中國農村社會保障缺失的政治學分析

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當中國社會在全面建設小康社會的航程中穩步前進的時候，越來越多的人意識到社會保障作為正常社會不可或缺一部分的重要地位，但仍然有許多人將社會保障看作國家的賜予，一種“福利”，而不是作為現代社會一國公民所具有的“天賦權利”。而對于農村的社會保障，則充滿了更多的質疑和排斥。除去認為國家財力根本沒有達到在全社會實現社會保障，現在提供農村社會保障只是超越中國現在發展階段的空想，并且只會耗盡國家的寶貴財力卻于事無補外，很多的人認為農民所擁有的土地和農村世代相傳的家庭養老的傳統可以使得他們至少在現階段不必享受社會保障這個“奢侈品”。但是，中國的農民到底需不需要社會保障，現階段中國政府在其經濟實力上究竟有沒有能力建設這樣一種保障，而社會保障的實質是什么，真正是哪些因素在影響社會保障的建立，在分析這一系列問題之后，本文將嘗試從政治學角度對中國農村社會保障缺失進行分析。

中國農村需要社會保障

從國際經驗看，世界162個國家和地區制定了社會養老保險制度，其中70個國家和地區包含農村，其保障對象為全部農村人口或農民。實際上只要具備了一定的經濟發展水平，每個國家和地區均可以建立與之相適應的農村社會保障制度。中國農村社會保障工作進行得如何呢?在我國，政府在農村地區著重推行了兩項社會保障措施——社會養老保險和合作醫療措施。1992年在全國范圍內就曾推廣《縣級農村社會養老保險基本方案》，但在1998年底被暫停實施。而農村合作醫療制度在改革開放后也幾起幾落，收效甚微，“即使在重建農村合作醫療的高潮期(1997-1998年前后)，合作醫療制度的人口覆蓋率在高收入地區僅達22.2%，而在中等和欠發達地區甚至僅為1%—3%”。直到2003年國務院才又提出了《關于建立新型農村合作醫療制度的意見》，在浙江、湖北、云南和吉林四個省作為試點省，積累新型合作醫療制度的經驗。而這項政策也是在“非典”暴露了農村公共衛生體系和三級衛生服務網絡存在諸多問題的背景下出臺的，其實施將要經受嚴峻的考驗，最后效果如何還需長期觀察。

對農村社會保障長期不重視的后果就是我國城鄉間社會保障資源分配的嚴重失衡和農村社會保障的幾近空白的狀況?！皬娜珖鐣Ｕ腺M用支出的情況來看，占總人口80%的農民，只享有社會保障支出10%左右，而占總人口的20%的城市居民，卻占到社會保障費用的90%。從人均社會保障費用來看，城市居民是農民的20倍以上”。

以公共衛生為例，據李長明先生的研究，“1998年全國衛生總費用3776億元，政府投入587億元，其中84%投入城市地區，而投入農村地區的費用僅占16%”。而在同期，“衛生部1998年調查數據顯示，有87.44%的農民成為沒有任何社會醫療保障的自費醫療群體。同一調查還表明，凡因健康狀況的主要指標兩周患病率和每千人患病天數均有明顯提高，農村居民在這兩個指標上分別比1993年提高了8.9%和136天，表明農民的健康狀況出現了一定程度的惡化”。這表明，在農村地區就醫需求不斷增長的同時，政府在財政投入上卻沒有承擔起應有的責任，在當前農民收入增長緩慢的形勢下，尤其是伴隨著近年來醫療費用的高速增長，這種供需缺口將不斷增大。如果將這個問題放在城鄉收入差距不斷加大的大背景下考慮的話，我國的衛生政策更加顯失公平。

