要解決三農問題就必須確保鄉鎮政權的存在

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毫無疑問，對鄉鎮政權的評價，在當前媒體和學界幾乎全是負面的情況下，既然鄉鎮政權“一團糟”，既然鄉鎮政權是加重農民負擔的“罪魁禍首”，就不難形成一邊倒的結論：只有撤消鄉鎮政權才能一勞永逸地解決三農問題。鄉鎮政府對于加重農民負擔等問題的確負有責任，但從本質上來講，三農問題是我們的體制和政策與客觀現實脫節，所產生的深刻矛盾在社會底層的集中爆發。鄉鎮政權是國家與農村社會的一個最基本的結合點，作為國家政權在農村社會的減震器和防火墻，處于社會矛盾已經尖銳激化后的前沿陣地，自然是首當其沖。所以鄉鎮政權不僅成為了農民要首先取消的政權，也成為了媒體和學界要首先取消的政權。而取消鄉鎮政權就能解決根本問題嗎？如果根本問題不去解決，取消鄉鎮政權之后下一步是不是要取消縣級政權呢？進一步又是不是要取消地級、省級的政權呢？在廣大的中西部地區，不僅已經有為數眾多的鄉鎮政權岌岌可危，而且更有不少的縣級政權也已經開始搖搖晃晃。因此，在三農問題成為了全國首要問題的時候，在中央把三農工作放在一切工作首位的時候，對于鄉鎮政權，必須站在是否有利于解決三農問題這個大局上來考慮。

一、鄉鎮政權的弱化才是三農問題的起因

一)強勢的城市權力大舉進入了農村

隨著承包制后農村經濟的全面繁榮，農村曾一度成為了中國經濟的發動機。那時，“老二”的農民在城里的工人“老大”面前揚眉吐氣，伴“農”得雨，就連鄉鎮干部也被社會稱為吃得香的“香”干部。這樣的好日子沒過多久，居住在城里的政策制訂者們，迅速出臺了名目繁多加強對農村管理的法律法規，從縣城到京城的各個居住在城市的強勢部門紛紛印發紅頭權力文件，大舉進入了鄉村。而這些國家法律政策的制訂，采納的更多的是政府行政主管部門的意見、上層的意見、專家的意見，考慮的也多是部門的權威、部門的利益（在部門利益中又是優先考慮部門中上層的利益），而較少采納下層特別是農民的意見及其鄉鎮政權的意見，基層的利益特別是鄉鎮政權的利益被排斥或忽視。尤其是后來這些強勢的城市壟斷權力和強勢的城市壟斷資本高度融合，對各級政府制定政策的影響越來越大。他們通過對媒體和學界提供支持與贊助的方式為他們說話，甚至游說“人大”為他們立法；更何況這些強勢的權力部門本身就有制訂行政法規的權力。從中央的各部委開始，到省市縣的各個部門，均相繼出臺了有利于部門利益、有利于部門管理、而不符合實際情況、不方便群眾、不易于基層操作的、對農民和鄉鎮政權具有很強約束力的法律法規政策文件。隨著一系列法律法規的出臺，各個部門招兵買馬，相繼在鄉鎮建立了各部門系統相對應的站所機構，也就是所謂的“七站八所”。就這樣，強勢權力部門依托設在鄉鎮的七站八所迅速占領了農村各種利益的關鍵領域，實現了“皇權”的全面下鄉。

二)瓜分鄉鎮權利爭奪鄉村資源。

盡管《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》至今沒有廢止，這些法律規定本該屬于鄉鎮政權的職能，各個在城市的強勢權力部門，通過這種“條塊分割”的體制，以法律為后盾，依托設在鄉鎮的七站八所，在“依法行政”的名義下進行肢解，瓜分鄉鎮權利以爭奪鄉村資源。造成了互相扯皮，互相推諉，權歸部門，責的歸鄉鎮的局面，最后殃及農民。

