新時期社區服務的背景與涵義

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社區建設與發展問題，是當代中國社會發展的一項重要的基礎性工作。如何進一步推進社區建設與服務，如何引導城鄉社區的健康和諧發展，實現城鄉社區服務均等化，是當前社會各界包括學術界都非常關注的問題。

2005年10月11日中共十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中明確提出了“公共服務均等化”概念，要求“按照公共服務均等化原則，加大國家對欠發達地區的支持力度，加快革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區經濟社會發展”。

2006年3月11日在《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》中明確提出“基本公共服務均等化”概念，要求“完善中央和省級政府的財政轉移支付制度，逐步推進基本公共服務均等化”。2006年9月22日民政部《民政部關于做好農村社區建設試點工作推進社會主義新農村建設的通知》，決定在全國有條件的地區開展農村社區建設的研究探索和試點工作。2007年3月29日，民政部印發了《全國農村社區建設實驗縣(市、區)工作實施方案》，民政部決定從全國有條件的縣(市、區)中確定一批“全國農村社區建設實驗縣(市、區)”，用1-2年時間開展農村社區建設實驗活動。2006年10月，黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重要問題的決定》，進一步作出了“全面開展城市社區建設，積極推進農村社區建設，健全新型社區管理和服務體制，把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”這一重要部署。同時《決定》還提出，基本公共服務均等化是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和公共服務。2007年10月15日召開的十七大明確提出要“把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”，把“基層群眾自治制度”提升到了我國社會主義民主政治建設的基本制度和中國特色政治發展道路的重要方面，報告也提出要“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系”。2008年10月12日，在中國共產黨第十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確提出：“積極推進城鄉基本公共服務均等化，實現城鄉、區域協調發展，使廣大農民平等參與現代化進程、共享改革發展成果。必須統籌城鄉經濟社會發展，始終把著力構建新型工農、城鄉關系作為加快推進現代化的重大戰略。統籌工業化、城鎮化、農業現代化建設，加快建立健全以工促農、以城帶鄉長效機制，調整國民收入分配格局，鞏固和完善強農惠農政策，把國家基礎設施建設和社會事業發展重點放在農村，推進城鄉基本公共服務均等化，實現城鄉、區域協調發展?！秉h和政府不僅頒發了相關政策，還通過各種措施積極推動社區建設的實施，民政部也高度重視農村社區建設工作，將城鄉社區建設作為各項民政工作的重中之重。民政部確定了251個縣(市、區)為“全國農村社區建設實驗縣(市、區)”，全國各地紛紛開展了農村社區建設的實踐。如武漢市全面推進以“致富門路清晰、基礎設施健全、社會保障建立、社會和諧穩定”為主要內容的農村社區建設；長沙市在開福區、瀏陽市、臨澧縣等積極開展社區建設實踐。這些地區的社區建設實踐和取得的積極成果論證了城鄉社區建設的一體化和均等化的合理性，并為建設城鄉一體化社區提供了經驗。

一、社區服務均等化的背景

很長一段時間，社區建設的重點在城市，對農村社區建設的重視及投入嚴重不足。但隨著農村經濟社會的發展，在農村內部趨力和外部壓力的雙重作用下，農村社區建設的價值和意義不斷凸顯出來，在城鄉二元格局的背景下，城鄉社區建設的一體化與社區服務均等化也越發重要，因此在新時代、新背景下，城鄉社區建設的一體化和社區服務均等化成為越來越受人關注的重大研究課題。

1.社會發展的客觀要求。城鄉社區建設一體化與城鄉社區服務均等化是統籌城鄉發展的關鍵。統籌城鄉發展，跳出了以往就農業論農業、就農村論農村的發展思路，把農村經濟社會發展放到國民經濟大環境中統籌考慮。統籌城鄉發展就是要統籌分配城鄉的經濟、政治、社會資源。城鄉社區建設的一體化與社區服務均等化是統籌城鄉發展的重要內容，而社區作為城鄉的基本單位，是統籌城鄉發展的關鍵，是衡量其是否真正實現城鄉統籌的關鍵。

2.農村經濟社會發展的要求。隨著改革開放和市場經濟的發展，農村經濟不斷發展，農村社區呈現出多元化的特征

。從主要產業劃分，既有以二、三產業為主的農村，也有以農業傳統產業為主的農村；就集體經濟發達程度而言，既有村集體經濟發達的農村，又有集體經濟較差甚至沒有集體經濟的農村；就產業形式而言，既有農業、牧業、漁業等傳統產業農村，又有工業、商業和旅游業等現代產業農村。同時城市社區最重要的功能是城市居民生活休閑的場所，而農村社區與城市社區不同，其不僅是農民生活的共同體，還是農民進行農業生產及其相關經濟活動的地域，農村社區不僅承擔生活服務功能，還承擔經濟組織和經濟服務的功能。

3.城鄉社區建設與社區服務存在很大差距。我國社區建設一直以城市社區建設為主，農村社區建設處于起步階段。城市社區建設始于20世紀90年代初，是伴隨著市場經濟的發展和單位制的解體發展起來的，而我國現代農村社區建設直到2004年才在全國范圍內逐步推開。城市社區建設起步較早，同時城市經濟比較發達，為社區建設提供了條件。改革開放以來，我國農村經濟快速發展，農民生活水平顯著提高，農村的各項改革也向更高層次邁進。但相對城市社區，農村社區由于起步晚，存在資金缺乏、領導認識不到位、農村公共基礎設施薄弱、公共服務落后、村民自治組織行政化嚴重、農民的參與度低、農村文化建設不足等問題。隨著傳統社會組織管理和服務功能的減弱，基層組織建設滯后，農村的養老、助孤、濟困、扶幼、助殘等問題日益突出，農村生活環境仍舊臟、亂、差。

