農村集體經濟組織產權制度改革研究

導語：農村集體經濟組織產權制度改革研究一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文以改制為股份合作制或股份制的社區(村級)集體經濟組織為對象，以股份合作制為重點，著重論述現階段我國農村集體經濟組織產權制度改革的必然性，對目前農村集體經濟組織產權改革的基本情況做出分析和判斷，評價改革成效，剖析存在的主要問題，并提出改革的基本思路和有關政策建議。

一、農村集體經濟組織產權制度改革的必然性

農村集體經濟組織產權制度變革是農村城鎮化和工業化發展新形勢下生產力發展對生產關系形式提出的新要求，具有客觀必然性。

(一)產權制度變革是解決農村工業化、城鎮化條件下集體經濟組織面臨新問題的現實選擇。在城市化、工業化發展的強勁推動下，近年來城郊結合部農村和沿海發達地區農村社區集體資產和人員都出現較大變動。特別是由于社區原成員轉居、轉業者增多，以及新移民不斷補充進入，農村社區成員構成日趨復雜，戶籍不再是社區成員身份的唯一尺度，隨之而來的是土地補償費、集體不動產收益在組織成員中分配出現矛盾和利益沖突.如何有效配置集體資產，解決轉居、轉業人員和“外嫁女”的利益實現，以及因利益而出現的逆城市化問題，提高對“城中村”社區成員、轉居、轉業人員的社會保障，無疑成為現階段集體經濟發展與改革面臨的新問題。由于此類問題與農村集體經濟組織傳統的產權制度安排緊密相關，同時有效的產權制度安排能夠為由資源稀缺所帶來的人與人之間的利益沖突問題提供有效的解決方案，因此，實踐中產權制度變革成為社區成員的自覺行動，成為解決利益沖突問題的關鍵和必由之路。

(二)產權變革是建立和完善農村市場經濟體制的迫切要求。產權經濟學認為，產權是構成市場體制的基礎。產權之于市場經濟，其意義在于為市場構建了具有排他性和流動性產權的、有效率的市場主體，沒有這樣的市場主體，市場經濟就不能真正確立。對于目前數量多達70多萬個、擁有15000億資產，已經構成農村經濟重要組成部分的集體經濟組織而言，如果他們不能成為有效率的市場主體，不僅集體經濟組織難以生存和發展，有效的農村市場結構也不會真正形成。從這個意義上講，農村集體經濟組織產權制改革，是構建我國市場經濟體制的重要內容，是培育市場主體的基礎和前提。

(三)完善雙層經營體制需要創新農村集體資產產權制度?，F階段完善雙層經營體制重在“要積極推進農村集體經濟組織的制度創新。增強服務功能”。目前，農村中普遍出現的要求強化土地承包經營權的傾向，以及發達地區農村和城郊農村出現的要求享有集體資產收益權的現象，是農民推進農村集體經濟組織創新，追求財產主體地位愿望的具體體現。因此，從產權變革的層面，解決實行家庭承包經營以來農村日益復雜的財產關系問題，是現階段完善雙層經營體制，增強集體經濟服務功能的主要內容，也是經營方式轉變引發的符合規律的內在演進。

(四)產權制度變革是保障集體資產安全，維護農民合法權益的需要。隨著農村工業化、城鎮化進程的加快，近年來發達地區和城鎮周邊農村集體土地不斷被征收或征用，與此同時，許多“無地村”或“少地村”的鄉村行政體制作了相應調整，撤鄉并村非常普遍，城鄉結合部的許多村實行“村改居”。在這﹁過程中，原有的村組集體資產被大量平調或流失，嚴重損害了集體經濟組織及其成員的利益．同時也暴露出集體經濟傳統產權制度產權虛置的嚴重弊端。因此，迫切需要從產權制度改革上，根除原有社區集體經濟產權模糊、人格化的出資者主體缺失、決策獨斷、監督不善、分配隨意等種種制度性缺陷，以保護集體經濟組織及成員利益。

二、現階段農村集體經濟組織產權制度改革的基本分析

現階段農村社區集體經濟產權制度改革以村、組為對象，在制度安排上多采取股份合作制的形式，與早期實行的股份合作制在內容、基本做法和組織特點等方面不盡相同。

(一)從內容和做法上看，主要通過調整早期股份合作制的某些制度安排，進一步明晰和界定集體產權。

一是資產量化范圍擴大，由經營性資產擴展到土地等資源性資產。近期集體經濟產權制度改革在資產范圍上突破了原來只是對集體經營性資產凈值按一定標準，折股量化的框子，如土地承包經營權股份化和土地股份合作社的做法，進一步強化了農民以土地為紐帶對集體資產的剩余索取權，使土地對農民的資產價值不僅僅限于承包經營的收益。一般將土地股份合作與其他資產股份合作捆在一起進行，有的地方單獨建立土地股份合作社。