諸如教育部門憑借《義務教育法》，對鄉鎮：先要求鄉鎮政府組織農民集資辦校，辦好學校之后移交給縣教育部門管理，資產交給縣，債務留在鄉，而鄉鎮的巨額債務至少有三分之一以上是由于中小學校的危房改造和教育附加的短收而造成的；對農民：學生還是那樣讀書，老師也還是那樣教書，可不僅要人平攤派教育附加，連學雜費也要翻幾番，使山區中小學生的輟學率高達30％以上，農民好留戀過去的時代，那時候孩子上學每學期學費才0.5元！

林業部門憑借《森林法》，對鄉鎮：植樹造林是政府的義務，森林防火重于泰山；對農民：林業規費高得使農民砍樹連工資都賺不到，所以，鄉鎮政府是再也無法組織大規模的植樹造林了；特別是一旦出現森林大火，農民寧愿看火燒山也不愿上山滅火。

計劃生育部門憑借《計生條例》，對鄉鎮：法律規定省市縣的計劃生育主管部門擁有計劃生育的強制執行權、行政處罰權以及社會撫養費的征收權等權利，而管理的責任卻在鄉鎮政府，而且要在尊重人權的前提下把結扎、上環、流產、引產落實到位和社會撫養費代征到位；最近，湖南省政府作出了一個如此的決定：從2004年下半年開始，鄉鎮征收的計劃生育社會撫養費要全部上繳縣級計劃生育主管部門，再由縣級計劃生育主管部門逐月下撥金額的80%；對農民：使有錢人生二胎四胎無妨，無錢人舉家出外流亡；特別是湖南省，至今還按計劃經濟時代的行政管理要求考核計劃生育。在目前農村超生的主力軍是那些舉家外出打工占本地青壯年絕大多數的流出人口，而省市縣計劃生育考核方案要求鄉鎮政府促使他們一年要每隔一季度回鄉查孕一次，其余寄回查孕證明；這樣不便民的管理措施，往返昂貴的車費誰能為之承受？

水利部門憑借《水利法》，對鄉鎮：要鄉鎮組織農民自己投資投勞出田出地興建或維修水庫河壩；對農民：要每畝每年交40多元的水費。

電力部門憑借《電力法》，對鄉鎮：先要求鄉鎮政府組織農民集資辦電，且資金缺口由鄉鎮財政補足，叫做“人民電力人民辦，辦好電力為人民；人民沒錢怎么辦？人民有難政府上”。對農民：人平集資100多元辦電，再交每度2元左右的高價電費，特別是在近三年出臺的網改和戶改政策，所有由農民和鄉鎮集資創辦的電力設備，在農民每戶上交電力部門200元戶改費的前提下，要全部無償移交給了電力部門才能有資格進行網改。

交通部門憑借《公路法》，對鄉鎮：要想富，先修路，要求鄉鎮政府組織農民集資修路，特別是當今中央撥巨款作為民心工程的油路“鄉鄉通”，每公里撥了35萬元，可仍然要鄉鎮每公里配套資金數萬元，還要每公里出資十多萬元搞好路基才能得到“鄉鄉通”的申請資格；對農民：修好路后，無論是農用貨車還是拖拉機摩托車，統一要向交通部門交養路費。

還有其他部門及其法律法規，每一部法律法規后面都保障著部門的利益和權力特別是向農民收錢的權力，每一部法律法規后面都養了一大隊人馬。這樣一種“政府是部門的政府”的局面，實質上是國家權力部門化，部門權力利益化，造成的結果是：所謂行使國家權力，就是把你的錢收到我的口袋里。鄉鎮與同科層的部門相比，中央沒有“鄉鎮工作部”，省市各級也就沒有相應的部門，所以鄉鎮政權除了那個只保障省市縣政權而不保障鄉鎮政權的地方人民政府組織法外，只有從上到下滾滾而來的義務，而利益和權力沒有法律保障。

