略論非政府組織中國特色

導語：略論非政府組織中國特色一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：非政府組織（NGO）是一個介于政府體系和市場體系之外的龐大的社會組織體系，又稱為第三體系或第三部門。與西方發達國家的非政府組織相比，我國的非政府組織具有自身鮮明的特色———政治參與的非政治化，黨在非政府組織發展中的特殊地位，與政府以支持和配合為主的關系等。存在這種差異的主要原因在于中西非政府組織產生與發展的路徑、擔負的歷史任務不同。對這些問題的闡釋將使人們對我國非政府組織的基本情況有一個更為明確的認識。

關鍵詞：非政府組織（NGO）；中國特色；成因。

自20世紀80年代以來，非政府組織（NGO）在世界許多國家都實現了前所未有的巨大發展。

進入21世紀，轉型國家非政府組織的發展，更成為國際學術界關注的焦點。與我國在這方面理論研究的滯后相比，近些年來中國的非政府組織卻呈現出猛烈的發展勢頭：從扶貧、民主選舉到保護生態、救死扶傷，非政府組織活躍的領域越來越廣泛；在面對諸如下崗、震后救援與重建等突出社會問題的時候，非政府組織發揮的作用越來越突出。

與此同時，非政府組織發展過程中產生的諸多問題也使人們日益認識到簡單地套用西方的理論與管理模式是不適用于中國的。對于中國非政府組織與國情相契合的獨特之處應該有明確的認識，這將有助于我國對于非政府組織的管理與引導。

一、非政府組織的基本概念。

（一）國際學界對非政府組織的界定。

非政府組織，英文為“Non-GovernmentalOrga-nization”，縮寫為“NGO”。非政府組織并非某一個特定組織，而是一個介于政府體系和市場體系之外的龐大的社會組織體系，又稱為第三體系或第三部門（相對于第一部門的政府和第二部門的營利部門而言）。按照《聯合國憲章》第71條的規定推定的含義，非政府組織是指在國際范圍內從事非營利性活動的政府以外的所有組織，包括慈善機構、援助機構、青年團體、宗教組織、工會、合作協會、經營者協會等等。這一含義僅是聯合國對在國際范圍內活動的非政府組織所使用的，不能適用于普遍意義上的第三體系或第三部門。[1]（P3）有學者指出它屬于非營利組織（Non-profitorganiza-tion），它的收入用于它所關注的公益事業，是“志愿者組織”（Voluntaryorganization）、慈善組織（Phi-lanthropyorganization）、免稅組織（Tax-exemptsec-tor）。實際上，非政府組織這一社會體系，在不同國家和地區，甚至在同一國家內，有著不同的稱謂。

對此有學者指出，“非政府組織”作為一個概念確有其含混之處，它以否定性或排斥性表述指代一個包容性極大的組織空間；但學界在使用這一概念時，除強調其與政府的相對關系以外，又暗涵著一些特定的判斷，因而使得這一概念在研究中具有了可操作性。這些判斷基本是針對“非政府組織”的某一方面特征而言的，因而在不同的研究者那里，“非政府組織”概念又與另一些相關概念具有連帶性和替代性的關系。[2]一般來說，在研究中，學者是將這些概念不加區分地使用的。如非營利組織（NPO）、非政府公共部門、非政府公共組織、非營利部門、第三部門、獨立部門、民間組織、社團、非國家部門等等；有的學者甚至將這一體系稱為“公民社會”（civilsociety）[3]（P3），這其中很少有或根本沒有明確的理由。有學者甚至認為，雖然每一個詞匯都是從一定的文化中產生的，其使用可以追溯到特定的社會、經濟和政治環境，但是關于非政府組織的詞匯卻錯綜復雜，找不到簡明的分辨辦法。[4]

（二）我國非政府組織及其相近概念。

在我國，人們習慣于將社會團體、民營非企業組織、基金會、慈善團體等看成是非政府組織的組成部分?，F在（民政部民間組織管理局成立以后）官方一般將非政府組織稱為民間組織。下面是非政府組織與幾組相近概念的比較。

