中央“一號文件”執行效果調查分析

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（一）“一號文件”對農民增收的效果2004年“兩稅減免、三項補貼”合計約450億元。由于地方政府的補貼還未統計進去，實際財政補貼已經超過該數。若按450億元計算，“一號文件”使農村人均直接增收約50元，其中“兩減免”使人均增收32元，“三項補貼”使人均增收18元以上（由于政策引導而產生的糧食增產給農民帶來的間接增收效果未計入）。

但糧食和農業生產資料漲價對農民收入的影響也很大。如果按2004年糧食綜合平均價比2002和2003年綜合平均價增加0.2元/斤計，則2004年糧食漲價使農村人均增收約200元左右，增收效果極為明顯。而生產資料漲價的負面影響也較大。據我們對安徽和湖南兩省抽樣調查統計推算，由于生產資料漲價導致種糧成本上升，使農村人均直接負擔增加80元左右，這還未計算農民種植其他作物成本上升所增加的負擔。若無中央宏觀調控政策相呼應，全國對能源、電力及其他物資的過旺需求將進一步推動農業生產資料價格的上漲，農民增收幅度將進一步減少。

（二）“一號文件”的受益群體表面上看，“兩稅減免”是一種“普惠制”政策，所有農民都會受益，而“三項補貼”是有針對性的“特惠”政策，對(主產區)種糧農民有益。但進一步分析就會發現，無論是“兩稅減免”還是“三項補貼”，都是商品率高的生產大戶受益較多（減免多，補貼多，售糧收入增加多），商品率低的小規模農戶受益相對較少；而對失地戶、溫飽尚未解決需要購糧消費的貧困地區農戶及城市低保戶來說，因其無補貼或補貼極少而未能直接受惠于“一號文件”，但卻因糧價上漲增加支出，導致生活水平下降。

此外，2004年糧食和生產資料的漲價，對不同經營規模農戶的影響也各不相同。對商品率高的種糧大戶來說，因其以較高價格售糧增加的收入多，抵消生產資料漲價后尚有較大盈余；但對商品率低的小規模種糧戶來說，因其售糧少，從糧價上漲中得益少，而自用糧多，受生產資料漲價的負面沖擊也大。據葉敬忠對湖南華容和江西泰和兩縣134戶水稻種植戶的調查分析，人均0.5畝的水稻規模，是2004年當地水稻種植戶的平均盈虧臨界點。

綜合政策、糧價和生產資料三方面的因素，2004年“大農”受益較多，“弱勢群體中的弱勢人群”總受益可能為負，這一問題值得關注。

（三）“一號文件”對糧食增產的效果如果2004年糧食總產增加按775億斤計，糧食播種面積增加按3200萬畝計，則根據我們測算，2004年糧食總產增加中有74.5%來源于單產的增加，23.9%來源于糧食播種面積的增加，1.6%來源于單產增量和面積增量的相互作用。

糧食單產的增加源于生產要素投入的增加、新技術的采用和良好的氣候狀況（短期內生產條件的改善忽略不計）。除天氣外，前二者都與農民種糧積極性的提高有關。而糧食播種面積的擴大也主要是由于農民種糧積極性的提高所致。農民種糧積極性的提高，取決于糧農對種糧收入的預期，而對種糧收入的未來預期，又取決于當期的市場價格和政策支持。據此，可以利用歷史數據測算彈性，并構建生產函數和要素需求函數。

根據上述模型，估算出2004年“兩減免、三補貼”政策對糧食總增產的貢獻率為19.8%，糧價上漲的貢獻率為51.8%，良好的氣候貢獻率為28.4%左右。

各地執行過程中發現的不足

各地在政策落實過程中存在的不足和問題可歸納為以下幾個方面：

一是“三項補貼”目標界定不清晰。這方面反映的問題主要有：（1）一部分不種糧食的農民也得到了補貼。如河南新鄉市反映，由于當地補貼是根據計稅面積發放的，很多地方出現了不種糧食（種植果樹、蔬菜、中藥材等）的耕地也得到了糧食補貼的現象。（2）有些種糧食的農民沒有得到補貼。如湖南省農辦反映，有的地方由于部分耕地沒有納入計稅面積，如湖區的一些耕地、國有農場的養老田、水庫移民田和縣屬的“小三場”田等，雖然種植了糧食，但這部分糧田卻不能享受到種糧補貼，農民意見較大。（3）承包別人耕地的種糧者得不到種糧食補貼，這在很多地方都有發生。

