中國農村的基層政府債務危機

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*基層政府窮到什么地步了呢？在安徽某鎮，連鎮長辦公室的電話都因為欠費停機了。安徽省平芋鎮政府因為還不起酒樓的錢，政府辦公大樓被法院判給了債權人。

*基層債務已經造成部分地區基層政府的癱瘓。湖北一些欠債的基層，鎮長、鄉長都紛紛外出打工了；河南某鎮，除了鎮長、副鎮長還上班，其余人都已經“罷工”。

*據農村問題的專家估計，縣以下（含縣）的基層債務總額超過8000億。

如果按照李昌平的定義，把縣、鄉、村三級行政組織所欠的債務叫基層債務，其中不包括國有企業、集體企業和事業單位所欠的債務。那么具體數字到底有多少，是誰也說不清的。

山東一個3萬人的中等鎮負債4000多萬元，2000年對四川省的100個鄉鎮政府的抽樣調查表明，有82個有明顯的債務，46%鄉鎮政府債務高于100萬元，有一些高達120萬元。個別鄉鎮政府甚至已用光了2015年的預算收入。截至2003年底，四川省縣級政府債務總額達739.2億元，平均每個縣負債4.11億元。其中鄉鎮債務279.73億元，平均每個鄉鎮負債552萬元。（1）安徽省鳳陽縣，2003年一年形成的債務是1.13億。（2）1999年來自湖南省的一份調查表明，大約2000個鄉鎮政府中的88%有明顯的債務；有一些在1999年之前已經用光了2003年的預算收入。

《四川日報》的記者在川、鄂、湘三省采訪結果顯示，三省縣、鄉、村普遍存在巨額債務。四川省鄉級債務達142億元，村級負債39億元。全省負債億元以上的鄉鎮7個，負債500萬以上的村有5個。部分地市所有鄉村都負債，地處該省最富庶的成都平原的德陽市鄉鎮平均1520萬元。同時，不良債務巨大，該省鄉村逾期債務達123億元，占債務總額的68%。湖南省鄉鎮負債面高達88%，湖北省連“經濟十強縣（市）”的縣、鄉、村三級都普遍債務累累，其中“首強”仙桃市光市級財政負債就達1.4億元，而另一“十強”天門市則已超過4億元。湖北省天門市現有村級債務總額為3.34億元，村平近50萬元。安徽省和縣2002年全縣縣級負債1.5億元；鄉鎮負債8865萬元，比上一年增加了700多萬元，其中負債最高的鄉鎮達1784.9萬元，鄉鎮平均負債422.1萬元。云南省有鄉鎮1590個，建立鄉鎮財政機構的有1578個。2000年全省鄉鎮赤字4.8億元，隱性赤字為9.3億元，鄉鎮債務為38.2億元，平均鄉鎮負債331.4萬元（按1578個鄉鎮計算）。

江漢平原某縣的村級債務5.5億元，鄉級債務（含管理區）3億元，縣級債務1.5億元，三級債務共10億元。在江漢平原，該縣基層債務不是最多的，屬中等水平。（3）

江蘇省宿遷市截至到2001年底，全市115個鄉鎮（街道辦）都有不同程度的債務負擔，負債總額達13．36億元，鄉鎮平均負債1161．5萬元。

中南大學商學院國貿0203班大二女生曹裕在致總理的信以及《關于湖南省桃江縣花果山鄉政府負債情況的報告》，》透露：該鄉政府負債高達400多萬元。（4）

有的地方，欠100多萬元高利貸的村都有不少。富饒的江漢平原如此，全國其他基層組織可見一斑。

根據《新聞周刊》記者獲取的權威數據，湖南省鄉鎮負債總額為85.4億元；浙江省鄉鎮政府負債36.4億元。這個數字并不包括鄉鎮政府下屬的企事業單位和農村集體經濟組織所欠下的債務；安徽省鄉鎮債務總額為59.23億元。

剔除2000年以來的債務增長，按照湖南、浙江、安徽三省截至1999年底的負債總額進行匡算，平均每個省60億元。

1999年，國務院辦公廳曾經下發了《國務院辦公廳關于徹底清理鄉村兩級不良債務的通知》。但是清查的結果并沒有對外公布，據外界猜測當時鄉村兩級債務已經達到2000多億。所謂的徹底清理，也無疾而終?；鶎诱膫鶆战K于一拖再拖，終成沉疴。

最近北京的農業問題專家開列了這樣一組數字：中國鎮政府的財政債務每年以200多億元的速度遞增，預計當前的鄉鎮基層債務額超過5000億元；其中鄉鎮一級凈負債超過2300億元，村級預計達2500億元。（5）。如果考慮到縣級財政和鄉鎮財政的比例，那么縣以下（含縣）的基層債務總額超過8000億。

如此巨額的債務，在世界范圍內也是罕見的。因為這一數字與1999年整個農業的產值24519.1億相比，其比例之高令人觸目驚心。在外國足以導致政府破產或者執政黨下臺。那么這些債務到底是何時形成的？債務比例有什么構成？有哪些債權人？農村基層債務到底應該怎么消化？是像國有銀行商業化改革一樣由中央財政“注資”；還是有地方政府自我消化？還是讓那些無法還債的政府破產？回答這些問題，需要的不僅是直面現實的勇氣，更需要從當事人政治力量的博弈和該問題在執政黨視野中的利害來分析。

