議完善失業保險制

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摘要：失業問題是當今世界許多國家所面臨的共同難題，它關系到社會經濟的發展和社會秩序的穩定。隨著市場經濟的快速發展，中國失業保險制度在很大程度上已經跟不上經濟發展的腳步，顯現出許多不盡完善的地方。具體表現在失業保險的覆蓋范圍、基金的籌集、領取標準、促進就業的效果等方面，期待盡快立法完善中國的失業保險制度。

關鍵詞：失業保險；就業；問題；完善

失業保險是國家為幫助人們抵御暫時失去工作、中斷收入的風險而實行的社會保險項目之一。失業保險制度是調整國家在實施失業保險的過程中產生的各種社會關系的法律規范的總稱[1]。目前，中國保障失業人員基本生活需求和促進再就業的制度主要是1999年頒布實施的《失業保險條例》。然而，隨著就業形勢和社會環境的變化，十幾年前制定的這部法律明顯不適應發展的要求。如何讓失業保險制度在新形勢下更好地為失業者服務、為社會服務，就成為一個具有時代意義的重要課題。

一、失業保險適用的環境已發生變化

失業保險制度是國家對失業人員進行生活保障，以解決暫時失去收入對其本人及家庭帶來生活困難的一項社會保障制度。失業人數越多、失業率越高，預示著對這一制度提出了更高的要求。近年來，中國經濟增長率與就業率表現出明顯的非均衡性，經濟發展了，但是失業率并沒有因此降下來。因此，失業保險的促進就業的功能凸顯出來，然而這與中國失業保險制度重在保障失業人員基本生活的功能已不相吻合。

1.失業率較高、失業人數漸增。在市場經濟體制下，以市場調節為主導，失業不可避免地存在。隨著市場需求的不斷變化，必然會出現一些企業由于生產的產品不再符合市場的要求而退出市場，或轉向生產其他的產品。在這一過程中，部分勞動者的技能因無法滿足新產品的生產要求會遭到淘汰，成為失業者。近年來，雖然中國保持著平均8%以上的經濟增長速度，但高增長并沒有帶來期望中的高就業，而是出現了大量失業人口。據2009年中國社會科學院公布的《社會藍皮書》數據顯示，中國城鎮調查失業率高達9.4%。失業問題已略顯嚴重。

2.再就業率較低、就業形勢嚴峻。在1999年《失業保險條例》出臺時，失業保險的主要功能定位是“保生活”，促進再就業的范圍也只限于失業人員領取失業保險金期間接受職業培訓、職業介紹的補貼，適用對象和支出項目都比較有限。長期以來，中國失業保險基金的使用仍停留在對失業人員的一般生活保障上，還不能保證使雇員避免失業的危險。在促進再就業方面還存在較大障礙，導致近年來下崗失業人員再就業率一直維持在一個較低的水平。這與中國堅持把增加就業作為經濟社會發展的優先目標不相適應。在巨大就業壓力面前，我們應深入研究如何完善失業保險制度，特別是失業保險基金在促進就業和預防失業中的作用，以穩定中國的就業局勢。

二、中國失業保險制度存在的不足

1.立法層次較低。中國實行的是強制性的失業保險制度。1986年，以國務院頒布的《國營企業職工待業保險暫行規定》為標志，建立起中國的“待業保險”制度，其為中國初創期的失業保險勾畫出了制度框架。盡管“失業”與“待業”之爭于1994年就已結束，但國家以法規的形式來正式表述“失業保險”則是1999年國務院頒布的《失業保險條例》，其僅僅是一種行政法規的形式，始終沒有上升到基本法律的立法高度，這就影響了其實施的權威性。也正是由于欠缺最高立法形式，造成了對違法行為追究的不力。與此同時，《失業保險條例》由于欠缺相應的法律責任的規定，導致其實施機制較弱，使中國強制性保險制度變為實際上的自愿保險。新舊制度銜接上也會出現一些不協調，極易造成各地執行政策的差異。

2.失業保險金的繳納不合理。中國的失業保險金的繳納，確定一個最低繳納數額控制線，各類企業采用統一的繳納比例，沒有考慮繳納人的實際狀況，如企業的經濟狀況和就業者的工資水平等因素，這種看似公平合理的“一刀切”的方式導致了實際上的不公平、不合理。有些企業以各種方式拖欠、拒繳失業保險費，除了當事人有認識偏差外，主要的原因是統一的籌資費率無法體現失業率和其繳納額之間的關系，效益好、失業率低的企業通常因為很少享受而不愿參保，絕大部分事業單位因無失業人員也不能享受，從而挫傷了企事業單位參保的積極性。

3.失業保險金的領取標準不合理。目前中國失業保險金領取沒有形成全國統一的確定標準，各地按照低于本地最低工資標準、高于城市居民最低生活保障標準的水平，確定地方標準。這種形式難以避免隨意性，加之人們易受平均主義影響，導致失業保險金的發放違背失業保險的公平與效率原則。失業保險金的發放應當與失業者所做的貢獻聯系起來，這樣才利于調動就業者的參保積極性。而中國目前沒有將失業保險金的給付與失業者所作的貢獻聯系起來，即對失業者失業前繳納失業保險費的多少一般不予考慮，失業后一律給予相同的失業保險待遇，這將會嚴重阻礙就業者的參保積極性。