城鄉社區建設是和諧社會建設的重大舉措。城鄉社區建設的一體化和社區服務的均等化有利于社會的公平正義，有利于建設一個誠信友愛、充滿活力、安定有序的城鄉，因此建設一體化、均等化的城鄉社區是建設和諧社會建設的重點舉措。

二、城鄉社區服務均等化的意義

城鄉社區服務均等化發展是社會建設的重要內容，是縮小城鄉差距、促進城鄉均衡發展的重要舉措，是統籌城鄉發展的關鍵，具有重要的理論和現實意義。

1.踐行科學發展觀的根本要求?？茖W發展觀是黨中央在把握發展大勢、順應時代潮流、總結歷史經驗的基礎上提出來的，是我國經濟社會發展的重要指導。科學發展觀的第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧。

科學發展觀是推進城鄉社區建設和社區服務的理論指導和行動指南，主要從發展理念和發展思路來促進城鄉社區建設。城鄉社區建設一體化與均等化發展是以科學發展觀為統領的社會基層工作，它通過對城鄉社區自治、城鄉社區管理、城鄉社區公共服務、城鄉社區文化建設等方面實現發展，來實踐科學發展觀的要義。

城鄉社區建設是在一定的物質、文化基礎上，在一定的時間內進行的社區建設活動，城鄉社區建設的重要目標是實現城鄉社區服務的均等化。城鄉社區建設要本著全面性與重點性、普遍性與特殊性、長遠性與近期性相統一的原則，積極推動，穩步推進，探索適合城市和鄉村社區發展實際，具有指導意義的城鄉社區建設一體化實現途徑，為我國城鄉社區建設一體化和均等化提供切實可行的政策建議與政策支持。

2.促進社會主義新農村建設的重要方式。黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，明確提出了按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，全面推進農村的經濟、政治、文化、社會和黨的建設。其中“鄉風文明、村容整潔、管理民主”分別屬于社區建設中的文化建設、管理體制建設、組織建設的內容，農村社區建設和社區服務的發展和完善是新農村建設的重要內容；近幾年一些地方也圍繞著新農村建設，依托村黨組織和村民自治組織，整合農村基層資源，完善農村基層服務設施，增強農村社區服務功能，深化農村民主政治建設，拓展農村基層文化、教育、衛生、社會保障和社會福利事業，為積極探索開展農村社區建設開辟了一條有效途徑。

城鄉社區建設一體化與均等化發展的重點是建設農村社區，農村社區建設對新農村建設有主要意義。一是實踐證明開展農村社區建設，有利于把新農村建設的各項政策措施落到實處。農村社區建設是社會主義新農村建設的具體體現，是新農村建設在實踐操作中的具體內容；二是城鄉社區建設和社區服務的均等化、一體化有利于引導政府的社會管理和公共服務向農村延伸，有利于經濟資源流向農村，也有利于先進文化向農村傳播，有利于新農村建設；三是有利于協調農村利益關系，化解農村社會矛盾，調動農民群眾和社會力量參與新農村建設的積極性，加快新農村建設的實現步伐。

3.統籌城鄉發展的重要抓手。當前，我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，進入著力破除城鄉二元結構、統籌城鄉發展新格局的重要時期。十七大提出了“形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”，指出要“建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”。中國共產黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確規定，“必須統籌城鄉經濟社會發展，始終把著力構建新型工農、城鄉關系作為加快推進現代化的重大戰略。統籌工業化、城鎮化、農業現代化建設，加快建立健全以工促農、以城帶鄉長效機制，調整國民收入分配格局，鞏固和完善強農惠農政策，把國家基礎設施建設和社會事業發展重點放在農村，推進城鄉基本公共服務均等化，實現城鄉、區域協調發展，使廣大農民平等參與現代化進程、共享改革發展成果”。

城鄉社區建設一體化與城鄉服務均等化是統籌城鄉發展在社區的體現，城市社區和農村社區“兩個平臺”的統籌發展，是統籌城鄉發展的關鍵。開展城鄉社區建設不僅意味著社區建設向農村的延伸和拓展，而且為構建城鄉一體化發展搭建了新平臺，實現社區建設和社區服務的城鄉統籌。

4.和諧社區建設的重要內容。2005年2月19日，同志在中共中央舉辦的省部級主要領導干部專題研究班開班式的講話上，闡述了構建社會主義和諧社會的戰略任務，并指出，“要加強城鄉基層自治組織建設，從建設和諧社區人手，使社區在提高居民生活水平和質量上發揮服務作用，在密切黨和政府同人民群眾的關系上發揮橋梁作用，在維護社會穩定、為群眾創造安居樂業的良好環境上發揮促進作用”。2006年10月，黨的十六屆六中全會在《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中進一步指出，要“健全新型社區管理和服務體制，把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”。

社區是社會的基本單元，是和諧社會的基本單元，社區作為一種地域性的社會生活共同體，在促進社會和諧發展方面的基礎性作用不容忽視。城鄉社區建設的一體化和社區服務的均等化是和諧社會的堅實基礎，是和諧社會建設過程中人民群眾聯系黨與政府的紐帶，是推進基層民主政治建設的重要渠道，是化解各種社會矛盾的有效途徑，是建立運轉有序的社會管理體制的基礎平臺。