一．基層債務的行成過程、特點和原因。

有些研究者認為縣級財政之所以有債務，是因為地方政府想出政績，搞了一些形象工程。那么錢從哪里來？他們只能從國有銀行借到錢。所以“縣級財政的債務其實也就是銀行的不良貸款”。（6）實際情況正好相反，眾所周知，1997年中央召開的全國金融工作會議和中發（1997）19號對國有銀行改革作了總體部署，國辦發（1998）120號文轉發了《國務院轉發中國人民銀行國有獨資商業銀行分支機構改革方案的通知》，明確要求工農中建在2000年前要撤并10%的縣支行。中國銀行首先撤銷了原省分行所在地的26家市分行，實現省市行人財物資源的重新組合。在1998～2000年3年間，中國銀行機構總數減少2284家，下降15%?？h及縣以下機構網點占中行機構的份額也由1997年底的56.2%下降為41%。四大銀行更是嚴格控制在農村的信貸量，向上收縮信貸權。所以，縣級債務銀行不可能是最大債權人。

那么債務到底是怎么形成的呢？我們不妨先看一個個案。

請看《一個鎮長的自白————農村基層的債務是怎樣欠下的》，作者是一名在基層工作多年的鎮長，他所在的鎮人口4萬，負債1300多萬元，財政赤字240萬元，而2001年同級財政收入只有134萬元。他說“據我所知，全縣60多個鎮鄉90％都負債。我鎮負債的主要構成，一是原來政府辦的農村合作基金會清盤關閉后，為清退農民本金，鎮政府把所有的錢全賠進去后，還向中央專貸400多萬元；二是基層供銷社原來大量吸收農民入股，成為變相的銀行，高息攬儲。由于經營不善，管理混亂，嚴重資不抵債，清理整頓后，要退農民的錢，也由政府兜底，已專貸100多萬元，而且還有300萬元本金無錢退給農民；三是“普九”工程欠款；四是其他工程建設欠款；五是欠上級水費、公路款等。財政赤字是因為發不起工資，縣財政超調資金形成。本級收入134萬元，而教師和公務員工資一年就320多萬元，怎能不赤字？”。甚至為了完成稅收任務，確保工資發放，一些鎮鄉領導個人借錢墊稅，因為連預征的對象也沒有了?；鶎诱桢X墊稅，加重了債務，卻也實出無奈。他說“我們也理解縣上的困難，為保工資，上半年已借了幾千萬元，以收定支也是迫不得已。稅收“空轉”已經十分嚴重，有的鎮鄉一年稅收“空轉”高達三十四萬元。全縣去年年底預征和空轉的稅收應該是個不小的數字?！保?）

再以李昌平所在的湖北監利縣為例。該縣1995年以前基本不欠債，且有80%鄉村有節余，從1996年開始，全縣債務每年以2億元速度增長。農民負擔款征收慢，上面追得緊，鄉村為了“搶先完成任務”——借債；機構和人員增長快，行政支出不足——借債；抗災——借債；修房子、買車子——借債；還舊債——借新債。當民間借債有了一定的規模以后，就形成了債務的惡性循環，該縣每年支付基層債務的利息在1.7億元以上，而每年農民合理負擔總額也沒有1.7億元。（8）

從宏觀環境來講，1994年的稅收改革，影響了地方政府的財政收入。雖然1994年的稅收改革本質是建立稅收共享體系，然而，這個體系使中央政府享有稅收收入的大部分。1980年，地方政府稅收收入占整個政府收入的75%，而2001年只占整個政府收入的不到48%。1980年，地方政府開支占整個政府開支的46%，而2001年占整個政府開支的近70%。同時，隨著中國經濟逐漸走出短缺經濟陰影，地方政府擁有的鄉鎮集體企業的效益下降，導致地方政府財政收入的大大減少。另外，1994年在實行分稅制改革時，中央政府與地方政府的事權劃分未能徹底進行，地方政府公共管理職能和經濟發展任務并由此造成的開支壓力不斷增大，而財政集中度反而大幅提高：中央財政收入占全國財政收入的比重從1993年的22%大幅提高至2002年的54．9%，省級政府集中的財力也從1994年的16．8%提高到2000年的28．8%。地方政府的財源明顯不足，因而不得不舉債度日。然而，這僅僅是構成基層政府“債務機制”的因素之一。更多的因素，則表現在基層政府在舉債問題上嚴重缺乏自我約束，甚至違背基本的“借貸規律”。（9）

從1960到1985年的各年，地方政府均有預算盈余。從1986到1993年，地方政府在一些年有盈余，在另一些年是赤字。1994年的稅收改革完全改變了這一局面。地方政府預算從1993年的61億元盈余一躍成為1994年的1727億元赤字。從1994年開始，各省每年均有預算赤字。地方政府的赤字從1994年到2001年以16%的年增長率增加?；?002年預算，地方政府的債務在2002年將達到3630億元，比2001年增加了25%！

最近幾年，中央政府的財政收入占整個財政收入的約50%，但卻僅僅支付了整個政府支出的大約30%。地方政府請求中央政府撥款，中央政府酌情將款項撥回到地方政府。即使是最富有省份也需要大筆的中央返還才可付清其預算赤字。例如，1999年中央政府向廣東省返還208.6億元，占該省預算收入的27%；對上海返還229億元，占上海預算收入的54%；對江蘇省返還203億元，占江蘇預算收入的59%。