二是股權設置以個人股為主導，集體股弱化，現金募集股根據需要設置。廣東取消了集體股，其他地方集體股的比例在減少，一般集體股占總股本的20%—30%。個人股，一般分為人頭股(基本股)、農齡股兩部分；各地對個人股還有類型上的區分，如普通股和優先股等。募集股，一般是改制后入社的新社員以現金投入的新增加的增量股金，以此增加了社區集體的開放性。

三是實行固化股權配置，穩定分配關系。目前多數地方采取了固化股權的辦法，即福利配股實行“生不增，死不減；遷入不增，遷出不減”，并對股權的流轉做出較先前寬松的規定：一般允許個人股、募集股股權經過一定程序可以轉讓、繼承和贈與他人，但不得抽回。

(二)從制度特征看，農村集體經濟組織產權制度改革，以股份合作制為主，其制度設計仍然兼有合作制和股份制的特點。在股權設置上，以社員個人股為主導，體現了勞動者聯合的根本屬性。在股權界定上，兼顧各類社區成員的利益，且股東資格不向社會開放，體現了合作經濟非資本聯合的特征。在利益分配上，社區的公共服務和社會管理費用仍由股份合作經濟組織負擔，體現了“民有、民營、民受益”的合作原則。在股權處置上，由封閉性向開放性轉化，但并未真正走向股份制“所有權委托”和“經營權委托”的雙層委托。土地股份合作制，則一般表現出“均分、均利、均受益”的特點。

(三)從轉制后的組織形式看，其定位不同，既有股份合作制企業，也有股份制公司，以及股份合作社。廣州市對于“城中村”社區集體經濟組織的既有定位在建立股份制企業；深圳市對于農村社區集體經濟組織的改革定位是建立股份合作公司；其他地區普遍保留獨立于工商法人、行政事業單位法人和社團法人之外的合作經濟組織。此外，社區集體經濟組織在產權制度改革中也開始采用出售、上交、租賃、兼并、解體、破產等資產重組的多種形式，昭示出社區集體經濟產權制度改革目標和形式多樣化的發展趨勢。

(四)從轉制后組織功能看，轉制后的各類企業組織在具有企業性質的同時，還負擔著社區服務與社會管理等公共職責。多數地方通過在企業分配前預先提取公積金，公益金的形式來保證行使這一功能，有些地方還在產權制度改革時，通過從村級凈資產中剝離出一定比例，建立農村社會風險保障基金的形式，扶助弱勢群體，如北京、江蘇。廣東南海區部分村(組)則實行了養老補助制度，補助金額每人每月50—150元不等。

(五)產權制度改革由城郊地區、經濟發達地區率先興起，并有向內陸城郊或經濟欠發達城郊地區擴展的趨勢。在經濟梯度發展規律的作用下，現階段工業化、城鎮化逐步由大城市周邊農村向內陸，經濟欠發達地區城鄉結合部農村推進，特別是農村土地的非農化轉移在內陸城郊或經濟欠發達城郊地區不同程度地出現，為各地開展社區集體經濟產權制度改革提供了外在條件。

三、農村集體經濟組織產權制度改革的成效和改革中遇到的主要問題

(一)改革成效

農村集體經濟產權制度改革不是孤立的，具有全局性和重要性，這項改革對堅持社會主義初級階段的基本經濟制度，推動多種經濟成份的形成，發展社會生產力意義重大，為今后農村改革與發展創造了必要條件。

1、突破傳統集體經濟實現形式的束縛，社員擁有了明晰完整的集體資產產權，增強了集體經濟的凝聚力和向心力。通過將集體資產存量折股量化到人，使集體經濟產權結構發生了質的變化，社員變成股東，民主決策和民主管理權有了保證。

2、創新集體經濟運行機制，集體資產管理水平得到有效提高，壯大了集體經濟實力?，F階段產權制度改革注重完善所有權與經營權相分離的內部治理結構和組織管理機構，在股份合作經濟組織內部，確立了“三會”管理模式，有條件的地方實行了政社分設、社企分設，創新了集體資產經營機制、管理機制和分配機制，提高了集體資產管理效率。

3、從制度上最大限度維護農村集體經濟組織及其成員的權益，促進農民收入的增加。通過科學量化、重新配置、合理界定集體資產產權，有效地解決了長期積累的種種社區成員利益矛盾問題。同時，社員對集體資產占有權、收益權和處置權以股份的形式得到實現，增加了社員來自集體資產的收入份額。