二是地方政府工作量增加、財政壓力增大。(1)第一年實施直補政策，需要調查、統計和核實每個農戶直補的基礎資料，而且還要經過“初核、張榜公布、復核、再公布及發放”的程序，工作量很大。此外，糧食直補政策沒有專門實施機構，牽涉單位較多，協調工作量很大。（2）據調查，一個種糧大縣執行糧食直補政策的直接成本大約在50-100萬元之間，而中央直補資金中未包含該執行費用。（3）中央依據2003年的種植面積分配良種補貼資金，而2004年實際種植面積擴大很多，有些地方按實際種糧面積兌現補貼，資金存在一定缺口。（4）“兩稅減免”對以農業為主要稅源的落后地區來說等于減少了主要財源。因此，有的地方干部反映：“一號文件”雖然減輕了農民負擔、緩解了干群矛盾，但我們的負擔和壓力不僅沒減輕，反而增大了。還有的甚至抱怨“兩稅減免是中央請客、地方買單”。

三是土地糾紛增加，對農村土地的合理流轉和規?；洜I有一定負面影響。如懷遠、蒙城、霍邱三個縣反映：“農民爭相種糧，種糧大戶萎縮，土地承包糾紛增多”。湖南省農辦反映：“隨著各項扶持政策的落實，原來不愿種地的農戶也開始加入種糧行列，出現農戶與承包大戶爭地的現象，土地合同糾紛也逐漸增多”。

四是補貼標準的區域差異較大，不利于縮小業已存在的農民收入的地區差距。一是糧食主產省之間的補貼標準就不一樣，例如江蘇省每畝直補20元，湖南省只有11元；四川省每公斤糧食直補0.13元，內蒙古自治區只有0.06元。二是糧食主產省與非主產省之間的補貼差距更大。如北京市每畝直補50-60元，上海市直補60-80元，是湖南省的6-7倍。三是在良種補貼上也存在類似問題。同樣是水稻產區的廣西、重慶和四川享受不到水稻良種補貼；河南省的南陽地區緊臨湖北省，水稻種植面積也很大，但也得不到補貼；江蘇省北部的小麥種植面積達幾千萬畝，但因江蘇省僅補貼水稻，不補小麥，而周圍的河南省、山東和安徽省同樣種小麥的農民都有補貼，農民反映較強烈。

結論與政策建議

總體上看，2004年“一號文件”在經濟、政治及農業政策設計的實踐上都具有重要意義。在經濟上，“一號文件”成功地遏制了近年來農民收入增長緩慢、城鄉居民收入差距擴大及糧食生產連年滑坡、糧價暴漲的趨勢，起到了農民增收和糧食增產的實效；在政治上，“一號文件”贏得了社會各界尤其是農民的廣泛支持，大大緩解了由于分配不公而積蓄的社會壓力及基層政權與農民之間的矛盾和糾紛；在農業政策設計上，“一號文件”扭轉了長期以來我國農業為工業化提供經濟剩余，農村為城市化積累初始資本的政策導向，啟動了適應我國經濟發展水平的全新的農業政策架構。

社會各界對“一號文件”反應相當熱烈。其中農民（尤其是糧食主產區農民）反應最積極，但同時也擔心政策得不到很好落實或不能持久，有的還擔心生產資料價格上漲太多或糧價下跌太多。地方政府也因大大緩解了與農民的緊張關系而感到壓力減輕，但有些地方反映工作負擔和財政壓力增大；國內外學術界在充分肯定“一號文件”基本趨向的同時，也提出了一些建議。

總之，從國內外各界的反應及我們對政策實施過程的調查和對各項政策方案效果的分析比較結果來看，“一號文件”仍有很大的改善和調整的空間。因此提出以下建議：（一）完善政府管理農業的方式，啟動我國“新農業基本法”或“新農村振興法”的制定工作

綜合補貼政策的政治、經濟和社會效果來看，“三項補貼”政策應持續化和穩定化，并逐漸加大補貼力度。但短期內不宜大幅增加，而是總結執行過程中存在的問題和不足，并將重點放在提高政策目標的瞄準性和執行效率及制度化上。

