村社會保障制度的建立

新中國成立后，農民并沒有像城市一樣建立起社會保險，而是建立了一套建立在集體經濟之上的集體保障制度。當時，農村的土地歸集體所有，并有集體統一經營，人們參加集體勞動，平均分配勞動報酬。根據的指示，中國農民生、老、病、死就基本上依靠集體經濟力量給予保障，僅僅當其完全喪失勞動能力,這時,他們才退出農業生產勞動,回到家庭由家庭具有生產能力的成員負責其基本的生活品供應。而對一些沒有勞動能力,且無依無靠的老人、殘疾人和孤兒,則由生產集體實行五保,即保吃、保穿,保醫、保住、保葬(兒童保教)。針對其他農民的醫療需求,從1958年開始,我國在絕大部分農村地區實行了合作醫療制度。這種制度和城市企業職工的醫療保險具有本質的不同。后者能夠滿足職工的基本醫療需要,而前者則不能。農民有病,特別是患了大病,取自合作醫療制度的幫助實在是微不足道的,仍主要是來自家庭。

從以上可以看出，農村的社會保障制度采取了一種和城市完全不同的方式，就社會保障的核心保障社會保險而言，農村根本就沒有建立，因此我們可以斷定中國的社會保障制度是一種城鄉分割的二元社會保障制度。

二、打破城鄉分割，建立城鄉整合的社會保障制度是構建和諧社會的必然要求

當今的中國社會正處一個轉型期，市場經濟的發展以及加入WTO使得我國農民面對的市場風險大大超過以前，但是由于他們主要采用家庭保障的方式，這使得他們承擔風險的能力非常的脆弱。尤其是農村居民一旦遭遇大病或嚴重的慢性病,由于沒有醫療保障,其家庭將陷入痛苦而艱難的兩難選擇:要么舉債治病,要么就抗著或等死。無論是在哪種情況下,這個家庭都面臨著陷入貧困的危險。而那些流入城市的農民，由于沒有給予他們相應的社會保障，由此也引發了許多的問題。農村人口老齡化的傾向，而農村家庭的小型化則使家庭養老的功能受到削弱。因此，打破二元社會保障的局面，重建農村社會保障體系，進而建立一種城鄉整合的社會保障制度是非常緊迫的。

（一）農民承擔的風險不斷上升必然要求建立現代農村社會保障體系，推進我國社會保障制度的城鄉整合。

建國后之所以會建立起二元社會保障制度，其中一個原因就是農民有土地作為保障，土地可以為它們的生活提供安全，而城市居民則沒有。但是，隨著集體經濟的瓦解，社會主義市場經濟體制的逐漸建立，特別是我國加入WTO，土地的保障功能大大地弱化，土地已經不足以為在業農民提供社會保障。研究顯示，近年來，農民直接從土地上獲得的凈收入不斷下降，在有些地方，農業經營甚至虧本。與此同時，越來越多的農民視土地為“雞肋”，因此，不少的農民“棄地不耕”，土地不再是促進農民增收的主要來源，因此也難以發揮其收入保障功能了。

（二）賦予農民一種公民身份，把公民權利擴展到農民身上，這是社會保障制度城鄉整合的價值要求。

如果說農民承擔的風險不斷上升要求“必須”建立現代農村社會保障體系，推進我國社會保障制度的城鄉整合的話，那么，把公民權利擴展到農民身上，使農民和城市居民享有同等的社會保障則是一件“應該的”或者是“應當”的事。從公民權利的角度，城鄉社會保障制度可以在形式上有所不同，但在實質的保障水平上應該同等，這是我們這個社會所普遍的價值追求，畢竟農民和城市居民一樣在憲法上都被認定為是中國的公民，他們理應享有同等的權利和義務。社會保障就是社會保障，它是社會走向公平的重要機制！社會保障從產生發展到現在，他的基本宗旨是創造、維護社會公平，縮小社會不公平，而中國的二元社會保障制度卻是在破壞著社會公平，擴大著社會公平。城市和農村之間的差距非但沒有成為急迫解決的問題，反而成為了一種“堅實”的借口，說什么城鄉差別太大，不能建立整合的乃至統一的社會保障制度。但是，基于公民權以及社會公正的價值理念和國際慣例,改變社會保障體系城鄉分割的格局,推動社會保障體系的城鄉銜接,顯然是必要的。