而建設覆蓋全國農村的新型合作醫療體制又需要多大程度上的財政支持，政府是否真的無力支撐呢?“據研究，全國有3000萬左右的貧困人口，有6000萬人農民處在溫飽線上。因此假定各級政府需要對6000萬農民做轉移支付，以人均50元的較高標準計，全國財政轉移支付的總量是30億元。以我國2萬億財政收入的盤子來看，增加對貧困農村地區醫療衛生經費30億元的財政投入只占0.15個百分點；相對于許多上千億元的重大基建項目來說，也只是一個項目的幾個百分點。所以這里不是有沒有錢的問題，而是財政預算能不能對貧困農村地區的醫療衛生給予更高的優先權的問題”。

再以農村社會養老為例，我國是否仍沒有達到在全社會覆蓋養老保險，經濟社會和財政能力無法承受呢?盧海元等在對較早建立農村社會保險制度的德國、法國等13個歐盟國家進行專題比較研究后發現，在類似目前中國或更低的經濟發展階段時，這13個國家都已成功地建立起了農村社會養老保險制度。其得出的結論是：現在在中國建立農村社會養老保險制度不算太早，因為丹麥、瑞典、葡萄牙、西班牙及希臘等五個歐盟國家在類似中國90年代初或更低的經濟發展階段時便已開始建立農村社會養老保險制度，即在農業占相同甚至更高比例，而且國內生產總值更低時，便也開始設立農村社會養老保險制度。與中國經濟發展水平相當甚至稍微落后的印度，為避免出現“因老返貧”現象，也為65歲以上老年農民每月提供5美元的養老金。實行“米保障”的越南，也以特殊的方式建立起了農村社會養老保險制度?？梢?，在經濟發展水平上，我國已經達到了在農村建立社會養老保險的條件，那種“為時過早”的觀點可以休矣。

而一些人認為農村的土地和家庭就足以起到保障功能的觀點更值得商榷。眾所周知，在市場化和加人世貿后的大環境下，我國農業早已成為薄利行業，在許多地區甚至是負利，由此引發許多農民拋荒的現象。在這種條件下，農業對于絕大多數農民來說也就僅夠糊口而已，農民收入的大部分來自非農產業。如果把這種“糊口”看作保障，那么一個下崗、失業工人隨便做點零工似乎都不會有“餓斃”的可能，那城市也無建立社會保障的必要了。至于家庭的保障，許多學者還為此項風俗傳統津津樂道，認為以此為基礎外加社區互助則農村可以無憂了。其實，他們為什么不想想這種傳統在城市也同樣存在，那為什么城市還要搞社會保障呢?隨著計劃生育效果的逐漸顯現，在農村家庭結構也越來越難以擔負起眾多老人的養老重任。而如果還依靠過去的“多子多?！钡脑挘敲醋鳛榛緡叩挠媱澤仓荒芨吨畺|流了?？磥?，這種所謂的土地和家庭保障不僅將農民保障置于“勉強糊口”的水準，而且在邏輯上也是講不通的。

可見，我國農村不僅需要社會保障，而且從社會經濟發展水平和政府財力的角度看，我國也已經具備了實施農村養老保險和醫療保險的條件。并且，這種社會保障的實施將為擴大內需，實現國民經濟穩定健康增長創造良好的條件，從而緩解當前有效需求不足的局面。在政治層面上，農村社會保障的切實推行也在穩定農村社會秩序的同時，為黨和政府創造更大統治合法性，擴大和穩固黨的執政之基。

建立社會保障的政治原因和政府責任

既為農民群眾所需要，又有利于國計民生，并且在經濟實力上還可以接受，那么農村社會保障為什么舉步維艱，成效甚微呢?我們必須從社會保障的實質入手，分析社會保障作為一項公共政策在政治學意義上的邏輯。

“社會保障制度和政策是社會財富和資源的再次分配。在現代社會，財富和資源的分配始終受到政治和市場雙重力量的支配。如果說社會財富和資源的初次分配主要由市場力量決定的話，那么社會財富和資源的再次分配就主要取決于政治體系的運作了”?！吧鐣Ｕ现贫炔⒉槐厝缓鸵粋€國家或地區的經濟發展水平相適應，它與政府的政策取向以及一個國家或地區的政治及文化因素密切相關”。這種從政治學角度，把社會保障看作是一項牽涉社會力量博弈的公共政策的觀點，是符合社會保障發展歷史的。