在這樣一個背景下，從1996年開始，基層債務開始大規模的出現了。

1993年，農產品開始大幅漲價，農民收入有了很大的增長，農業稅和各種亂攤派大幅增加，縣鄉村三級日子好過了：工資大漲；機構和人員膨脹；奢華作風開始盛行，房子、車子、手機、電腦等越配越高級，公費考察從國內發展到國外，從主要領導發展到一般干部，甚至村民辦教師、小組長也要出去“考察”。1996年，農產品價格開始下滑，內地鄉鎮企業也大面積滑坡，中央出臺減輕農民負擔的13號文件，縣鄉村的收入增幅減緩，有不少地方出現了負增長。但是，支出卻剛性增長。借債成了普遍采用的緩解財政危機的辦法。由于國有商業銀行退出縣域經濟，農村信用社實力有限，借債的手伸向了民間，一種方法是成立農村合作基金會，高息攬存，用于政府消費；另一種方法是直接找民間拿月息30‰的高利貸。部分基層干部參與其中。由于高利貸管理混亂，“營運債務”一度發展成為某些干部的生財之道。

為了吸納更多的錢維持債務的惡性循環，民間借貸的利息從月息15‰增加到了現在的30‰，有的地方達到40‰以上。這樣債務規模越來越大，增長速度越來越快，潛在的危機也越來越深重。

一些地方政府大辦農村合作基金會和供銷社，吸收社會資金入股曾一度火熱，信用社高息攬儲，年息高達18％甚至20％以上?；鶎诱凸╀N社根本沒有管理金融的能力（其實基層供銷社早已虧損嚴重，全靠不斷增長的股金撐著，加之長期政企不分，體制僵化，早就隱藏著巨大的風險），使這些金融機構嚴重虧損。由此造成農民的損失，只得由政府來兜底。

再以四川省為例。全國人大代表、原四川省委常委、省紀委書記沈國俊認為，該省的基層債務來源有三：一是清理整頓地方金融問題時，對部分個人債務采用了政府兜底的方式，使政府背上沉重的債務負擔；二是基礎設施、農田水利等設施建設，社會效益顯著但經濟效益微弱，還貸資金嚴重不足；三是政府外債巨大。他說“基層政府的相當一部分負債是為了改善鄉村學校、道路、水利、廣播、衛生、通訊等公共設施而形成的?！保?0）

正如一位鄉鎮干部所描述的，債務政府通過三個階段形成了。第一階段跟銀行、信用社、合作基金會借。剛開始想到的當然是銀行，借多了，銀行惜貸，再找信用社，信用社差不多是‘自己’的嘛。信用社抗不住了，就打合作基金會的點子。這一階段占總債務的三分之一。

第二階段跟單位借。銀行等金融單位的路子死了，就靠面子找其他單位，或者是好的廠礦公司，或者是縣里的其他日子好過的部門，這一階段的借款占總額也有三分之一。

第三階段，跟老百姓借，跟私人借。走到這一步委實是不得已，眼看我們的償還能力萎縮為零。連單位都不借了，只好打起民間資本的主意。我們許諾的利息很高。中國的老百姓，尤其是沒見過世面的農民，起初特別相信鎮政府，又說是高利息借錢，他們忙不迭地送錢到政府，有的還托人找關系借錢給政府。這個階段和其他亂七八糟的欠債合在一起，占總額的三分之一。(11)

從我所看到的各種調查報告、媒體報道和在農村的經歷看，基層債務具有以下特點：

1.債務面廣，數量巨大，利息負擔高。浙江麗水的審計部門對該地區194個鄉鎮赤字情況進行審計發現：有赤字的鄉鎮多達161個，覆蓋面將近90%；內蒙古巴盟地區今年的調查顯示，全盟鄉級負債面達95%，村級負債面達90%，幾乎所有鄉村都有負債。（12）湖北鄉級負債面在95％以上，村級負債面也在90％以上，幾乎是鄉鄉有債，村村欠錢。（13）鄉村兩級的債務，很少是按國家規定的金融利率借款，基本上是高息借貸。湖北省監利縣棋盤鄉從1996年元月到1999年底民間貸款年利率為18%；從2001年元月1日起的民間借貸按年利率10%計算。同年銀行的貸款利率是2.86%。

2.債務累積時間長且呈逐年蔓延趨勢。再以湖北監利為例，該縣縣、鄉、村各級共負債10億元，已有很多村因欠債無法向鄉鎮交帳（包括農業稅和“三提五統”），鄉鎮沒有向縣財政“結帳”，完不成財政上繳任務（這樣的鄉鎮預計今年達到一半），各級政權組織都靠想方設法繼續借債維持“生存”，全縣光債務利息一年就要三千萬元。湖南省湘潭縣射埠鎮、石潭鎮、中路鋪鎮近兩來年均遞增57%，凈增債務1865萬元。債務象“滾雪球”一樣越滾越大，財政危機象火一樣自下往上繼續蔓延。

3.債務人主體多元。既有政府欠銀行和其他金融機構、欠上級政府，也有欠群眾（民間借貸）、個私老板，還有大量拖欠干部教師工資。既有內債，也有外債(世行貸款和外國政府借款)。湖北監利縣縣、鄉、村三級十億元債務比例構成，分別為欠國家債務（包上級政府和國有銀行）30%，全縣欠發工資20%，民間借貸50%。仙桃市市級財政的內、外債比例是4：3。