非政府組織（NGO）與非營利組織（Non－Prof-itOrganization簡稱NPO）：NGO和NPO是從兩個角度來說明這類組織的性質，這兩個概念都是中國近年從西方引進的，對他們的內涵和外延以及概念的解釋目前還沒有形成共識性的看法。從概念運用的歷史沿革來看，NGO主要是指發展中國家里以促進國家經濟和社會發展為己任的組織，因此是一個比NPO窄得多的概念。從主辦的角度看，中國的NPO可分為政府舉辦與民辦兩類，所以它比NGO的范圍要寬泛些。[5]（P16）NGO和NPO這兩個概念是從不同的角度對民間社會組織所做的稱謂，這兩個概念之間沒有嚴格的界限。NPO的概念要比NGO概念包括的范圍更廣泛，如果要強調某一類民間組織與政治性組織的區別，我們就可以用NGO這一概念；如果要強調某一類民間組織與營利性的企業的區別，我們就可以用NPO這一概念，但這也要視不同國家的情況與人們的習慣而定。這兩個概念和社會團體經常交替使用，業內人士認為沒有本質區別，只是稍有差別。[6]

NGO與社會中介組織：有的時候人們也用“社會中介組織”來稱呼非政府組織，不過非政府組織跟中介組織不能劃等號。因為雖然非政府組織也是中介組織，但有些中介組織如市場中介組織嚴格來說仍屬于營利性組織的范疇，而非政府組織必須是非營利性的中介組織。所以，用“社會中介組織”來區別。[7]

NGO與人民團體：我國長期以來所有的工會、合作社、婦聯、共青團、工商聯等被稱為人民團體和群眾組織。人民團體通常被認為是亞類型的非政府組織，在某種程度上已經具有了官方性質或成為權力機關。本文研究的非政府組織不把它們包括在內。

在本文中，如不特別指出，非政府組織（NGO）、非營利組織（NPO）、民間組織、社會團體將交替使用，不做區分。

二、我國非政府組織的本土特點。

中國非政府組織雖然是在西方文明的影響下發展起來的，但是每個國家都有自己的特殊國情，不同民族文化背景、不同社會制度下衍生出的必然是不同特色的非政府組織。在我國，非政府組織政治參與的非政治化、共產黨在非政府組織中的特殊地位、與政府以合作為主的關系以及公民意識與非政府組織相錯位的二元結構都是根植于中國土壤的獨有特點。

（一）政治參與的非政治化。

政治性非政府組織的數量和規模被認為是社會制約國家能力的一個重要標志，也是衡量一個國家市民社會發展狀況及其特征的重要方面。至于中國目前到底有沒有真正的政治性非政府組織，還沒有定論。①有的學者認為，目前中國存在三類政治性非政府組織，即具有鮮明的政府代言人特征的非政府組織、工會和婦聯等與政府相對分離的非營利組織、民間“思想庫”。[8]（P133）但是這些組織基本都是由政府建立，反映的是政府的觀點和態度，因而是黨政體系中一個非常特殊的組成部分。雖然這些組織越來越注重反映各自所代表的群體的意見和愿望，互益性色彩有所增強，但還是難以稱得上是真正意義上的政治性非政府組織。