社會保障的建設水平從來也不是一國的經濟實力簡單意義對應的，“考察社會結構的狀況(這里包括政權集中的程度、社會力量的分布、社會各階層之間的流通交往情況、工人階級的規模及其組織的性質、軍隊在社會中的地位等等)是考察社會保障的成因的一條捷徑”。在最早實行現代意義上的社會保障的德國，并不因為德國是當時世界上最發達的國家，而是因為德國的工人階級由于受馬克思主義的教育較多，在無產階級政黨的領導下更為成熟和強大，在當時的政治斗爭中顯示出自己的力量，并且19世紀末的德國政府由于面臨在實質上統一全國的強大阻力而迫切需要取得工人階級的穩定，才成為近代史上第一個實行社會保障制度的國家。正如當年首倡社會保障制度的德國鐵血首相俾斯麥所說：“一個期待養老金的人是最守本分的，也是最容易被統治的?！?/p>

歐美國家普遍開始建立社會保障的時期，恰恰不是在其經濟繁榮時，而是在大蕭條時期。為了維護政治穩定，防止革命局面的出現，當時的資本主義國家紛紛立法實行社會保障。當然，這些措施也在客觀上為擴大社會消費需求，緩和當時的資本主義危機起到了有利的作用。在二戰以后，伴隨著資本主義經濟黃金時代的到來，同時也是為了對抗蓬勃興起的社會主義陣營，保持資本主義秩序的穩定，現代社會保障更在各個方面得到了完善和發展?！皯鸷笪鳉W普遍實現了政治普選制，這使得社會各個階層的人土有機會和場所發表自己的見解，爭取自己的權益。這種爭取權益的斗爭又往往是有組織的，通過政黨的活動來實現的，西歐現代的社會保障的發展是和西歐各社會黨的政治活動與政治斗爭分不開的”。

可見，在政治學的意義上，社會保障并不是經濟高度發達的一種副產品，而是建立在一定社會基礎上，隨著社會政治形勢的起落和近代社會主義運動的高漲，資本主義國家為了維護其社會穩定，爭取人民對其統治秩序的支持而不得不做出的一種妥協，是人們群眾艱苦斗爭的產物。在現代社會，由于社會保障政策的長期穩固和現代福利國家思想的深人人心，建立全社會范圍內的社會保障已經成為國家義不容辭的責任。社會保障已經絕不是國家的一種“恩賜”，而成為現代國家所有公民生而就有的“權利”。

中國農民的意見表達與其社會保障缺失

就中國的社會保障而言，難道真的是因為農村的社會保障問題不如城市的那么重大和緊迫，不具有進入政策議程的資格么?影響中國社會穩定的問題既包括下崗工人的安置問題，也包括農村社會經濟的發展和農民的生計問題。但是，為什么同樣重大的問題卻在事實上造成了社會保障政策在城鄉的兩極分化，政府投入在農村的嚴重不足呢，這同樣需要從中國工人與農民的意見表達差異的角度去考察。

“由于一系列主客觀原因的作用，建國后曾一度建有的農會早已不復存在，目前農民沒有自己的特有組織，也沒有正式的利益群體為農民的‘代言人’。農村社會保障體系的建立一直得不到重視而被長期擱置，同廣大農民沒有自己的組織和‘代言人’作為堅強的后盾，恐怕不無關系”。并且，農民大多數時候的斗爭對象指向縣鄉政府，“他們普遍認為，市以上的政府還是可以信賴和依靠的，是農民的‘親人’和‘恩人’”，而“將縣及縣以下的基層政府和組織視為自己利益的直接侵犯者。這樣，他們的意見表達就難以直接進入決策最高層，而某些地方政府又習慣于報喜不報憂，往往傾向于將農村狀況描繪成一片欣欣向榮，而農民的不滿在信息傳輸的過程中往往就被層層抵消掉了。