4.不良債務占絕對比重，債務人無法主張權利。無法主張權利的情況有兩種，一是找不到責任人，繼任的基層領導又不愿承擔；而是基層政府賴著不還，債權人就算到法院去告，法院也受制于地方，不敢受理或執行。況且在中國訴訟的費用之高昂，足以令很多債務人望而卻步

5.債權剛性弱、債務剛性強。政府債權難以收回，減債難度很大。四川省鄉村兩級106億元的債權，多為不良債務，其中所屬企業、外單位欠款和農戶欠“三提五統”資金達65億元，收回難度相大，要么所屬企業倒閉或無力償還，要么農戶以一些歷史遺留問題為借口而故意拖欠不交。同時，歷史積存下來的其他25億元應收未收款收回難度更大。然而鄉村債務的“債主”主要是國家銀行和信用社；農村合作基金會和單位、個人，這些債務具有很強的剛性。照一些鄉鎮干部的說法，“賴帳”的可能性幾乎沒有：欠國家銀行的錢一分不能少；欠合作基金會的錢是農民的血汗錢，不還不行；欠其他單位和個人的錢不還，鄉鎮政府機關就難以安寧。

6.從地區分布看，主要分布在中西部和東部省份的貧困地區。

綜合起來，基層債務的來源大體有以下幾種：

1.財政供養人員太多，冗員充斥，“編外人員”占用了大量支出。

先說在編人員，代中國的財政供養人員比例一直受到社會各界的廣泛詬病。從縱向看，我國財政供養人員比例在漢代是1∶7948人，唐代是1∶3927人，明代是1∶2299人，清代是1∶911人，1949年是1∶294人（一說是1∶600人），而今天是1∶30人（一說是1∶28人），有個別地方甚至達到了空前的1∶9人（如陜西省黃龍縣是9個農民供養1個干部）；從橫向上看，1999年在中國這個比例是1∶30人，印度尼西亞是1∶98人，日本是1∶150人，法國是1∶164人，美國是1∶187人。(14)以山西省為例，到2002年底，全省財政供養人員已達136.6萬人，與全省財政總人口之比為1：24（詳細情況見附表一）。（15）

表一.分稅制以來山西財政供養人員及占總人口比重變化情況表

民政部《鄉鎮論壇》載文稱，機構改革還沒有完成的鄉鎮，機構一般都在20個左右，機關人員都在百人以上。河南省新鄭縣1999年財政收入比上年增長153%，但僅新分配的大中專畢業生等新增人員的工資就支出180萬元左右，新增人員吃完新增財政收入還不夠。來自安徽省的統計說：鄉鎮用于支付人員工資的債務為5.21億元,在鄉鎮欠債總額中的比重為8.8%。如果加上因為人多而導致的管理費用的欠債，比重立即上升為13.7%。

全國目前吃財政飯的人有4000多萬，養著400萬輛左右公車，每年耗費都在3000億元左右，超過了我們的國防費用。目前全國的職務消費已經占到全部財政支出的4成，擠占了其他費用，財力不堪重負。更為關鍵的是，為支付眾多供養人員的工資以及日常的行政管理費，政府財政不堪重負，很多地方尤其是農村社會的基層政府是典型的“吃飯型財政”，其中行政管理費及工資支出占到了當地財政收入的80%～90%，政府沒有什么余錢去推動當地的經濟發展和社會發展。讓人擔憂的是，供養隊伍的龐大以及各種腐敗現象的增多一方面導致了政府機構膨脹、職能轉換困難、政府財政支出有增無減，另一方面進一步加劇了“官本位”現象，許多人對當官、做公務員趨之若鶩，是所謂“食之者眾，生之者寡”，精簡機構與人員難以真正落到實處。論者言之鑿鑿，讓人對當代中國的財政供養人員比例以及由此帶來的種種問題憂心不已。

再說編外人員，也叫“超編人員”。顧炎武在《日知錄》中這樣記載"一邑（縣）之中，食利于官者，亡慮（大約）數行人（古軍旅一行為25人），恃訟煩刑苛，則得以嚇射人錢。故一役而恒六七人共之。"吳思在他的《血酬定理》中曾經詳細討論了這個現象。明朝開國皇帝朱元璋發現，松江府有一批不務正業的人，專門依附衙門里的役吏皂隸，借官府之威害民。這些人自稱小牢子、野牢子、直司、主文、小官、幫虎，僅松江一府就有1350名，蘇州府還有1521名。四川巴縣的正吏（典吏）不過15名，一等臨時工（半正式工）“經書”常有200多人，二等臨時工“清書”和“小書”是經書的徒弟，統稱白書，數目與師傅相近。朱元璋說，這些人不知農民的艱辛，農忙時下鄉生事。芒種正是栽種季節，他們拿著官府批文找到農民，從水車上把人鎖下來，或者從農民手里奪下秧苗，鎖人出田明朝初年松江一府二縣，不過三個衙門，如此平均下來每個衙門就有六七百位白員。明朝一個縣的正式官員不過四五位，再加上十幾位吏，縣級衙門的“經制”名額不過二十左右，此外還有約二百名額設衙役，而“幫閑在官”的人竟然超過這個數字的三倍。（16）

李昌平在他的《我向總理說實話》一書中記述，2000年，湖北監利縣容城財政所的正式編制為30多人，實際工作人員140多人，編外人員是編內人員的三四倍。一個省級貧困縣的財政所就有110多不在編冊，卻吃拿卡要的“白員”，全國有多少更不用說了。這些人的開支，數目驚人。（17）