而且中國的各類非政府組織在進行政治參與的時候也呈現出非政治化的特點。所謂政治參與的非政治化，就是指這些組織在進行政治參與活動的時候，其主要目的還是為了成員和社會公眾的經濟、社會或文化生活方面的利益，并不是為了達到某個政治目的。在我國，非政府組織一般嚴格遵守不參與政治性活動的原則，盡量避免宏大政治議題、避免爭議，也不動員公眾向政府施壓，它們力求不給現存的政治規范和政治秩序制造麻煩，而將自己定位在“政府的輔助和補充力量”的位置上，與政府達成合作?？傊?，不直接干涉政治是我國非政府組織的一個重要特點。這一方面是出于其取得“政治合法性”的需要，另一方面是由于我國當前政治發展水平的限制。因為政治參與固然可以推進民主的進程，但是對民主的追求要和一國當時當地的情況相結合才行，民主是一個漸進的過程，不是一蹴而就的。社會穩定與民主政治是相互促進的關系，但是民主的成長狀況應與社會轉型的實際進程相協調，民主成長的滯后會帶來政治的不穩定，但是民主發展的超前，同樣會招致政治不穩定。中國的改革是一個長期的和漸進的發展過程，在經濟領域進行突破性改革之后，繼之則應在社會領域進行突破性改革，政治領域的突破性改革則是其后的事情。中國非政府組織的非政治性，可以使它們集中力量解決社會經濟問題，同時可以避免使問題復雜化，擾亂中國改革總的戰略部署和進程。

但是也應該認識到，非政府組織除了在經濟生活和社會生活中發揮作用之外，在它發展到一定階段之后是必然會在政治參與方面發揮重要作用的。這其中經濟領域中的非政府組織（比如行業協會）將最先進入政治參與，因為這類組織不但利益表達的意識強，而且也最可能生長出足以對政府施加影響的力量。因此對于非政府組織成長起來并逐步進入到政治參與系統中來，必須有充分的認識和準備。

（二）黨在非政府組織發展中的特殊地位。

共產黨在我國非政府組織的建設發展中占有重要地位，對于其原因，謝遐齡提到：“現代中國社會的組建，是由中國共產黨領導一支軍隊，在農村基層開展社區重建，而后以黨組織把各個社區串接為一個整體。農村社區重建的方法是，通過沒收地主富農土地房屋財物打碎原有的社會結構占了更大的比重?！币虼?，在今天我們預測中國非政府組織發展前景時，決不能忽視非政府組織與黨的關系。非政府組織與黨的關系是非政府組織發展的決定性因素。其理由是，“既然非政府組織發展是社會發展之主題，而黨組織是社會主干，所以認為非政府組織發展與黨組織無關就是錯誤的?！彼赋?，在一般概念中，整個社會總共劃分為這三個領域。但是在以為領袖的中國共產黨打碎舊中國社會結構而重建中國社會、開展中國社會現代化的初期建立的社會，是黨領導一切并且實行黨的一元化領導的結構。鄧小平領導改革開放以來，實施“黨政分開”、“政企分開”。社區建設，現在開展的從政府中分出行業協會、中介機構，屬于“政社（即行政和社會）分開”。都是“分開”，都不是“去除”，仍然以黨領導一切為原則。改變的是結構，把過去黨政不分、政企不分、政社不分的結構改變為政、企、社劃分清楚并各司其職的結構。結構改變才能真正調動和發揮各方面的創造性和積極性，才能有政治、法制、經濟、文化、社會各方面健全而完整的發展。不變的是黨領導一切原則、黨組織整合社會。中國社會不是三個領域，而是有四個領域。與西方社會對比，西方社會的三個領域之外的第四領域是精神領域。西方社會屬基督教文明。中國社會屬中國文明，第四領域必須是物質性實體———黨組織。因此中國NGO的發展是兩個過程之交織：一是政社分開（內含建立新興的NGO），一是黨組織探索領導社會事業的新方式。[9]（P257）對于這一觀點，筆者認為這是一個嶄新的認識，但確切地說，黨組織與政府、市場、社會這三個領域并非并列關系，黨組織要高于這三個領域。