同時，農民的這種意見表達由于極其分散，在時間和空間上都難以集中，放在廣闊的中國事務紛繁的大背景下，就難以形成有效的政治壓力，從而形成公共政策。同時，由于農民傳統上就很少享受到社會保障，而社會保障又往往被宣傳為城市人的專利，農民還沒有在意識上樹立社會保障是他們作為公民所理應享有的權利的觀念。根據于建嶸在湖南某縣的調查，“前兩年H縣減負上訪代表的主要‘話題’有：農業稅、特產稅、牲豬稅、基金會、鄉統籌、村民委員會選舉、村務公開等問題。去年因稅費改革，又出現了計稅田畝數量、每畝產量、糧食價格等問題；目前減負上訪代表又將并不直接歸屬鄉鎮政府管轄的學校亂收費等‘問題’列為抗爭的目標。他們還計劃將電費、水費等問題作為抗爭的問題”?？梢?，農民意見表達的內容只是要落實中央政策，只要地方政府可以按照既有的規定不增加額外的不公平的負擔即可。長期以來，中國農民承受了太多的不公平和重壓，他們所要求的僅僅是不要讓他們太喘不過氣來而已，至于能夠老了還可以有養老金，看病還可以有國家資助，在他們看來恐怕是想都沒有想過的。而另一方面，在生活水平和人均收入都比農村高的城市里，社會保障卻首先建立起來。這同樣跟城市工人的意見表達分不開，一方面，工人由于傳統上就享受到政府較高的福利，當企業要減輕負擔，改革過去“企業辦社會”的狀況，而許多工人還面臨下崗失業時，工人們就需要政府給他們以補償。另一方面，工人們由于在傳統的生產過程中所結成的緊密聯系，使得他們更容易以較為團體的形象進行意見表達。并且，由于地理的優勢，工人們往往在國冢政權機關附近或者重要的交通、土礦設施附近“用腳投票”。這樣，雖然工人們也缺乏正式的意見表達組織和機制，但他們的非正式意見表達卻能夠更強烈地向決策中樞輸入，進入政府的決策議程，這就造成了“我國社會保障制度的改革是以國有企業改革為中心推進的，伴隨著勞動力市場的形成和市場機制的增強而擴展的。企業改革的需要是社會保障制度改革的基本動力”。小結公務員之家版權所有

以往籠罩在中國農村社會保障上有許多似是而非的認識，本文認為，家庭和土地的保障遠非現代社會保障的內涵，所起到的是非常低級的“溫飽型”保障，這是對農民的一種歧視。在當前農業利潤極低和農民增收緩慢的情況下，又面臨人世后我國農業市場化程度的深化，農民群眾需要社會保障，并且政府在財力上也可以一步步真正解決，而且農村社會保障的建立對于計劃生育、對于勞動力的合理流動以及擴大內需解決當前經濟發展動力不足等諸多方面皆大有好處。最重要的是，在現代社會，社會保障已經成為公民的一項權利，是作為一國公民理應享有的。

從對社會保障發展史的考察中，我們認為，雖然以一定的經濟發展水平為基礎，但社會保障是工人階級在長期歷史過程中通過斗爭得來的。作為一項公共政策，在一定階段正是政治因素對其發生作用的程度和范圍制約最為直接和深刻。因此，我國農村社會保障缺失的根本原因也在于農民群眾的政治行為，相對于城市工人，農民群眾利益表達的力度很不夠，并且也未將社會保障作為自己的表達內容之一，這就直接造成了政府決策中未將農村社會保障很慎重地納入決策議程，從而在政策輸出上表現為城鄉社會保障的嚴重失衡。中國農村的社會保障問題，關系到社會的長久穩定，必須引起我們的高度重視。