鄉鎮基層政府管理與群眾互動研究論文

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論文關鍵詞：鄉鎮行政管理群眾自治互動

論文摘要：不斷加強基層政權建設，實現鄉鎮行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動，是黨的十七大的要求，更是一項關系民生民本的系統工程。結合當前社會轉型時期基層政府管理與群眾自治的實際，從鄉鎮和農村等不同角度分析了工作實踐中存在的問題，并從制度創新等方面提出了實現基層政府管理與群眾自治有效銜接和良性互動的思路和對策。

黨的十七大報告指出，要不斷深化鄉鎮機構改革，加強基層政權建設，完善政務公開、村務公開等制度，實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良l生互動it1。十七大為全面推進基層管理方式改革和村級民主政治建設指明了方向。特別是這些年農村基層發生了深刻變化，在轉型時期建立政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動機制，實現政府行政管理和社區自我管理有效銜接的需要非常迫切。

一、當前基層政府管理與基層群眾自治存在的問題

鄉鎮行政管理以國家強制力為后盾，具有行政性和集權性，村民自治以村民意愿為基礎，具有自治性和民主性。在村民自治制度中，村委會不再是隸屬于鄉鎮政府的下級組織，而是“村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”，村民自治制度界定了國家與鄉村社會的關系，兩者在體現人民當家作主權力這一點上是相通的。但在具體操作中，由于制度規范、觀念意識的影響和制約，二者又會產生不協調乃至嚴重的沖突，制約著鄉鎮管理職能和村民自治的健康發展。

1．從基層鄉鎮來看，對如何有效指導村民自治主要存在以下問題：

一是政府直接干預，變指導關系為領導關系村民委員會組織法在我國實施已經有十多年，但有的鄉鎮政府在工作中仍把村委會當作其行政下級或派出機構，習慣于命令指揮式的管理方式，對村委會的工作和村民自治進行直接干預。這種干預體現在村民自治的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督各個環節之中，表現為鄉鎮政府對村委會人、財、物等屬于村委會管轄事務的干預，如很多地方廣泛開展的“村賬鄉管”制度。

二是間接干預，村黨支部或村委成了鄉鎮政府的代言人。通過對村黨支部的領導，在相當的領域擠占或侵占了作為村民自治組織的村委會的小區治理功能。在具體事項中，往往通過直接插手包辦村務來控制影響村委的工作，而不是發揮思想政治、組織的優勢支持村委會開展自治活動，導致有的村民認為現在農村是黨支部自治，而不是村民自治。

三是基層鄉鎮干部依法行政的能力與村民自治的發展不適應。一些鄉鎮干部傳統的“以官為本”、“以權為本”、“為民作主”思想已經形成思維定勢?！肮佟惫堋懊瘛钡囊庾R在一些干部頭腦中積淀很深，他們將鄉鎮政府與村委會的關系定位在“領導與被領導”的層次上，擔心村民“自治”以后會出亂子，在具體工作中不知如何依法指導村委會的工作，或存在一定畏難情緒，不知如何下手，沒有正確發揮出鄉鎮的指導、幫助作用。

2．從農村來看，對如何實現村民自治主要存在四方面的問題：

一是集體經濟自我造血能力薄弱，無實力自治。集體經濟薄弱導致的直接后果是不能保證村級組織的正常運轉，嚴重制約村級組織職能的充分發揮。不少村出現了“五難”現象，即干部隊伍難穩定、農村工作難開展、干群關系難協調、上級任務難完成、農村社會難穩定。很多農村除了鄉政府所在地外，90％以上的村集體經濟自我創收能力相當薄弱，有的村從賬面上看實力很強，實際上集體經濟來源于上級的專項補助，主要用于新農村建設、康莊工程建設等。

二是村委會自主睦不足，無能力領導自治。有的村委干部當選后，不是依法支持和組織村民發展經濟和管理屬于村農民集體所有的本村土地和其它財產，而是熱衷于拉關系、謀私利，完全聽命于上級部門和鄉鎮政府。

三是自治程度的限制性。不少制度、措施在相當程度上只是停留在制度條文層面。如村務公開、財務公開、村務一事一議等，不少村是為了應付檢查、或者平息民聲而不得不公開，完全沒有村民自治的理念。村民會議制度、村民代表大會、村務懇談等制度成了擺設。