三、目前建立城鄉整合的社會保障制度所面臨的一些障礙

（一）在利益集團的博弈中，億萬農民以及支持者處于下風

由于我們長期的城鄉二元社會結構，我們的農民雖然人數眾多，但是他們對社會的影響力卻不高。億萬農民缺乏實質的公民權，這使得他們被排斥在中國的主流政治之外，因此，他們也就缺乏利益代表和政治代言人。一項社會政策的制定必然涉及到國民財富的再分配，受益的一方會支持，而受損的一方則會反對。建立城鄉整合的社會保障制度，農民肯定會支持，但是所遇到的反對也不少，并且這些反對的利益集團占據著社會的大部分資源，在政治領域有著自己的代言人，因此，由于這些利益集團的反對，推行城鄉整合的社會保障制度必然困難重重?，F在擺在廣大農民以及支持建立城鄉整合社會保障制度的人面前的一項重要任務就是如何提高自己對社會政策的影響力，在利益集團的博弈中占據一個有力位置。

（二）政府在建立城鄉整合的社會保障制度方面推動力明顯不足

社會保障制度作為一種公共產品,其建立和完善依賴于國家法律法規的支持和政府的實際推動。這種支持和推動是城市社會保障體系得以建立、改革和完善的基本動力。但是，由于在現如今的政治框架里，農民及其支持者很少有自己的代言人，這導致政府的決策者在推動建立城鄉整合的社會制度時投入不夠。在大多數農村地區,農村居民從正式制度中得到的保障待遇幾乎是可以忽略不計的。國家和政府未能像對城市那樣對農村社會保障制度建設給予強有力的支持和推動,這是農村社會保障制度建設速度緩慢的最基本原因。

（三）主流社會價值觀念約束了建立城鄉整合的社會保障制度的進程。

2000多年，中國人對土地的保障功能一直有一個很高的估計，尤其是在傳統社會，土地被認為是生活的“命根子”。目前占主流地位的價值觀念認為,在一定時期內,土地收入尚能滿足大多數農村居民的最基本生活需求和應對一定的生存風險,所以,相對于沒有土地的城市居民而言,在現階段提出加快農村社會保障的制度建設和改革就沒有那么必要和迫切了。正是由于這一認識的存在,同時由于城市社會保障制度的改革存在著種種困難和障礙使政府無暇他顧,導致了農村社會保障的制度建設和改革嚴重滯后。

四、新型農村基本養老保險制度模式的選擇

(一)我國新型農村基本養老保險制度模式的產生

新型的農村基本養老保險制度是在對原“縣級農村社會養老保險基本方案”進行深刻反思條件下，經濟發達的農村地區仿照城鎮社會養老保險制度的框架，在我國部分經濟發達的農村地區推行的一種新型的社會養老保險制度。從產生的時間看，原“方案”制度缺陷以及外部條件不成熟所導致農村參保率的下降和退保率的不斷上升，農村社會養老保險進入一個全面清理整頓、停滯滑坡時期為新型的農村基本養老保險制度的產生提供了契機。從產生的地區看，主要在工業化城市化發展快速；農民非農化程度較高，而且集體股份經濟相對較為發達的地方。典型的是廣東的東莞和江蘇的蘇州這兩個地級城市以及在上海、北京和天津等大城市的郊區。從產生的原因看，持續的經濟高速增長，為解決農村養老保險積累了必要的財力，尤其是集體經濟份額的增強，使市（縣）、鎮兩級財政和村級集體組織都能夠對戶籍地農民參保實行相應的補貼和補助。截至2005年3月末，蘇州全市農村勞動力累計參加基本養老保險人數達到155萬人，已有70萬農村老人每月享受著80元至150元的養老補貼，農村勞動力的參保率和老年農民養老補貼的覆蓋率均達到80%左右，居全國領先地位。