基層政府中供養的財政人員首先要吃飯，而在獲取財政分配方面他們往往有背景，有能耐，能夠在財政虧空的情況下，照樣予取予求。同時鄉村教學的教師的工資卻被拖欠克扣。據安徽省鳳陽縣財政局會計中心主任席文珍介紹，2003年鳳陽縣財政收入1.67億元，吃財政飯的1．3萬人，按人均5000元～8000元計算共需8000萬元左右；再加上政策性轉移支付、專項轉移支付，去年實際支出2．8億元。安徽省和縣2002年全縣財政供養人員12566人，全縣縣級負債1.5億元。郴州市鄉鎮機關事業單位實際在職人員12708人，超員3201人，財政安排給鄉鎮人員包干經費人均5000元，實際人均超過1萬元。這就意味著：僅鄉鎮機關事業單位“人頭費”形成的預算內赤字就達786億元。（18）

在這種情況下，一個自然的趨勢就是借債和亂收費。這恰恰是中央政府明令禁止的，我稱為“基層政府的非法生存”。如果基層政府財力充裕，他們就沒有冒違法的風險去亂收費，借債的傾向；如果沒有那么多冗員，基層政府也不會如此虧空。簡言之，借債已成為基層政府（包括它巨量的人員）延續生存的方式。

我們可以算一筆帳，據測算，全國鄉級每年至少需要3700億才能維持合法的生存。（1）鄉鎮吃財政飯大約有1600萬人，這需1600億元左右。（2）約80萬個行政村，460萬個自然村，有村級干部、公共品維護員、軍烈屬、五保戶約1500萬人，這需600億元左右。（3）鄉鎮債務約2000億元，每年支付利息300億元左右。（4）全國有近5萬個鄉鎮，每個鄉有15個部門，平均每個部門年運轉3萬元，這需200多億元。（5）廣大農村地區公共品安排每年至少需要1000億元。這5筆總計需要3700億元，如果按7折算（考慮地域的不平衡），大約需要農村支付2590億元。而鄉鎮從農民身上合法征收400億，從工商稅收收入中分成的約250億元，每年的資源補償收入約100億元。收支相差1840億元。所有的支出都是剛性的。在這種情況下，鄉鎮只有非法“創收”才能維持生存。

2.承擔基層政府責任的公共支出。

包括基礎設施，如農田水利、鄉村公路、中小學校舍、“普六”、“普九”的教育工程及鄉鎮企業的建設、教師等公務人員的工資、福利、醫療補助。中央政府現在給農村的補貼每年在700億左右，但其中60%多是平抑糧價的補貼，是通過糧食購銷系統發放的。這樣算來，基層政府從上級政府中每年獲得的補貼實不足以履行其公共職能。

郴州市某縣1998年各鄉鎮用于教育、城建、道路、水利等建設形成的負債高達3159.34萬元，占全縣鄉鎮財政赤字和負債額的78%。（19）

湖南省鄉鎮負擔和補貼的人員46萬人，益陽市赫山區僅教師就有萬余名，而該區可用財力只有6000萬元，全部用來支付教師工資都不夠。郴州市鄉鎮機關在編人員有1.2萬人,按現行的工資標準和必須的公務費來開支計算,僅鄉鎮機關事業單位人頭經費形成的預算內赤字就達7000萬元。河南省90%的鄉鎮拖欠干部職工工資，有的拖欠一年以上。湖南中部一鄉鎮2000年只發了3個月的基本工資。一位全國人大代表說：發不出教員工資的鄉鎮達到60%—70%。在湖南，至2002年年底，教育負債達到31.75億元，其中農村中小學負債25.3億元。這么大的一筆債務，主要欠的是當年“普九”的基建債。蘇北一個縣拖欠教師工資2500多萬。為了老師們能在他們的節日里有一點安慰，該縣拍賣了部分鄉鎮的小轎車。在這種窘況下，怎么還能奢求基層政府去修路、蓋學校、義務教育呢？在廣大的農村地區，農村公社時期的水渠，灌溉設施還是使用；許多鄉村學校的教室都是危房，乃至露出天來；鄉村的公路也是村民自己整修；義務教育更使以“教育費附加”的形式，實際上承擔在農民自己頭上，義務教育成了“自我教育”。種種現象的根源在于基層政府已經喪失了繼續行使公共職能的財力。許多地方的基層政府在公共投資這方面基本癱瘓。

3.清理整頓農村經濟秩序的“后遺癥”。

四川中江縣為清理整頓農村合作基金會光縣級財政就新增了3億元的債務，鄉鎮更是因此而普遍負債上千萬元，這個“明星縣”因此而危機四伏。據該省財政廳同志介紹，中江縣這樣的情況在四川省180多個縣是普遍現象，“這是為穩定付出的代價”。湖南“財政第一強縣”瀏陽市北盛鎮黨委書記對記者說，為了使基金會能順利并入農村信用社，鎮財政因此負債900萬元，與周邊縣市的兄弟鄉鎮相比，自己的情況還算是好的。

4.為完成上級下達的各項指標各種任務舉債。

指標正是指令的延續，也是集中領導的最簡單的辦法。為了出政績，上級指定出各種指標層層下達，基層政府不管死活只有貫徹執行的份。這些指標五花八門，如教育達標建校舍，公路達標修建柏油路，治安達標建公安派出所，司法達標建法庭，計劃生育達標建服務站，城鎮規劃達標搞整齊劃一。為了應付達標升級活動的檢查考核，鄉鎮和村只好四處借債搞建設，以便通過驗收。如四川各地近年圍繞“小康”指標，下達各種達標任務，全省鄉村僅教育“普九”達標一項就舉債23.8億元。