4.失業保險基金促進就業作用效果不佳。一種有效的失業保險制度，不能只充當事后消極救助的角色，而應當扮演著保障失業工人生活和促進失業工人重新就業的雙重角色，其顯示了一種新的社會保障意識和新的社會目標。在德國，1969年頒布的《勞動促進法》第1條就明確了這一目標：“勞動促進的主要任務是在整個經濟、社會政策的范圍內爭取達到、保持較高的就業水平，不斷改善就業結構，以避免、減輕或消除因失業給國民經濟及個人利益帶來的不利影響?！盵2]在中國，目前的實際情況是：一方面，由于失業保險基金的繳納比例低，失業保險總收入不高，從而導致沒有足夠的失業保險金用來促進再就業，只能對一部分失業人員提供較低的生活保障；另一方面，由于長期受計劃經濟觀念的影響，只注重于保障失業職工基本生活，忽視了促進失業職工再就業。這樣，就使失業保險基金不能充分發揮其效益，也與建立這項制度時的初衷相悖。

三、對完善中國失業保險制度的幾點建議

1.完善失業保險的立法。失業保險制度作為強制性社會保險體系中的重要組成部分應建立在法制的基礎上，而中國目前的失業保險法制度還不夠完善，有待進一步加強。為此建議全國人大或全國人大常委會盡快制定《失業保險法》，使中國失業保險立法層次過渡到國家基本法以落實失業保險的強制性。同時還制定一系列與之相適應的法規，搞好失業保險制度與其他法的協調，逐步建立健全失業保險體系，將失業保險基金的籌集、管理和使用納入法制軌道，形成規范化管理。針對當前不繳、少繳、拖欠失業保險金屢禁不止的現象，通過立法形成有效的制約，使失業保險征繳部門落實收繳職能，加強失業保險執法力度。對于那些玩忽職守、管理不善甚至侵吞失業保險基金的執辦人員要制定嚴格的責任承擔機制。

2.擴大失業保險的覆蓋范圍。黨的十六屆六中全會明確提出，到2020年中國要基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系。因此，按照統籌城鄉的要求，應該將失業保險參保范圍由原來的城鎮企事業單位及其職工，擴展到城鎮企事業單位、民辦非企業單位、農民工群體、城鎮待業青年、農村有雇工的個體經濟組織及其勞動者，以及社會團體和與其建立雇傭關系的勞動者。公務員以及一些單位招聘的非全日制勞動者、鐘點工等靈活就業人員，參照國際經驗可以暫不包括進來。失業保險制度作為社會保障的一個項目，應體現平等原則，只要是受雇勞動者無論是農村的還是城市的，無論工作單位的性質，只要有失業風險就應該參保。作為勞動者只要他承擔了繳費的義務，就有權利獲得保障。同時，也應遵循了靈活應用的原則。如鐘點工可能同時與多個單位具有勞動關系，而且工作時間和單位靈活多變，很難給其確定一個繳費單位，也很難界定他們的就業與失業狀態，所以，他們不被納入保險范圍也是合理的。

3.強化促進再就業功能。在競爭激烈的市場經濟體制下，失業現象不可避免，失業保險的促進就業功能的重要性凸顯出來。因此，在完善中國的失業保險制度時，必須實現失業保險與促進再就業的有機結合，強化失業保險促進再就業的功能。具體來說：（1）應明確建立職業介紹、就業訓練、失業保險、生產自救等各條線的的主管部門，各司其職，落實到位。同時，實現各線網絡信息平臺統一共享，明確各自具體的服務內容，資源共享，幫助失業者再就業。（2）積極主動地進行超前服務，盡可能減少失業。如對停產整頓期間組織職工培訓和生產自救而沒有解雇職工的企業，應提供一定的失業保險金予以補貼；對吸納下崗職工和長期失業者的企業，可給予一定數量的保險金作為扶持生產的資金或用于貸款貼息；對自謀職業的失業者，一次性地發給其應享受的失業保險費；對長期失業者，優先免費提供中介服務等等。（3）增加就業培訓費的支出比例。對于那些專業技能培訓機構，或者是有培訓任務的單位，可以根據實際情況從失業保險基金里拿出一部分錢來對其實行補貼。以使失業者盡快提高職業技能，或者使有工作但技能較差的在崗職工強化本領，以抵御失業的風險。（4）建立再就業專項基金，安排下崗失業者參加修筑公路、鐵路、橋梁、碼頭或農田水利等基礎設施建設。另外，在失業保險金的給付上，應當采取遞減制。失業保險金給付過高，將會在一定程度上助長失業者的依賴行為，實行遞減制可以促進失業者積極找工作，實現再就業的最終目標。

2011年的政府工作報告繼續強調，要加快健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系。新型農村社會養老保險的試點范圍在逐年擴大。2010年底國務院修改了原《工傷保險條例》，擴大了工傷保險適用范圍，并大幅度提高了工傷保險的待遇。順應經濟的發展和時代的需求，中國的《失業保險條例》的修訂工作和失業保險制度的完善工作，應加快提上議事日程的步伐。