三)政策不配套使鄉鎮權處于兩難境地。

1、近幾年的農村政策互相矛盾。一方面，中央各部委出臺了一系列面向農民收錢的文件，比如鄉統籌（農民負擔條例）、特產稅（農稅條例）等等，容許了各級政權積極行政，就等于授予了向農民增加負擔之“矛”，作為國家機關的抽象行政行為，自然應該具有很強的約束力，因而這個“矛”必然是無堅不摧的；而另一方面，黨中央國務院相繼出臺了一系列減輕農民負擔的文件，并授予農民有權拒交不合理負擔這個保護農民免受傷害的“盾”，這個“盾”自然應該是無堅能摧的。這一對“矛”“盾”就這樣在最底層的鄉鎮尖銳地碰在一起了！一旦出現群體事件就處分干部，因而像《三國演義》中曹操借王卮（按曹操授意用小斛分糧的糧官）的人頭穩定軍心的事例比比皆是。

2、有些政策在執行中很難把握。諸如農民負擔按不超過人平純收入的5%征收，這就在實際中就很難確定，而要農民認同的標準就更難。又如稅費改革，一畝地的產量誰能夠在產前核定呢？誰又能夠對千家萬戶的農戶進行產后核定呢？而且又是一定多年，農民怎么可能配合？如果一旦糧食市場大量過剩農民休耕也要交稅嗎？那么這個稅費改革的政策就規定了農民只有生產的權力，沒有不生產的權力，虧本也要耕種。還有就是山區的農戶只有人平三、四分地，自產自給也要交稅嗎？農民說稅費還是按人平分攤，因為耕地是按人口平分的。所以稅費改革在具體實施的過程中矛盾重重。

3、上級出臺的一些惠民政策只給政策不給錢。特別是鄉鎮，什么都好說，就是沒錢。如義務教育，事關國計民生的大事，全社會都認為很重要，可具體落實需要錢，學校的危房改造要錢，教師工資要錢，但這個錢卻要發不出工資的“窮土地爺”鄉鎮出，財大氣粗的國家和省府只對城市教育感興趣。這樣一些上面請客鄉鎮買單的政策，可以說是惠而不實，但在農民眼里，鄉鎮政府就是國家，上面的政策是好的，好經卻給鄉鎮這些歪嘴巴和尚念歪了。而干部認為是上面把鄉鎮政權逼上梁山，各個上層部門向鄉鎮下達了一個個硬性指標，不向農民收錢就會“一票否決”，而向農民收錢增加農民負擔同樣是“一票否決”，無路可走就只有鋌而走險，一些不該發生的事情就這樣發生了。

四)財政包干體制加速了鄉鎮的財政危機。

1、鄉鎮財政為上級城市財政輸血。財稅任務是實行各級政府負責制，到鄉鎮以后就是由鄉鎮負最后的責任，也就是說必須由鄉鎮確保任務完成。由于農民的抗拒，完成國稅、地稅、農稅三塊任務至少有30—60%的缺口，這個缺口就是鄉鎮財政為縣級以上的各級城市財政（因為財政包干，縣市財政就變成了屬于縣市機關的“吃飯財政”，對于鄉鎮來說就是“城市財政”）填補的黑洞，填補的來源包括銀行貸款、民間借款、干部工資、拍賣資產、甚至計劃生育罰款。有個學者是如此地感嘆：“在我們一邊慶祝財政收入連年增長，一邊批評基層干部作風粗暴的時候，你可知道，那財政收入的“輝煌戰績”中也包含著農村基層干部的‘惡劣貢獻’”！

2、鄉鎮財政被縣級以上城市財政抽空。省市縣通過“財政包干”和自上而下偏重失衡的分稅制，從鄉鎮財政直接抽取，自下而上地流向了上級城市政府。自1995年財稅制度改革實行財政包干、分稅制以后，無論是中央財政還是省市縣的財政，均呈快速增長的趨勢。這并非僅僅是經濟發展的原因，更主要的是抽空了鄉鎮政府和村集體積累。