5.基層干部的吃喝和迎送各類上級人員的招待費用。

四川省每個村年招待費大多1至2萬元，每個鄉鎮10至15萬元，一些縣鄉吃喝用車鋪張浪費、工資發不出“獎金”卻高得離譜的怪現象在川、鄂、湘三省各地都不鮮見。益陽市赫山區滄水鋪鎮原是“全國鄉鎮500強”的明星鎮。在原黨委書記和鎮長的帶領下，不到兩年的時間，滄水鋪鎮以各種名義濫發獎金144萬元。鎮干部吃喝成風，吃喝招待費高達183萬元。吃喝花費最多的一天，按當地物價標準可擺20多桌。

不少鄉鎮領導花錢大手大腳，揮霍無度。據張家界市人大常委會財經工委調查，1998年，該市鄉鎮開支招待費512.25萬元，每個鄉鎮平均為5.12萬元。一些鄉鎮還違規修建宿舍樓，超額發放各種名目的獎金、津貼、補助，不顧財力地購買小車，超額報銷醫療費、差旅費等。腐敗給鄉鎮造成的債務，在一些省市的鄉鎮債務統計中，被稱作“非生產性支出”或者“其他原因”。一個中部省份在一份材料中說：在鄉村債務中，屬于各種吃喝招待的費用，占21.4%。(20)

6.鄉鎮企業的亂投資。

鄉鎮企業是集體性質的，凡是集體的就無法保證有決策權力的人在決策時不違背委托人的意愿。同時有幾戶沒有任何對錯誤投資的懲罰、追究措施。沒有風險的投資必然是不負責任的投資，必然使集體背負沉重的債務負擔。

90年代初，在市場經濟大潮的裹挾下，許多鄉鎮從發展經濟的美好愿望出發，不允許出現企業“空白點”，一些鄉鎮四處借貸、集資、聯合辦廠,大辦鄉鎮企業。但由于缺乏資金技術，產品沒有市場，經營管理又不善，企業未見效益即倒閉，或者因為效益不佳而無法清償債務。安徽省淮南市鳳臺縣丁集鄉、潘集區泥河鎮兩鄉鎮共欠千萬元以上的債務。來源正是當初在丁集鄉洗衣粉廠，泥河鎮麻紡廠、硫酸廠、磷肥廠匆匆上馬的投資。一位在鄉鎮企業管理部門工作多年的官員說，一些鄉鎮對有些項目未經充分論證，就大舉投資，豈能不倒？如東縣洋口鎮南港漁網廠前幾年投資興辦三信公司搞鰻魚養殖，結果本利無收，背上沉重債務，資不抵債3241萬元。（21）

新華網記者沈錫權、段羨菊在湖北曾做過調查，湖北省天門市光造輪轂廠、開發芒硝礦兩個項目（都是有頭沒尾的“半拉子工程”），就給政府留下了一億二千萬元的巨額債務，光向群眾發行債券就5000萬元。至今誰也沒有對決策失誤負任何責任，誰也沒有辦法還清這筆債。湖南省長沙市鄉鎮財政因興辦企業舉債3.8億元，占鄉鎮債務的54%；村集體經濟為企擔保債務債2.4億元,占村級擔保債務的99%。（22）

二.基層債務對農村政治、經濟生態的影響

首要的影響當然是政府公信力和權威的降低乃至喪失。因為恰恰應該是作為法律履行者的政府不但不承擔公共責任，卻在違法。一個不承擔責任的政府不會得到民眾的信任；一個言而無信，不履行諾言的政府不會受到民眾的擁戴；一個超越于法律之上，憑借公權力損壞民眾利益的政府只會得到民眾的唾棄。

一個政府的權威，有三重的意義。第一，這個政府必須是合法的。對基層政府來說，必須是農民可以選舉出來，也可以彈劾出去的政府；第二，這個政府必須是是守法的。政府沒有超越于法律的權力。在借貸這種民事行為中，政府和任何一個公民都是平等的。政府沒有權力欠債不還。第三，這個政府必須是遵守承諾的。任何朝令夕改，言而無信的政府都沒有權威可言。借貸行為是一種契約行為，政府作為合同的一方，必須盡力履行合同。

從長遠來看，基層債務造成的基層政府公信力和權威的降低，將使得農村的政治生態更加惡化。農村的干群關系已經處于高度緊張的狀態。農民上訪，干部逼稅，上小黑屋，用私刑的事情時有耳聞。（22）

其次，僅從經濟層面來考慮，正如李昌平所說的，沉重的基層債務負擔最后還是落到農民頭上的。這種“干部拉屎，農民擦腚”的情況幾乎是可以預料的。對農民來說，這意味著：

1，債務使農民“減負”難以實現。如果說農民負擔過重起初是因為機構和人員膨脹引起的，那么現在，農民負擔雖有中央三令五申，但仍有增無減，則是債務危機所致。湖北某鄉1997年因提早征收農民負擔，導致一農民服毒自殺，中央領導嚴令查處責任人，鄉黨委書記、鄉長被撤銷黨內外一切職務，直接責任人被判刑三年。但1997～1999年，該鄉仍無視中央減輕農民負擔的政策，基層債務依然有增無減。高利貸、利滾利讓農民難有出頭之日。

