失地農民補償安置途徑及政策建議

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我國已進入了城市化加速發展的時期，預計未來十余年，將有近2億農民實現身份的轉變。而通過土地征用來實現城市的擴張發展已成為城市化的主要方式。城鄉一體化戰略順利實施的一個重要保證，是妥善解決集中出現失地農民的問題。既要保證社會穩定和城市化的順利推進，又要保證失地農民勞動力“失地不失業”，有進一步發展的空間和可能性，而達到退休年齡的失地農民要老有所養。這既涉及對征地的當下補償，又涉及就業培訓和社會保險。此課題對失地農民安置途徑進行研究，并提出政策建議。

補償：從貨幣補償到社保安置

貨幣補償總的來看，貨幣安置存在以下幾個弊端：

首先，貨幣安置是一種生活指向性安排，而非就業指向性安置。征地農民在得到土地使用權置換的生活安置費后，就被永久地推向了勞動力市場。這給被征地農民留下了失業隱患。其次，貨幣安置著重考慮了征地“農轉非”人員眼前的生活安排，并沒有與社會保障制度同步銜接?！稗r轉非”人員對自身社會保障方面的問題，只能完全靠自己的力量去解決。再重新就業尚無把握的前景，“農轉非”人員極易對未來的生活產生憂慮，從而產生潛在的社會不穩定因素。

社會保險：以土地換保障社會保險安置只是核定農轉非人員，將費用列入勞動和社會保障部門設立的“安置費”專戶，由勞動和社會保障部門與被征地對象簽訂安置協議，對符合繳納社會養老保險統籌費條件的被征地人員，為其設立社會保險個人賬戶，達到退休年齡的，按月發放養老金。在目前政策條件下，將失地農民納入城鎮社會，保障系統，雖然增加了社會保障負擔，但有利于解決失地農民的后顧之憂，促進城鄉一體化的順利實施，長遠來看是值得的。我國經濟較發達、入地關系較緊張的省市做了大量的工作，取得了一些經驗和教訓，這體現了一種大的趨勢。

留用地安置留用地安置是指為了使失地農民的生產、生活有長遠穩定的保障，在規劃確定的建設用地范圍內安排一定面積的建設用地，支持被征地的農村集體經濟組織和村民從事生產經營活動的一種安置方式，是貨幣安置的重要補充形式。又稱開發性安置，是通過開發性項目建設解決征地“農轉非”人員的生產和生活出路的安置方式的創新。該方式將農民置換土地使用權獲得的安置費，開發性項目投資通過轉化為生產性的物質資本，使征地“農轉非”人員通過與生產性物質資本結合實現再就業。具體操作是按10％的開發性安置土地指標實行。

就業：從招工安置到引導型就業

招工安置招工安置是指地方政府或用地單位依據征地數量有比例地安排“農轉非”人員就業。這是從計劃經濟體制時期存延的一種老辦法，現在實施起來困難加大。隨著國有企業和集體企業改革的不斷深化，原有的計劃用工方式逐漸為市場主導的就業形式所替代，國家已經不再包攬“農轉非”的就業問題，地方政府對失地農民就業安置的渠道也越來越少，采取貨幣化安置成為各地普遍的選擇。

再就業的培訓成本由于失地農民文化素質相對較低，要使其適應城市化和工業化進程中產生的就業崗位，必須對他們進行相應的轉崗培訓，以提高其文化素質。目前，一個城市勞動力的平均受教育年限是12.2年，一個農村勞動力的平均受教育年限是7.7年，兩者差距為4．5年。也就是說，平均一個失地農民大約需要再接受4．5年左右的教育培訓，其勞動就業能力方可以等同于一個城市勞動者。這4.5年的教育培訓費用包括直接的支出和間接的支出。但是，如果這4.5年的成本全部由國家和用地者承擔補償是不可能實現的。

成都市經驗

四川省成都市在失地農民的再就業工作安排上，實行“勞動者自主擇業、市場調節就業，政府促進就業”的原則。成都市近郊各區、鄉把通過騰崗、買崗等形式增加的物管、保潔、廚工等崗位無歧視地向失地失業農民開放，相繼為4000多人解決了就業。除了區、鄉的工作外，市郊各行政村還成立了失地農民再就業服務中心，堅持按需培訓、注重實效的原則，以市場需求為導向，積極開展崗前培訓。中心制定了個性化訂單式培訓計劃，根據失地農民的不同年齡段和不同學歷狀況，聘請師資有針對性地開展實用技術培訓、職業證書培訓、社區服務技能培訓、家政服務技能培訓等，提高失地農民技能，增強其謀生能力。

住房：從貨幣安置到集中居住安置和中心村建設

住房安置政策雖然政策上鼓勵貨幣安置，但是在實際操作中仍然難度很大。首先是農民自建房或重新購買商品房的成本遠遠高于拆遷房得到的補償，在大城市的房地產大盤開發熱潮中，失地農民難以找到安身之地。其次，如果失地農民因無法進入較為正規的房地產開發區，而只能找到一些臨時性的簡易住所的話，他們又面臨著二次拆遷的風險，從而無法安定下來；其次，農民的理財能力和經驗很可能導致坐吃山空，而無法達到住房安置的目的，最終還是要找政府來解決?；谶@些原因，地方政府在解決失地農民住房安置問題時，最終還是傾向于采用集中規劃，集中修建農民新居的辦法。

