關于改革鄉鎮建制模式的思考

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20年來，鄉鎮黨委、政府在維護社會穩定、促進區域經濟發展等方面發揮了十分重要的作用。但是，隨著農村改革的深入推進和市場經濟體制的日益完善，鄉鎮機關（主要是鄉鎮人民政府）的職能日益弱化，與農村改革和村民自治的現實不適應，與建設統一的全國（省、市、縣）大市場的形勢不適應，與發展區域經濟的要求不適應，必須進行大刀闊斧的改革，從體制上、機制上激活農村經濟，促進農村經濟社會全面發展。

改革鄉鎮建制模式的原則

筆者認為，鄉鎮政府運行中出現的問題已不是一個人員精簡與否的問題，而是職能定位上的問題。鄉鎮機構改革之所以至今沒有根本性的突破，其根本原因，就是職能定位出了問題。至今大多數人都習慣把鄉鎮政府作為一級大包大攬的政府對待，結果導致了鄉鎮目前的困境。要解開這個困擾基層多年的“結”，必須從體制、機制和職能定位上作根本性的改革，才可實現松綁解困、促進經濟社會發展的目的。具體應堅持以下原則：精簡、效能的原則。改革鄉鎮建制模式，必須下功夫精簡機構、分流人員，高效能配置機構和人員，重塑鄉鎮機構框架。

有利于經濟發展的原則。發展是穩定的前提，只有農村經濟發展了，農村的其他問題才有可能得到解決。改革鄉鎮建制模式，必須把發展經濟放在首位，按經濟規律設置機構、配備人員，才有可能在某一點上求得突破，進而帶動其他相關問題解決。

專業化運作原則。鄉鎮機構混雜，管理體制不暢，是鄉鎮機關負擔過重、疲于應付局面的主要原因。目前情況下，改革鄉鎮建制模式，必須按照條塊結合、以條為主的原則，理順鄉鎮各類機構的管理體制，下功夫減輕鄉鎮機關的負擔，讓各類機構實行專業化運作，鄉鎮機關集中精力發展區域經濟，以提高行政效能，促進鄉鎮管理的規范化、專業化。

改革鄉鎮建制模式的基本思路

鄉鎮機構改革的關鍵是改革鄉鎮建制模式，也就是要搞好制度設計，從“瘦身”開始，精兵簡政，消減職能，用制度規范鄉鎮的職能定位、工作模式，建立起與市場經濟體制相協調的運作機制，促進鄉鎮管理工作的專業化、規范化、制度化。

暫時保留鄉鎮行政區劃，條件成熟時按經濟區域予以撤并。

撤銷鄉鎮人民政府、鄉鎮人民代表大會及主席團，剝離原鄉鎮人民政府承擔的管理社會事務的職能，組建鄉鎮經濟發展委員會（各縣可視情況自行確定其名稱），專職從事區域經濟發展工作。其主要職能可以確定為：扶持發展農村合作經濟組織；管理鄉鎮國有和集體資產；組織勞務輸出，開展社會保障；推進交通和小城鎮建設；管理文化、教育、民政、水利、衛生防疫和農技推廣等公共事業。在經濟發展委員會內部設置相應股室，負責具體工作，代替原有的“七站八所”。對鄉鎮經濟發展委員會，由縣級人民政府直接管理，按局一級對待；其工作人員，屬領導干部的，由縣級黨委考察任命，屬一般干部的，由組織、人事部門統一調配，參照公務員制度實施管理。

將原鄉鎮政府承擔的財政、計生、土地、司法等管理職能一律剝離，有關的工作機構，一律劃歸縣級有關職能部門管理和設置，鄉鎮范圍內的有關業務，由這些機構按照對上級主管部門負責的原則自行組織開展。農業稅取消后，將鄉鎮財稅所改為鄉鎮經濟發展委員會的一個股室，負責內部財務管理。撤銷鄉鎮政府后，有關涉農事項，如民事糾紛調解、信訪等，促使、引導農民向有關職能部門反映，走行政執法、司法調處路子。對可以推向市場、實行社會化管理的機構，如畜牧獸醫站、農機站、農技站等一律劃歸縣級有關事業單位“條條管理”，或在清產核資之后，實行公司化運作，保證國有、集體資產的保值增值。

保留鄉鎮黨委、紀檢委，其組成人員均由縣級黨委考察確定，由鄉鎮經濟發展委員會組成人員兼職或交叉任職。對鄉鎮黨委，由縣級黨委參照有關縣級職能部門黨組、黨委的管理辦法和模式實行管理。人武、共青團、婦聯等組織一并劃入鄉鎮黨委管理，精神文明建設、社會治安綜合治理等項工作由鄉鎮黨委按屬地原則管理、考核。鄉鎮成立維持穩定辦公室，與司法所、綜治辦實行一套人馬、三塊牌子，受鄉鎮黨委領導。涉及鄉鎮范圍內的諸如教師調配等人事事項，由鄉鎮黨委和經濟發展委員會共同研究后，以經濟發展委員會名義作出安排。

不再設立鄉鎮人民代表、黨代表，適當擴大鄉鎮縣級人大代表、黨代表名額。

幾個遺留問題的解決途徑

鄉鎮遺留問題，主要集中在人和錢兩個方面。

鄉聘人員精簡問題。鄉鎮工作人員身份、來由相當復雜，精簡難度大，是鄉鎮機構改革未能突破的原因之一。鄉鎮全部工作人員中，按照組織、人事部門規定，屬國家正式干部（含合同制干部）的，一般僅占2／3；“七站八所”（除財稅所外）中，除負責人一般為國家正式干部外，其余人員大部分為鄉聘人員?？刹扇∫韵聨追N辦法逐步解決：①從哪里來，到

哪里去。對年富力強、基層工作經驗豐富的，可重新安排回村上“兩委”會任職。②經濟補償。對年齡偏大、不適合回村上工作的，可根據本人在鄉鎮工作時間長短，給予一定的經濟補償。③辦理農村養老保險。根據本人意愿，可根據各地實際，為他們辦理一定數額的養老保險，以解決其“后顧之憂”，穩定他們的情緒。

債務問題。鄉鎮債務負擔沉重，是鄉鎮機構改革沒有取得實質性突破的另一原因。如何化解鄉鎮債務，事關農村穩定和經濟發展大局。根據實際情況，可按照摸清底數、弄清來由、舊賬暫緩、逐年消化的辦法解決。凡屬舉辦公益事業所欠債務，由鄉鎮根據實際財力向受益人群逐年收回，或采取以工代賑等辦法由上級予以補助，化解債務；凡屬興辦企業等所欠銀公務員之家版權所有

行債務，可采取掛賬停息、資產變現、逐年還貸的辦法解決；凡屬借貸上繳上級稅費形成債務，在摸清底數和欠款人的基礎上，逐年還債。對鄉村兩級債權債務，應綜合平衡，有關債權也應采取措施加以回收。

富余人員分流問題。對鄉鎮富余人員，可采取考試、考核、選任等辦法，充實到公安、工商、土地管理、司法調解等維護治安和市場秩序的執法部門去。目前農村最突出的問題是治安和秩序問題。鄉鎮富余人員大多屬財政供養人員，不如把他們用到急需要人的地方去，可以解決一方面有的系統人員富余，另一方面有的系統人手不足等問題，以實現人力資源的充分利用。