2，債務促使一些鄉村干部作惡。為了償還債務，鄉村干部胡作非為。內地某鄉的一個農民，因時欠村里的190元，現在要還1800元，該農民無力償還，竟拉去關在鄉里的“小黑屋”里給活活凍死了。另一農民因1995年欠集體3500元，利滾利后竟要還1.9萬元，該農民答應還1.4萬元，鄉村干部不同意，竟把他拉到鄉里關“小黑屋”……數天后，該農民在送往醫院的途中死亡。

3，疾病流行危及人畜生存人畜的傳染病，過去是靠政府和集體拿錢救治和消滅，現在縣鄉村無財力了。各種畜禽傳染病一經發現就必須迅速捕殺，嚴控傳播，但現在誰出錢、誰來管？在一些農村，血吸蟲病、傳染性肝病等患者很少有人去住院救治。這都是十分危險的。

4，義務教育成為畫餅鄉村對教育的投入越來越少，學校對學生的收費越來越高，學生流失呈上升趨勢。在不少城市，你都會遇到一群群跪在地上給人擦皮鞋的小孩。這樣下去，義務教育在一些地方永遠是一個畫餅。

5，水利工程日趨老化。很多人都認為解決十幾億中國人吃飯的大難題僅是“分田單干”——責任制的功勞，這種認識十分片面。水利建設和種子、肥料的技術革命是糧食增產至關重要的因素。不少農村已有十年沒有組織農民興修水利工程了。農民每年上繳的以資代勞資金都還了債或發了工資，國家下撥的農業工程建設資金也常常被挪用，農業抗旱澇災害的能力日趨衰退。十年后必須對原有的水利工程進行修復，預計需要幾萬億的投入。水利建設資金的缺乏將嚴重制約農業的發展。

6，貧富差別越來越大。農村市場進一步萎縮當財富向少數發達地區、少數產業、少數人集中，大多數地方、大多數行業、大多數人將相對貧困化；而從微觀而言，少數人將又通過高利貸和權力的結合，再次集中財富，使更多的人陷入絕對貧困，連最后的保障——土地也將失去。在農村，相當部分農戶的現金收入不夠繳稅費和學生的學費，有不少農民一件衣服穿幾年、幾代人。農民沒有錢消費，再好的“拉動內需”措施都是有問題的。（23）

對基層政府來說:

1.縣級政權面臨危機。在內陸的縣一級地方，財政收入的70%以上來自農民負擔，由于基層債務的影響，縣級財政的預算收入根本不可能實現?？h級政府也不得不靠借債和挪用度日。內陸許多縣級政府為保證運轉，挪用社保資金、專項基金、項目?？?，變賣國有資產是十分普遍的現象。鄉村為維持生計，截留縣級財政收入，導致本不堪重負的工業企業雪上加霜，進一步加劇了縣域經濟的萎縮，財政進一步惡化，失業進一步上升，形成經濟和社會的惡性循環。

2，沉重的政府債務使許多農村地區的發展成為一句空話。減輕農民負擔，沒門；增加農民收入，沒路；調整農業結構、發展農村經濟，沒錢。許多鄉鎮的領導忙于處理各種債權債務關系，根本沒有時間和精力琢磨如何發展地方經濟。舊債未消，上面下達的財稅上繳任務又象泰山壓頂一樣壓下來，完不成任務，鄉鎮主要領導就要被扣獎金、挨批評、“一票否決”。一些鄉鎮領導為了還債、上繳、?！盀跫喢薄?，鉆山打洞高息借貸、“拆東墻補西墻”，債務和利息越滾越大，陷入一種惡性循環。少數鄉鎮到了“工資停發、發票停報、汽車停開、電話停打、食堂停餐”的程度，瀕臨倒閉。新華社記者在三個省基層采訪時，不少鄉鎮甚至縣級領導居然對記者說出這樣的話：如果政府也可以象企業一樣破產的話，我們完全可以破產了。有的鄉鎮幾乎要面對上千個債主，有的村要面對上百個債主，鄉干部每天都要給債主說好話，債務就像背在他們背上的一塊大石頭，永遠讓鄉村干部直不起腰桿；債務就像掛在他們腰間的一顆炸彈，永遠讓鄉村干部提心吊膽。有的債主是拿著刀找鄉村干部去討債的，因基層債務逼死村長、書記的事已發生多起了，因討債無果自殺于鄉村機關的事件也有發生。

3，債務導致一些基層政府瀕臨崩潰，面臨癱瘓。債務沉重使基層政府根本無法正常運轉。債主盈門，在是很多鄉鎮屢見不鮮。1998年，張家界武陵源區索壑鎮108個債主齊上門討債，政府機關一片混亂。永定區大溶溪鎮因債務纏身被債權人起訴，鎮政府大院被法院查封，政府威信掃地。在益陽市，一位鄉鎮黨委書記在大會上作報告，被一個債主叫下臺來大罵一通。而在郴州市，有的鄉鎮一天上門催討債務的多達28起。由于債務危機使鄉村兩級組織失去了存在的經濟基礎，其職能也在萎縮。一些村找不到像樣的人當村長、村支書，很多鄉干部提出辭職，縣長的“含金量”也大大降低了。內陸地區的很多村沒有積累只有債務，村長選出來后，許多人不愿干。一些有水平、有頭腦、有能力的鄉干部或要求調出或寧為“鳳尾”不為“雞頭”，或紛紛下海自謀出路。