（三）與政府以“支持和配合”為原則的關系。

與西方國家一些以反政府為榮的非政府組織不同，中國的非政府組織是以支持和配合政府為原則的。正如中國人民對外友好協會副會長李小林所說：“中國的非政府組織有必要也應該替政府分憂，成為政府的伙伴，幫助制定和實施政策。”[10]（P17）以環保NGO為例，調查顯示，95%以上的環保NGO遵循“幫忙不添亂、參與不干預、監督不替代、辦事不違法”的原則，尋求與政府合作；61.9%的環保NGO認為擁有與政府直接溝通的正常渠道；選擇與政府合作的環保NGO為64.6%，選擇既非合作亦非對抗的有32.1%。[11]西方NGO雖然在反對政府的過程中也在抵制錯誤決策，促進世界和平，愛護地球環境等方面發揮了巨大的作用，但是作為一股強大的社會力量，這些組織也會激化社會中不穩定的因素。而我國政府一直強調社會穩定的重要性，因此，對本國NGO的管理非常嚴格。當然，由于先前計劃經濟的影響，我國的政治、經濟、社會活動基本上都是政府行為，所以我國的NGO具有“先天性”的行政色彩，NGO內部的組織構成與政府機關類似，由于幾乎所有重要的社團組織領導都由從現職領導職位退下來的或由機構改革分流出來的原政府黨政官員擔任，很強的行政色彩導致NGO并不能很好地代表其應代表人群的利益。這是我國非政府組織與政府關系需要改進的一方面。

但是不能據此就要求政府卸除社會保障和就業的責任，以發展社區服務和其他社會工作來取而代之。這些行業固然應該得到發展，就像其他非國有經濟也應當大發展一樣。但以此為理由減輕政府責任則是失當的。因為與西方國家相比，我國的市場機制發展還不夠充分，應由國家承擔的社會保障還遠遠達不到起碼的要求，目前中國占人口80%之多的“農民”仍缺乏社會保障。在這種情況下，簡單地說中國的政府權力“太大”并不確切，實際上是政府的權力太大（因此公民自由不足）而責任又太?。ㄒ虼松鐣Ｕ喜蛔悖，F在要做的并不是要非政府組織承擔政府的責任，而是要使其與政府充分合作，幫助政府負起應負的責任。正如一位NGO官員在評價我國NGO轉型問題時所說，“NGO都認識到了與政府保持一致，取得政府的認可，是活動成功必不可少的前提條件。在與政府進行互動的過程中，NGO采取的策略是先積極主動地和政府溝通，取得政府的信任和認可，在此基礎上，再推進進一步活動?！盵11]這也是中國非政府組織不同于西方的“特色”之一。

（四）公民意識與非政府組織相錯位的二元結構所謂二元結構即是指出現了具有公民意識的但還不能稱為真正的非政府組織的組織和不具備公民意識的非政府組織。前者是由于改革開放時代興起的公民意識與現代價值對大城市中體制邊緣的一些組織產生強大的影響，推動其走向公民社團，但由于體制的因素它們還不可能成為真正的“非政府組織”；后者則是由于改革時代大共同體本位的消解與社會的多元化，一些地區（主要是富裕的農村）傳統的民間公益組織出現了“復興”，這些草根組織是符合非政府組織的標準的，但是其傳統小共同體色彩濃厚，公民意識不足。這種“有公民意識的（但未必是非政府的）組織”與“（未必有公民意識的）非政府組織”在一定程度上分離的現象，可謂是當代中國非政府組織有別于西方的最突出的“特色”。[12]（P106）三、與西方非政府組織區別的根本原因。

我國與西方非政府組織產生與發展的路徑及歷史使命的不同決定了我國非政府組織的中國特色。

（一）產生與發展的路徑不同（社會背景不同）。

西方社會源遠流長的宗教文化和大量宗教派別、宗教分歧的存在，使得任何一種宗教作為國教都會引起其他教徒的強烈反感，從而使國家統一成為泡影。法國16世紀血腥的宗教戰爭（又稱胡格諾戰爭）即是明證。經過宗教改革運動，政教得以分離，資本主義由此興起。而美國的非營利組織，最早可追溯到殖民時代的宗教組織。伴隨著大規模的移民潮，大量宗教組織進入了美國的土地。