(二)新型農村基本養老保險制度模式的內容與特征

新型的農村基本養老保險模式的特征主要在于以下幾個方面：

1、參保對象由原鄉鎮企業職工、農村干部、民辦教師、復員軍人等為主轉變為從事農業生產的勞動力為主體。原“方案”實施中，由于純農戶參保沒有相應的集體補助，因此，純農戶參保的并不多，而新型的農村基本養老保險制度明確以從事農業生產的農村勞動力為主，對農村各類企業及其從業人員，要求參加城鎮企業職工基本養老保險。

2、建立了“個人繳費、集體補助和地方財政補貼”三方分擔保險費的籌資機制。這是新型的農村基本養老保險模式最為顯著的特點，也是新農保和老農保的一個根本的區別。1992年民政部制訂的“縣級農村社會養老保險基本方案”中規定了“個人繳費為主，集體補助為輔，國家政策扶持”的資金籌措原則，但在具體的實施中對參保的農民來說，集體補助無望，國家扶持空話，社會養老保險實質上是一種個人養老儲蓄。新型的農村養老保險制度中市(縣)、鄉鎮、村三級補助補貼的資金約占一半左右，個人繳費的比例一般不超過50%，較好地體現了個人、集體、國家三者在養老保險制度中的責任，因而激發了廣大農民參保的熱情和積極性。

3、確立了合理的籌資基數和籌資標準，確保了農民退休時的養老待遇能夠保障基本的生活。新農保參照城鎮企業職工基本養老保險的辦法，制訂了較為科學的籌資基數和籌資標準，農民的基本養老金與參保人的繳費基數和繳費年限掛鉤。“東莞模式”繳費基數按每人每月400元核定，從2002年起每年遞增25%，2000年11月至2005年12月，所繳的保險費為當年繳費基數的11%?！疤K州模式”繳費基數按照當地上年農民人均純收入或參照上年城鎮企業職工平均繳費工資基數的50%左右確定，按繳費工資基數的11%建立個人賬戶。如果累計繳費滿15年以上，農民的養老待遇大致能夠達到40%的替代率。這樣能夠保障參保人退休時的基本生活，克服了老農?！氨８徊槐Ｘ殹焙徒^大多數農村居民由于選擇的投保檔次過低出現的養老待遇主子養老作用微乎其微的尷尬。

4、養老基金采用社會統籌與個人賬戶相結合，大賬戶小統籌的模式，改變了老農保的單一的個人賬戶的模式。如“東莞模式”中規定，當年所繳的保險費為當年繳費基數的11%，其中將8%記入個人賬戶?！疤K州模式”規定國家、集體的補助補貼和參保個人繳納的基本養老保險費總額或由個人全額繳納的基本養老保險費，90%左右記入個人名下，建立個人賬戶；10%左右建立統籌基金，適時為已享受基本養老金的農民適當增發養老金，以及給參保死亡人員家族計發喪葬補助費。

5、與城鎮社會養老保險制度可銜接。新型的農村基本養老保險制度框架基本與城鎮職工的基本養老保險制度相一致，區別主要在子繳費基數的不同，通過調節繳費基數可以實現城鄉基本養老保險制度的銜接。因此，也可以說新型的農村基本養老保險制度是通向城鎮職工基本養老保險制度的基本平臺。在蘇州實施新型的農村基本養老保險制度過程中，明確規定，具備條件的鄉鎮企業職工可直接加入城鎮職工基本養老保險制度，暫不具備條件的，先加入農村基本養老保險制度，在實施步驟上，采取逐步過渡的措施，即根據農村各類企業的實際情況，采取調節繳費基數的過渡辦法，逐步實現并軌。