4、建立和完善農戶承包經營土地合理流轉機制，促進了農業適度規模經營和農村經濟結構調整。在家庭承包經營不變和依法、自愿、有償的原則下，農戶通過土地股份合作制，土地連片集中，集體統一規劃和利用，或在內部流轉到種養專業戶，或向外部參股到農業園區，既促進了適度規模經營和農村經濟結構的調整，還有力地提高了集體對外談判地位。

5、以民主、法治的方法推動產權制度改革，改善和加強了基層民主化和法制建設，對維護農村社會穩定發揮了積極作用。從近期產權制度改革的成功經驗中，我們看到各地從主要矛盾人手；通過民主化、法治化的工作方式，較好地解決了社區發展中出現的新問題，有效地化解了以往農村股份合作社存在的股權糾紛和分配不公問題，有利于維護農村大局的穩定。

(二)主要問題

各地在農村集體經濟產權制度改革中也遇到一些不可回避的重大理論與實踐問題，需要給予高度重視和認真對待。

1、關于轉制后集體經濟組織法人地位和登記，以及轉制后組織定位問題。我國合作社企業由于與現行《中華人民共和國民法通則》中界定的四類法人不符，而一直不具備法人地位。為依法從事生產經營活動，過去一些地方由工商部門將其注冊登記為股份合作企業，使其合法化的變通做法，目前因受2004年7月1日《中華人民共和國行政許可法》實施的限制，已不再可行，北京、廣州等地已經停止了對股份合作企業的登記注冊工作。這種困境客觀上導致農村集體經濟組織轉制和產權制度改革出現定位混亂，不得已地將轉制后的組織定位為股份制企業，按《公司法》注冊登記和納稅，同時仍支付社區公共開支，致使轉制后企業權利和義務的嚴重不對稱。

2、關于資產界定中的歷史遺留問題。在集體資產產權制度改革中，村、組集體資產法律手續不齊備的合法性問題、原始股處置問題，以及村、組合并的資產平衡等歷史遺留問題暴露出來，嚴重阻礙了進一步深化股份合作制改革，亟待解決。

3、關于集體土地資產的處置問題。目前，一些地方在“城中村”改造中。為降低城鎮化、工業化的成本，地方政府借改變農民身份和集體經濟組織性質的方式改變土地所有權屬性，將原農村集體土地無償轉為國有建設用地。這種做法引起較大爭議。

4、關于改革指導和監管問題。一是以產權界定、股權設置等為主要內容的改革方案形成不民主、不公開，導致村民上訪和內部糾紛不止。二是來自外部的種種干預，造成集體資產的流失。三是產權制度改革配套政策措施不到位，在一定程度上損害了集體組織和農民的利益，有的地方甚至引起社會的不穩定。

四、農村集體經濟組織產權制度改革的基本思路和對策建議

產權制度改革的意義，在于還權于民，在于探索市場經濟條件下集體經濟新的實現形式，在于形成有效率的市場經濟主體，這項改革成效顯著，應積極推動。

(一)基本思路

在堅持家庭承包經營的基礎上，按照十六屆三中全會“農村集體經濟組織要推進制度創新，增強服務功能”的要求，以保護農民合法權益為核心，以農村產權制度創新為主線，以股權配置、股權界定、股權流動為突破口，構建“歸屬明確，權責明確，保護嚴格，流轉順暢”的現代產權制度，逐步建立起適應市場經濟體制的集體資產管理運營機制，促進農民增收，促進農村社會穩定和經濟可持續發展。

實施集體經濟產權制度改革，重在把握四條原則：一是農民自愿，政策引導；二是因地制宜，分類指導；三是分步實施，穩步推進；四是把握條件，規范運作。

在微觀操作環節，要注重處理好三類重要關系：

1、協調好社區公共利益與社區成員個人利益關系。改制后的社區股份合作經濟組織，并不是單純的企業，兼具獲取經濟效益和為社區提供公共服務的雙重職能，即具有經濟的和社會的二重屬性。因此，能否協調好社區公共利益與社區成員的個人利益關系很重要。股份合作制在股權設置，股權界定、利益分配等具體制度安排上具有彈性，需要在操作和實施中把握好尺度，方能協調好社區公共利益與社區成員的個人利益關系。比如，對是否設置集體股可通過民主決策，按多數原則確定；不設集體股的，在分配中要在按一定比例優先提取公積金、公益金后，按股分紅。鼓勵突破股權分配上的平均主義，考慮勞動者的貢獻及技術等級，適當拉開距離。對于向“一村一社”過渡和存在“多隊一社”的地方，在股權確認和股份的分配上，也要承認差別，可通過股份配置或資產平衡補償來解決各類成員對原集體積累的差別貢獻問題。為適應城鄉結合部城鎮化進程的需要，還需在產權制度改革中及早對社區成員的社會保障做出安排。