二、制約基層政府管理與群眾自治良性互動的原因分析

1．法制建設還不適應實踐的需要

村民自治雖然總體上做到了有法可依，但在村民自治的具體領域還存在著不少無法可依的現象，立法建制的任務還十分繁重?！洞褰M法》第4條規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”村委會與鄉鎮政府的關系是非常粗略和原則化的：既沒有明確規定“指導、支持、幫助”的內容、方式與方法，也沒有明確規定“協助”的范圍和形式。這就為鄉鎮政府與村委會仁者見仁、智者見智、各取所需提供了過大的制度裁量權。

2．群眾民主法治意識淡薄，不配合自治

主要表現在村民文化水平較低，缺乏契約和合作意識以及一定程度上的放任主義傾向。在農民思想深處隱藏著濃厚的“清官”和小農意識，希望“包公式”清正廉潔的干部為其操持公共事務，而他們自己則可以有更多的時間經營家庭經濟、實現發家致富。對農村公共管理，他們認為這是干部和政府的事，敷衍了事，除非利益受到損害才會認真對待。

3．基層干部的組織引導能力不強

由于種種原因，鄉鎮干部調動頻繁，許多鄉鎮干部對村民自治政策法規不熟悉，對如何處理鄉村關系不了解。這些年來不少地方由于經費缺乏，放松了對村級干部特別是新任村委會干部、村民代表的學習培訓，許多村委會干部不知道怎樣做才算正確。稅費改革后，許多農村縣、鄉、村債務問題浮出水面，基層得到的轉移支付不僅少，而且不及時，農村“一事一議”難開展。這些也制約了村民自治的發展。

4．基層“過分自治化”

實際上，現在越來越多的村委會采取各種方式弱化、抵制政府的干預。還有個別村委會干部甚至認為：我是本村群眾選舉出來的，我只對群眾負責。在他們看來，村民自治就是村民想干什么就干什么，而村委會作為村民的合法代言人和人，有權決定自己的內部事務，不必必須接受鄉鎮政府的指導和監督。于是，他們對所承擔的協助鄉鎮政府開展工作的職責，抱著消極、冷淡的態度，甚至與鄉鎮政府明爭暗抗，有意識地激化鄉鎮政府與村民之間的矛盾，導致鄉鎮政府成為“矛盾的焦點”。

三、基層政府管理與群眾自治良性互動的路徑思考

基層鄉鎮政府是農村基層政權組織，村委會是農村基層群眾性自治組織。鄉鎮依法行政和村民依法自治是農村基層治理要達到的兩個相互聯系的重要目標。鄉鎮的依法行政搞好了，能為村民自治的推行創造良好的條件；村民依法自治搞好了，也有利于鄉鎮依法行政。因此，必須堅持把鄉鎮依法行政與村民依法自治結合起來，二者不可偏廢，只有如此才能形成以鄉帶村、以村促鄉、鄉村良陛互動的新局面。

1．樹立現代政府理念，規范行政管理行為，促進政府管理權與群眾自治權的有效銜接

一方面，鄉鎮政府必須樹立依法行政、依法辦事的現代政府觀念和意識，把更多的精力用在提供服務和制定規則上，進一步規范行政管理行為，切實推進“依法治鄉治鎮”進程，把“依法治村，村民自治”推向深入，真正實現職能的轉變。另一方面，提高干部和基層群眾的素質，促進行政管理人員與自治理念的有機銜接和良性互動。

2．規范鄉鎮政府職責和權限，理順鄉鎮政府和村民自治組織的關系

凡屬于村民群眾能夠自己辦理的事情，就應當放手讓群眾按照自治的方式去辦，并隨著社會的發展不斷擴大其自治范圍。要規范鄉鎮政府指導村民自治組織的指導方式和幫助的內容、時限，規范村民自治協助鄉鎮政府工作的內容、方式以及工作經費保障。對于本屬于鄉鎮政府，但村民自治組織做起來更方便、更有效的工作，必須建立委托管理和購買服務制度。一是修改《村民委員會組織法》，制訂《村民自治法》。通過立法程序，擴大基層群眾自治范圍，健全民主管理和公開辦事制度，做到群眾自己的事情自己管、自己辦。二是合理劃分職責和權限。無論是鄉鎮行政管理，還是村民自治，都必須建立相應的法律制度以規范其行為，明確哪些屬于正常的政府行為，哪些屬于不合理的干預；村民自治既要維護村民的合法權益，又必須接受正常的鄉鎮行政管理。通過統一的法律制度，使鄉鎮行政管理與村民自治有機的銜接起來。在確定村委會的職權時，應該賦予村委會在其合法權益受到鄉鎮政府非法干涉時的抗辯權，以此來制約鄉鎮政府的行為。所以，從制度上合理劃分鄉鎮政府和村委會各自的權限是促使鄉鎮行政管理與村民自治有機銜接的重要環節。