(三)新型農村基本養老保險制度模式的評價

新型的農村基本養老保險制度具有明顯的社會效益、經濟效益和政策效益。從社會效益來看，解決了廣大農村居民老有所養的后顧之憂，更大程度實現了社會的公平，更好地發揮社會“穩定器”的調節作用。從經濟效益看，直接增加了農民的收入，有利于縮小和緩解城鄉居民收入不斷擴大的趨勢。如蘇州市，新型的農村基本養老保險制度快速推進的2003、2004兩年，也是農民收入快速增長的兩年，2001年蘇州農民人均純收入增幅為6.1%，2002年增幅為6%，2003年為8.8%，2004年為12.31%。據估算，全市農民養老保險和農村老人基本養老補貼這兩項制度就使農民人均增收達300元，拉動了農民人均純收入近5個百分點。農民收入的增加直接刺激了消費市場，從而也推動生產增長。經濟發達地區農村基本養老保險制度的普及無疑對加快人口城市化和城鄉一體化進程以及產業結構的調整具有十分重要的作用。新型的農村基本養老保險制度還具有十分明顯的政策效應，因為新型的農村基本養老保險制度是原有“方案”的進一步完善和提高，它是工業化城市化發展到一定水平的必然產物，具有十分重要的經濟和社會效益，因而它是代表我國農村社會養老保險制度發展的方向，對我國農村社會養老保險制度的發展具有典型性和示范性。

(四)新型農村基本養老保險制度模式存在的主要問題

新型的農村基本養老保險制度模式是部分經濟發達的農村地區對我國農村原有的社會養老保險制度的改革和探索，因而它一定程度上具有農村社會養老保險制度本身的一些問題，同時作為一種新型的制度模式又面臨新問題的考驗。目前存在的主要問題：一是立法的依據不足。目前推行農村社會養老保險的主要依據還是1992年的(縣)級農村社會養老保險基本方案），而這個方案已明顯落伍了，由于沒有關手建立農村社會養老險制度的專門法規，各地農保實踐中存在許多困惑。他們在制定本地農村社會養老險辦法時找不到比較有力的立法依據，只好各自為政，把辦法確定為暫行辦法，大大降低了地方立法的規范性和長期性、穩定性。二是資金的可持續性問題。目前新型的農村基本養老保險基金的籌集中，一半左右來自于地方財政(特別是縣、鄉鎮兩級)和村級集體積累。在目前地方財政普遍吃緊，而承擔的社會事務不斷增加的條件下，新型的農村基本養老保險作為一個剛性的制度安排，沒有國家和省一級財政的支持，其今后地方經濟發展的不確定性對養老基金籌集和待遇支付的風險是不言而喻的。三是基金運營的困境，養老金的保值增值成問題。目前基金以縣為單位統一管理，主要是購買國家財政發行的高利率債券及存在銀行。在目前銀行低利息時期，養老基金保值都困難。增值更是無從談起。以縣為單位的基金管理模式在技術層面上也難以勝任基金的保值增值。四是農村養老保險基金管理的弊端。目前以縣為中心的農村養老保險管理體制，使得基金分散、運行層次低和難以形成規模效益；體制上存在政事不分的弊端，縣級農村養老保險經辦機構實際上擔當了管理者和投資者的雙重角色；同時，縣級管理農村養老保險基金存在著管理手段缺乏、規模不經濟、易于受當地行政干涉、容易發生道德風險等弊端；五是新型的農村養老保險制度與城鎮養老保險制度的接軌問題。盡管確定了體制轉軌，但并未形成合理的轉軌成本籌集與分擔機制，在實際操作中，更多地是通過與企業的討價還價。因此，能否實現農村養老保險制度與城鎮職工的養老保險制度的平穩過渡，把鄉鎮企業職工納入城鎮職工的養老體系，試點結果是否具有推廣性尚待觀察。

五、小結

中國社會的快速轉型必然要求加快建立城鄉整合的社會保障制度，雖然面臨很多的障礙，但是，中國二元社會保障制度必定會面臨終結的命運。新型的農村基本養老保險制度的建立應該“以社會保險制度為重點,在加快城市企業職工社會保險制度的規范化改革的同時,采取措施將鄉鎮企業職工、進城農民逐步納入社會保險的覆蓋范圍,并使之最終與前者統一。在農村,則構建一種既和目前實際吻合,又便于未來與城市整合的社會保障制度框架。新型的農村基本養老保險制度較原“方案”，克服了原制度設計中存在的一些問題，因而制度本身更為科學和合理。但是新型的農村基本養老保險制度又面臨上述一系列問題的考驗，這些問題集中表現在新型的農村基本養老保險制度能否做到可持續發展。從目前來看，這一問題還未引起足夠的重視。