發達國家對農業的支持政策是通過法律的形式來實現的，從而可保證農業政策的連續性和穩定性，同時也可節約政策制定和執行成本。比如美國政府通過2002頒布的“農業新法案”對美國未來10年的農業支持政策給予了明確的法律規定；又如韓國始于20世紀70年代的“新村運動”持續數十年，創造了舉世矚目的“漢江奇跡”。

建議進一步轉變依靠“一事一議”和“一年一個文件”的傳統管理農業方式，以“一號文件”中的核心內容為基調，將其中的成功經驗和有效措施上升到法律層面，研究制定我國“新農業政策”、“新農業基本法”或“新農村振興法”，使我國政府對農業的管理步入制度化和規范化的軌道，保證農業支持政策的連續性和穩定性，節約每年政策制定、動員、宣傳和執行的成本。

（二）糧食生產性補貼應主要瞄準糧食主產區和種糧大戶從長遠發展的角度看，要保障我國糧食安全，必須走區域化、規?；同F代化生產經營的道路。為了引導優勢糧食品種生產的區域化和規?；?，避免2004年“普惠制”補貼政策對農村剩余勞動力轉移、土地集中經營等的負面影響，目前的糧食“三項補貼”資金應逐漸向糧食主產區集中，向優勢糧食產品集中，向種糧大戶集中，中央財政補貼中應該包含執行費用。對其他農戶采取提供轉業培訓，引導和扶持從事多種經營或為種糧大戶提供專業化配套服務增加收入。

（三）將糧食風險基金轉為生產和消費雙重調節基金

同一筆基金根據糧食價格指數波動用于兩種目的：一是在糧價上漲時補貼低收入消費者，包括補貼農村貧困戶、失地戶和城市低保戶，以彌補2004年“一號文件”對“弱勢群體中的弱勢人群”惠及不足的問題；二是在糧價下跌時補貼生產者，也即按最低保護價收購糧食(由財政直接支付售糧農民)，給予糧食生產者以保護價與市場價差價的補貼。

（四）建立糧食主產區和主銷區之間糧食供銷、土地動態平衡及農村勞動力轉移聯動機制主銷區根據其在主產區調糧數量及土地動態平衡中所用主產區的土地指標，給予主產區每斤0.1元左右或每畝400元左右的補貼，并在勞動力對口有序轉移方面給予幫助。主產區主要將這筆資金用于補貼種糧大戶農田基本建設及勞動力對口轉移培訓。

（五）大幅度增加農村公共投資，提高農業綜合生產能力包括農村基礎設施、推廣、培訓、科研、農村基礎教育和生態環境建設（其見效時間依次延緩，但收效時間依次延長）。貧困地區所需的資金主要靠中央財政轉移支付，糧食主產區所需資金由中央政府、主產區地方政府和主銷區政府共同籌措。其中農村小型基礎設施通過以工代賑的形式實施效果較好。

（六）加快以全國農業行政管理體制及鄉鎮體制改革為主的農業和農村制度建設，建立城鄉協調發展的長效機制

1.醞釀農業行政管理體制改革。在條件成熟時，成立農業產前、產中和產后及農、林、水、氣、土和環境的統一協調、管理和服務部門，改變目前這種產業分割和部門分離的局面，提高行政效率。

2.加快免除農業稅的步伐，配套啟動鄉鎮體制改革。盡快在全國范圍內免除農業稅，在已免除農業稅的地區可率先啟動以鄉鎮政府職能調整和減員增效為目標的改革。公務員之家版權所有

3.扶持以農村專業合作經濟組織為主的農村“第三部門”的發展，彌補鄉鎮政府精簡后的功能缺位。在法律上給予農村專業合作經濟組織以不同于企業的特殊的法律地位，并在稅收和信貸方面給予優惠；在發達地區政府可以建立合作經濟基金，用于扶持農村專業合作經濟組織的發展；在進行鄉鎮體制改革的地區，可以將政府原有的部分職能（例如農技推廣、培訓服務等）轉移至合作經濟組織，增強農村社區的自我管理、自我服務和自我發展的能力。

4.試行農作物保險計劃，加快政策性農業保險及期貨市場建設，降低農業生產的自然風險和市場風險。