3．著力轉變鄉鎮政府職能，改進和完善鄉鎮政府社會管理和公共服務方式，促進鄉鎮政府指導方式與村民民主管理機制上的良性互動

鄉鎮行政管理除采取必要的行政管理方式外，應當在尊重農民意愿、尊重農民首創精神、尊重農民和村莊自主權的基礎上實現有效管理，推進鄉鎮決策的民主化、科學化、規范化，實行鄉村“共同治理”。一是推行鄉鎮干部“一線工作法”：鄉鎮干部要在一線服務，問題在一線解決，形象在一線樹立，情感在一線培養，政績在一線體現；二是充分尊重村民和村民自治組織的自主權利，更多地運用法律、經濟和教育等管理方式，以思想教育、利益驅動等方式積極引導村民和村民自治組織的活動。在實踐中可以嘗試簽訂“自治協議”等方式，由基層鄉鎮政府與村委簽訂自治協議，積極推進自治良性互動；三是強調法制宣傳教育和法治精神，可以通過“民主法治村”建設等載體，積極指導村民和村民自治組織在實踐中學，運用民主，推動基層民主管理的實現；四是對村民自治的運作進行必要的督導。在現階段，在村民自治組織體系尚不健全，功能尚不完備，村民的參與能力和作用有限等情況下，完全依靠自治的力量實現村民自治的有效運作顯然比較困難，鄉鎮政府對村民自治運作的督導十分重要。如在村務管理中，由于文化水平和專業知識的限制，村民難以實施財務監督，這種情況下就可以實行鄉村二級監督管理制度，這樣除了可以發揮村民監督作用外，由鄉鎮政府對村財務實行監督和檢查，可以使村民自治通過鄉鎮政府管理的必要督導得以正常運作。相應地，應該引導村里建立村民監督委員等監督機構，與村黨支部、村委會并列，由村民民主選舉監督委員會成員，改變以往在村兩委領導下實行監督的機制。公務員之家:

4．深化機構改革，培育各種社會組織，增強社會自治功能，促進鄉鎮政府社會發展職能與村民自治外部環境上的有效銜接與良性生互動

一是按照“小政府、大社會”的政府管理模式，加快推進以政府轉型為重點的行政管理體制改革。政府職能轉變，必須把不該由政府管理的事項轉移出去，加快體制內行政資源有序地向體制外轉移，釋放部分事業單位擠占的社會公共資源，把政府一部分資源配置給社會組織，更好地發揮社會組織在社會公共事務中的作用，更加有效地提供公共產品。二是大力推進政府向社會組織“購買”服務，提升社會組織活動能力。政府購買社會組織的服務，是幫助社會組織發展的重要方式，也是構建新型政社關系、引導社會組織按照政府意愿、社會需求開展活動的重要途徑。三是大力培育群眾性服務組織和團體，發展社區志愿者組織、老年人組織、殘疾人組織、群眾性文體教育組織以及各種社區服務組織，建立以農村社區為基本單元的新型組織動員體制，協助基層鄉鎮政府做好社區服務、治安、衛生等方面的工作，提升社區組織和動員群眾的能力。四是在大力培育社會組織的同時，積極搭建多層面的政社合作平臺，為社會組織提供多元化的服務?；鶎诱畱獎撔抡芾淼睦砟詈蛯崿F方式，積極搭建政社溝通互動的平臺，政府重大決策、重大事項應征詢社會組織和社會公眾的意見，可以嘗試構建村民中心、民間組織服務中心、街鎮社區事務受理中心等有形平臺，搭建起基層政府與社會組織多元渠道溝通、即時信息互動的政社合作平臺。

依托政社合作平臺，基層鄉鎮政府積極拓展多種形式的政社合作方式。這種各司其職的政社合作模式，可以進入各個公共服務領域，從而激發社會肌體的活力，增強社會組織的服務功能，進一步推進基層鄉鎮政府社會發展職能與村民自治外部環境上的有效銜接與良性互動。