農民新居建設目的是為了合理使用土地，有效解決失地農民的安居問題，將一部分被征地農民和農民拆遷戶集中在一起，建立一個近郊民居集中點。但是，集中安置也存在一定的問題。一是不少農房原有的生產性功能消失，失地農民的經濟利益受損。二是大量(有時是兩干多戶)同質性很強的失地農民集中居住在一個地方，容易造成就業的困難。事實上，我們調研中發現，農民新居中，不少勞動力處于失業或隱性失業狀態，很多農戶靠出租房子維持生活。

中心村建設中心村建設具有雙重功能，一是可以妥善安置征地農民，二是通過中心村的建設和發展創造就業機會，解決失地農民的就業問題。中心村既是失地農民的居住區和創業區，又是城鄉交融的新社區。探索市場化運作方式對中心村進行日常管理。結合中心村建設，在政策允許、政府支持、程序合法、手續完全的前提下，將部分集體土地轉變為商業用地，進行商業開發，修建商業鋪面與專業市場，吸引本地農民進場從事商業經營，大量吸收本地農民從事第三產業，鼓勵農民走自我就業、自立創業之道路。要試行農村集體建設用地使用權流轉，并要在商業用地的指標上給予支持。

政策建議

建立合理的征地補償和利益分享機制第一，逐步核準，提高用地補償標準。在統一征地中逐步推行土地“片區綜合價”。堅持市場化方向，根據城市發展總體規劃，按地段將城鎮土地劃分成若干區片，每一區片確定一個相對合理的基準地價，在統一征地時實行統一的補償標準。第二，商業性用地和公益性用地應該嚴格區分。公益性用地也不能侵占農民利益，尤其是應該區分出公益性用地中商業性用地的項目，對商業性項目要區別對待。第三，引入市場機制，從而促進土地價格的合理定價，這是提高土地補償的科學依據，也是建立完善土地補償機制和社會保障機制的依據，從根本上解決失地農民利益補償問題的重要前提。

農地征用的法律和政策支持通過法制來解農民征地過程中的相關問題應是一個基本原則。一是盡快出臺完善的《農地征用法》或相關的法律文以便依法規范征地制度。二是各級政府主管部門該認真調研，總結征地制度改革中的各種模式，開展試點，宣傳推廣典型經驗，逐步使征地走上規范化、法制化軌道。我國當前的農地征用制度改革可以分兩步走。第一步是過渡性質的，即在現行法律框架做出適當的調整，嚴格區分公共目的征用和其他的征用，并據此執行相應的土地征用補償辦法。第二步是著手修訂現有法律有關征地的條款，將土地征用權嚴格限定在公共用途和符合公共利益的范圍內；在城市規劃控制下，允許集體土地直接進入土地市場。

農村土地制度改革進一步完善農村土地制度可以從以下幾個方面著手：一是要從法律上賦予農戶物權性質的農用土地承包權，給農民50年以上穩定的和有保障的土地使用權，允許其自由轉讓、出租、抵押、入股、繼承。二是要給農民私有和集體所有的房產頒發房地產證，允許上市交易和抵押。三是要積極推進社區股份合作制，把村集體經濟組織的資產量化為其成員的股份，明晰集體資產的產權，促進集體資產保值增值，特別是地處城郊的村集體經濟組織應普遍推行這一制度。

失地農民培訓與就業

政府應針對被征地“農轉非”人員制定專門的培訓計劃，并列出專門培訓經費和使用方法；積極鼓勵用地企業就地工；對失地農民從事個體經營、自謀職業的，要參照鼓勵城鎮失業人員再就業的政策在稅收、工商等方面給予政策扶持，適當減免營業稅、所得稅、管理費等。同時要考慮建立專項扶持基金，對自辦實業而資金有困難者，提供專項小額貸款給予幫助扶持。此外，還應把對失地農民的培訓同對城郊農村勞動力的培訓結合起來，讓潛在的失地農民先提高素質，逐步脫離對土地和農業的依賴。

建立完善的失地農民社會保障制度在目前農村社保尚未立法，且農村社保制度建設基本未建立的情況下，必須盡快把失地農民納入城鎮社會保障體系，實現與城鎮社保的對接。建立多元化的社會保險費用籌集機制。政府應規范明確征地主體無論是進行何種用途的土地征用，均應在土地收益中留出一塊作為農民失地后的社會保障資金，并專戶儲存，由專門機構管理。同時，按失地農民的實際社會安置成本，由國家和地方政府按一定比例分別切出一塊，支持建立失地農民的社會保險制度。鑒于目前農民理財能力差和貨幣化安置存在一些弊端，應引導農民在土地補償中拿出部分資金，建立基本醫療和養老保險。公務員之家版權所有