4，“私有化”傾向已經出現。基層債務的債主70%是縣鄉村干部和干部的親友。由于鄉村欠債主的錢，不少鄉村值錢的東西被打著產權改革的旗號賣光，剩下的就只有土地、泵站、學校了。種地掙不了錢，農民都不愿要地，正好債主要不到錢，也只有打土地的主意?，F在，在農村大片大片的土地發包給債主，30～50年不變，債主種地不交稅費，只用高利貸的利息抵扣就行了，債主變成了不交稅的“地主”。為了完成上面的稅費任務，鄉村干部便把農田的稅費強加到人頭上，農業稅變成了人頭稅?，F在學校、泵站也是債主爭奪的目標。這種權力作用下的變相的私有化值得高度關注。

三.債務化解的思路

目前各地區對基層債務化解的思路和做法主要有：

第一，鎖定歷史債務，防止新的不良債務的發生。首先從完善制度入手，鎖定村級債務，制止新的不良債務發生；二是嚴肅化債紀律，對村級財務預算和決策增加透明度，通過制度約束達到鎖定老債，不發生新債的目的。尤其要注意節減村社開支，不必要的或不合理的開支要堅決杜絕，防止任何變相的“私費公報”。成立村民理財小組，實行民主理財。

第二，直接清理債務、回收債權化解。這種辦法當然是最好的，但是大部分債務都是陳年舊賬，債權人都找不到了。因為只能先對各項負債需進行清理，摸清底數，分類處理，逐步化解。

第三，核銷降息化解。在審核鄉鎮債務過程中，追根求源，把那些不良債務和虛假債務通過相關程序進行剔除。

第四，多渠道盤活集體資產來化解。一方面需因地制宜的興辦集體企業，另一方面可通過拍賣荒山使用權、發包漁塘等方式來盤活村社集體閑置資產。加快村社集體經濟的發展仍是化解村社債務的關鍵。

第五，降息減債。部分村社債務的債權人是村社干部，利息相對于銀行要高，高息一定要降下來，最好是和銀行利率同步。

第六，轉賬抵賬化解。在債務化解過程中，利用鄉鎮與單位、單位與個人、鄉鎮與個人之間存在的三角甚至是多角的債權債務關系，通過不同債務、債權人之間的轉賬、抵賬，化繁為簡，使鄉鎮從債務網中脫離出來。

第七，增加稅收和稅基化解。通過農民增收、企業增效、財政增稅，調整農業結構，大力發展私營個體經濟，加快推進農村城鎮化進程，繁榮和發展農村二、三產業，夯實鄉鎮經濟基礎，培植新興財源和替代財源，以增加收入來償還債務。

以上的一些措施，從長遠看來是可行的。但是基層的債務問題已經刻不容緩。許多地區已經導致了基層政府的癱瘓，這些地方連鎮長都找不到了，還談什么盤活集體資產、增加農民收入，這是其一；其二，集體的資產，基層政府是否有權力拿來還債，是令一個問題。集體的資產是集體所有成員的，基層政府至多作為一個人“保值增值”，現在卻變賣它來還政府欠的債，而這些債又不能保證這些支出全部是公共支出。憑什么要讓集體來承擔？法律上繞不過去；第三，就算這一切都是可行的，那么盤活集體資產、增加農民收入這些招數也僅對那些短期內能夠發展經濟的地方來說的。在一些中西部的貧困鄉村，讓基層政府自我化解幾千萬幾百萬的債務，幾十年它也還不清。況且高額的利息在那里年年“利滾利”，增加的收入還不夠來還利息。到何時才能還完？

因此，現實的問題是如何在盡短的時間內，完全的化解基層債務，防止危機進一步演化。最終釀成步伐控制的后果。我的觀點如下：

銀行有不良資產，政府也有不良資產。國有銀行承擔政策性貸款的虧損，造成的不良資產，政府可以成立資產管理公司剝離，可以用外匯注資；基層政府作為中央政府的“子公司”，為什么不可以從中央政府獲取專項資金的支持，化解債務？公務員之家版權所有

當然，讓這部分債務完全由中央政府來承擔是不可能的。首先，基層政府在雙方博弈中沒有任何優勢。中央政府可以不要基層政府，基層政府卻離不開中央政府?；鶎诱娜耸聶嘣谏霞?，財政補貼來自上級，升遷也來自上級。其次，基層的債務很多是基層盲目投資，胡亂吃喝造成的。這部分債務應該基層政府自己解決。當然政府不是贏利性機構，政府的所有收入都來自于轄區的民眾。從基層債務的分布來看，正是稅基薄弱的貧困地區。按理說，這時候應該是政府二次分配，兼顧公平的時候，應該照顧貧困地區。但是中央政府畢竟財力有限，許多剛性的支出，如軍費開支，社保醫療等無法減小。因此可以考慮中央和地方共同承擔。承擔的比例可以根據不同地區的經濟狀況調整。經濟欠發達的地方，中央就多承擔一些。

第二，這樣并不一定保證所有的債務都能解決。從經濟學意義上，化解債務的最好辦法就是使債務流動起來。政府有未來的收入，債權人需要現在的還款。所以中央政府可以“借”錢給地方政府去還錢。地方政府解決了債務問題才有能力發展經濟，增加收入。等到未來收入增加后，再還不遲。對中央政府來說，需要的只是發債?，F在國債每年動輒發1000多億。5000億也好，8000億也好，中央政府都可以通過發債來籌集。