3、職能部門搶奪利益嚴重影響了鄉鎮財政的改善。政府這樣層層發包，在市場經濟中來“自主經營，自負盈虧，自我發展”，最終形成的結果是所有的權力都來尋租，都來實現權力最大的利益化。由于各個職能部門以法律保障的權力為后盾，幾乎是全副武裝，相對于沒有法律保障如同赤手空拳的鄉鎮政權來說，具有絕對的優勢，使鄉鎮改善財政狀況的機會就變得微乎其微。比如一個鄉國土所，一年內的農民建房低于一定的數量就開不出工資，在這種情況下，對于國土所而言，控制建房占用耕地的公共目標就很容易被鼓勵建房占地以增加本部門收入的自利性目標所替代。對農民而言，國土所提供的是占用耕地許可收費，而鄉鎮政府收取的稅費是無償收費，同等的情況下，會優先國土所而不是先交稅，必須要建房的話哪怕是貸款也要交錢給國土所批地而絕對不會貸款交稅。

4、造成鄉鎮財政巨額債務并不斷攀升?？梢哉f，只要這種體制不迅速得到改變，鄉鎮財政的債務就必然會像雪球一樣越滾越大。有人說是鄉鎮領導的腐敗污和大吃大喝造成的，這一點肯定存在，也說明了這個地方財政制度和監督制度存在著嚴重問題。但不是主要原因，只要看看省市的那些部門即使是那些沒有多少事務的部門，一個只有十多二十個人的內設機構，除了公共產品的開支在外，工資待遇和花銷的開支絕對要比一百多個人的鄉鎮政府多得多！這些機關某些人的一頓飯，就吃掉了一個鄉鎮干部的一年工資！如果這個人在東部沿海發達地區和城郊的鄉鎮還好，而如果在中西部地區一年只發三、四個月工資（人平月薪資800元）的鄉鎮，即使鄉鎮干部不鬧事不告狀不罷工，就是農民也會去上訪。

五)鄉鎮的財政危機引爆了政治危機。

1、巨額債務使農民喪失對鄉鎮政權的信任。所謂財政，沒有“財”，哪有“政”？對群眾來說，希望能夠依靠政府在困難之時施以援手，特別是希望能夠在經濟上予以支持；可鄉鎮政權自身難保，難以為靠；農民就自然拉開與鄉鎮政權的距離。有一句順口溜體現了這種現狀：“有吃有穿不求你，不批不斗不怕你，有了問題要找你，解決不了臭罵你，你來硬的要告你。”

2、財政包干體制導致與農民的利害沖突。在當前的國家財政包干體制下，采取的是逐級發包的形式，是“交足國家的，留足集體的，剩下全是自己的”這個農民承包經營責任制的翻版。且不討論作為國家的財政稅收可不可以像責任田這樣發包，而在中國的客觀實際是，地區之間兩極分化，城鄉之間兩極分化，貧富之間兩極分化。在這種情況下，國家的稅收政策應該是取富濟貧，而不是殺貧濟富。而我們國家目前確定各省的稅收基數仍然以1993年為基期，這顯然對發達地區非常有利，因為發達地區的稅收已經非常飽和，現在采取藏富于民的政策，以造成能夠吸納外地資源的“洼地”（這實際上是對中西部地區的不公平競爭）；同時也當心把稅收實征上來，中央會以此為標準來確定今后的基數。據筆者到廣東實地調查以及在發達地區稅務部門工作的網友提供的資料測算，估計全國的發達地區至少有5000億元的稅金滯留在企業。而且發達地區的一個不到兩萬人的鄉鎮政府的稅外財政收入，就是中西部一個百萬人口大縣稅收總收入的數倍。在93年時中西部地區的縣域經濟，還存在著為數較多的國營企業和鄉鎮企業，而時隔十多年，這些企業已所剩無幾，因而這些地區的地方稅的主要來源就只能是農業。沉重的貨幣稅賦反而比經濟發達地區更沉重地壓在農民的頭上，這就是為什么1995年及以后農村群體事件頻繁發生、農民負擔居高不下的一個重要原因所在。