2、處理好股份合作經濟組織與村級基層組織的關系?，F階段轉制后的股份合作社與社區行政組織是否要機構分開，人員分開，理論上有不同意見。實踐中往往受干部素質、運行成本等限制，難于真正做到。鑒于村委會的領導人是由村民選舉產生的，其自身利益本質上也是與村民社員一致的，只要職能分開、財務分開，不必一定機構分開，人員分開。在處理社區集體經濟組織與村委黨支部、村委會的關系上，重在健全民主管理制度，領導班子高效、精干，有凝聚力。

3、調整好集體經濟組織職能與政府職責的轉換關系?，F階段集體經濟組織產權制度改革的定位，以及轉制后的實際功能和作用都與政府行為有直接關聯。兩者要在今后的改革和發展中相互調適。一是按照公共產品供給非歧視性原則，對于集體資產所有者的社會保障成本，政府應給予一定的扶持，并全額承擔“城中村”或“村改居”成員的社會保障費用。二是轉制后集體經濟組織仍在承擔的社區服務和社會管理職能，應隨政府職能的到位而逐步退出，使轉制后企業組織能夠成為真正的、純粹的企業。

(二)對策建議

1、及早確立社區股份合作經濟組織的法人地位。確立各類農業市場主體的法人地位是我國農業向企業化、現代化、市場化發展的必然選擇。建議在擬定中的《農民合作經濟組織法》中列出專門條款，對由集體經濟組織轉制而來的股份合作社（企業)的法人身份予以同等確認，一并解決其在登記注冊、政策優惠等方面遇到的問題。

2、明確社區集體經濟組織產權制度改革后的發展定位。在目前農村社區依舊要靠自身經濟收入承擔社會管理和公共服務職能的條件下，“社企分離”只能是形式上的職能分開，集體經濟組織（企業)都必然要以各種方式承擔其運轉費用，因此，農村集體經濟產權制度改革取向股份合作制比股份制更符合現實邏輯，以社區組織為載體實施股份合作制比集體經濟組織整建制轉換為股份合作企業更具備條件。因此，現階段社區組織型股份合作制是現實可行的改革方向，需要鼓勵和支持。

3、正確看待土地股份合作制。土地股份合作制實際上是在堅持農戶土地承包權長期不變的基礎上，放活土地經營權，以股份的形式進一步明確和完善了農戶承包權的收益功能，使其成為取得集體二次分配的依據，集體資產實際上的出資人——社員，能夠按其資產占有份額直接分享到相應的集體剩余分配權?？梢哉J為，社區土地股份合作制是目前農村土地集體所有制條件下，在社區范圍內兼顧公平與效率的一個好辦法。

4、與農村集體經濟組織轉制相關的其他政策措施。公務員之家版權所有

一是加強對‘城中村’改造中，農村集體土地資產權屑和利益關系的統一政策指導，規范政府行為。防止平調集體資產，防止通過改變農民身份和集體經濟組織的性質而改變土地所有權屬。

二是取消對轉制后股份合作企業和股份制企業的不合理收費，明確對股份合作企業實行減免稅政策。目前轉制后企業雖然形式和性質變了，但其對社區公共服務和管理的職能和作用并沒改變，考慮到這一現實情況，應取消對轉制后股份合作企業和股份制企業的不合理收費，并從政策上明確對股份合作企業減免稅收。

三是加強對集體資產管理的政策指導。針對轉制后股份合作社存在的內部治理結構問題，建議：(1)有關部門可先制定《社區股份合作社財會制度暫行辦法》，并對轉制中的調帳、建帳進行業務指導，規范社區內部有關各方的行為。(2)政府有關部門在應有調研的基礎上，出臺一個專門關于《社區股份合作社利益分配的意見》，對于新組建的社區股份合作社如何正確處理“三者四方”利益分配關系進行指導。(3)對完善社區股份合作制的其他制度創新內容，鼓勵進行試點探索。如組建社區股權交易市場、合作企業法人工商登記等。

四是要在轉制過程中及早規范政府行為，設計出由政府承擔鎮、村(居)的種種社會管理和公共服務職能的制度措施。核心是要創新財稅制度，實施政治、經濟與社會的全面城鄉統籌。要隨著取消農業稅改革的逐步到位，同步強化國家財政對農村公共產品提供的支持力度，完善農業的公共服務體系，建立健全覆蓋農民的醫療、失業、養老社會保障體系，將鄉村社會發展納入國家公共財政支持體系，進而從體制上保證鄉鎮村行政機構與股份合作經濟組織(企業)脫鉤、分離，創造“城中村”轉型的必要條件。同時，配套進行行政區劃調整、精減行政機構等工作，撤市(主要是地級市)并鎮強縣，優化政府公共服務能力。