由于民族眾多、宗教各異，為了避免沖突，維護統一，美國于1791年頒布了《憲法第一修正案》，明確規定政府不得干涉宗教活動和限制宗教自由。

這就將政府與宗教嚴格區分，劃出了一塊政府力量不可介入的領域，實現了政教的分離。該法案對宗教、言論、集會和自由的強調使大量移民不斷涌入。到移民末期天主教徒約占到15%。為了在與羅馬新教的較量中贏得優勢，天主教建立了許多學校、神學院、醫院、社會福利機構以及宗教互助組織，而這些成為了美國非營利組織體系的雛形。其他宗教如猶太教、羅馬新教等也相繼建立了一些慈善性質的組織來擴大自己的影響，傳播宗教信條，使美國的非營利組織得到了進一步的發展[13]（P24-39），也由此決定了美國的非政府組織有較好的民間性。

而中國非政府組織的發展則走了一條非常不同的道路。從歷史的角度看，我國并不缺乏民間公益組織發展的文化傳統。在宋朝，各種“合會”、“善會”等互助與救助型民間組織就開始盛行。近代以來，在民族危機與社會動蕩的背景下涌現了大量行業協會，慈善組織，學術性、社群性、文藝性的團體，成為中國革命的一支生力軍。以鴉片戰爭為起點，直到新中國成立，中國的非政府組織對推動革命進程起到了重要作用。從起，由中國共產黨領導的人民民主統一戰線的社團及其所影響的社團組織成為這一時期社團的主體，社團的發展呈現正規化的趨勢。新中國成立后，經過大量的清理、整頓，中國共產黨對各級各類社團的領導和統一戰線地位得以鞏固。這段歷史同樣決定了中國的NGO與中國共產黨及中國政府不可分割的聯系。

中美非政府組織發展歷程的不同所產生的特殊屬性，充分反映在了組織的進一步完善中。美國非政府組織在誕生伊始就與政府劃清了界限，為政府力量過多干預設立了一道無形的防線。中國非政府組織長期作為黨統一戰線的重要力量，作為政府實現政治目標的工具，對政府有很大的依賴性。[14]（P80）通過中美非政府組織發展路徑的歷史對比，我們可以看到，與西方非政府組織生成于自下而上的動力機制不同，中國非政府組織的產生是自上而下與自下而上雙重動力相互作用的結果。中國非政府組織形成的路徑主要有三條：第一，自下而上的自主化道路；第二，自上而下的自治化道路；第三條路徑是合作型，即政府順應市場的趨勢，引導社會自治模式的形成，如溫州模式。我國的非政府組織是政府和社會共同為建設“小政府、大社會”的目標而進行的制度嘗試的結果，在其產生和發展的過程中，政治、經濟和文化等資源由政府逐步流向民間，為公民社會的形成奠定了基礎。

（二）歷史使命不同。

首先，當代西方國家非政府組織是在已經實現的公民社會內部產生與發展的，并不需要為實現公民社會而奮斗，其興起是對現代性缺陷的一種改良，屬于“后現代”的范疇；而中國非政府組織則要為實現公民社會而努力，它的發展與市場經濟的演進和民主政治建設幾乎是在同一個時空中進行的，中國非政府組織的興起是中國“現代化”

進程的一部分。[12]（P263）其次，雖然中西非政府組織的興起同樣可以歸結為政府與市場的“雙重失靈”，但是中國的“政府失靈”和“市場失靈”主要是指計劃經濟下資源配置上的大一統導致的經濟發展的無力，是指市場經濟的發育不足。而在西方則是指政府在提供公共物品方面的無力和自由市場的缺陷。因此，西方國家的非政府組織面臨的是尋找“既非福利國家，又非自由放任”[12]（P237）的第三條道路，而中國非政府組織面臨的則還是如何促進政府職能的轉變和市場經濟的進一步完善。