3）、財政困境導致鄉鎮政權權力的變異?！皣覚C關忙組閣，省級機關忙出國，市級機關忙‘外快’，縣級機關忙福利，鄉鎮機關忙工資”就是對在財政包干體制下各級政府處于不同狀況的真實寫照。當財政成為了鄉鎮政權的首選目標時，當正常的權力不能保證正常運轉時，權力就必然會尋求非法生存。首先要保證完成上級規定的稅收上繳任務，其次要保證鄉鎮本身的工資發放，還要保證鄉鎮政權的自身運轉。因而處理事情的角度、方法、重心都在改變，就必然對那些能增加自身收入的事情感興趣，不僅要盡可能地多收稅,甚至不惜巧立名目搞罰款。而對于公共目標淡漠起來。一當鄉鎮政權的權力行為嚴重扭曲時，政權就開始處于非法生存狀態，引爆的問題遠遠不止于向農民榨取利益，包括用人導向：要用能夠提高財政收入的能人（無論紅黑）；干群關系：債主（欠交稅費）與債權人（征收稅費），只要稅費兩清就不再有關系；干部與領導：只要能發了工資的領導就是好領導，與上級關系：只要能完成任務就有資本向上級提出包括職位升遷在內的各種要求。

4）、提供公共產品的無力失去政權存在的合理性。在財政包干體制下，鄉鎮政權是“交足了國家的，滿足了上級的，留給自己是很不足的，用之于民是空白的?？赊r民很明白，一個地方的財政和稅收是取之于民，用之于民的，當看到鄉鎮政權整天在以保工資為中心，對公益事業和鄉村道路建設以及水利設施、科技服務等無所作為時，感覺到所交的錢全是養了這些鄉鎮干部，而沒有辦任何事件，甚至說出了喂豬還能賣錢的話來。農民需要的服務鄉鎮政府無力滿足，而干的并不是農民所歡迎的“要錢要糧要命”。因而，質疑鄉鎮政權存在的合理性。

5）、財政危機造成基層干部隊伍人心不穩，并因此而造成大量的短期行為。巨額的鄉鎮債務，使絕大多數鄉鎮干部失去了對鄉鎮政權未來的希望。走的已經走了，沒有走了，在等待機會。有誰還會對長期行為感興趣呢？有個已經工作30多年，曾經當過多個地方的鄉長，已經退為主任科員的老同志，拿著一大把工資欠條，對筆者說，跟著共產黨走，沒想到會落到如此的下場。

綜上所述，當強勢的城市權力進入農村，以人事委任、責任下壓、部門立法為手段，使鄉鎮政權淪為縣級以上城市政權在農村的人，在某種意義上來說，雖說不是農民負擔的罪魁禍首，但至小是幫兇）維持農村的秩序，便于政府的權力和社會的資本對農村各種資源的吸納，農民沒有了自己的政府，命運才如此悲哀！即使城市政府關心農民命運，有個學者說得好：那只是由于農民在整個食物鏈中處于草的地位，但草的滅絕將導致整個食物鏈的崩潰，所以才要保護草。在中國來說，有著十四億多人口，沒有農民種田，誰能養活中國呢？

二、鄉鎮政權的定位事關三農問題的解決

1、從歷史的角度來看鄉鎮政權。

從鄉鎮政權的前身成立以來，在人員散、規模少、效益差的情況下，組織和領導農民從根本上解決了中國幾年來未能解決的溫飽問題，即糧食短缺問題。如果沒有鄉鎮政權的前身進行的大型水利設施，沒有農藥、化肥、種子及其技術的推廣，即使有了聯產承包責任制，也只能再一次重復中國幾千年土地私有而糧食依然短缺的歷史。如果沒有鄉鎮政權領導和組織農民進行的聯產承包責任制那一場偉大的改革，沒有鄉鎮政權組織和發展曾經三分天下的鄉鎮企業，不僅農村經濟將仍然窒息在那一種僵化的體制下，而且中國的經濟發展也許沒有今天的神奇速度。

2、從目前農村的客觀現實來看鄉鎮政權。

一是盡管鄉鎮政權債務累累，但在國家沒有多少投入的情況下，盡可能地興建了鄉村公路，盡可能地普及了電燈電話，盡可能地救助了五保戶和特困戶，盡可能地興辦了學校改造了危房，特別是在社會壓力重重下艱難地維持了絕大多數農家子弟的九年義務教育，雖說是加重了農民負擔，但在各級政府都不作為的情況下，如果鄉鎮政府不背罵名，也不作為的話，情況將會怎樣呢？中國的今天將就不會有這么多的大學生。而日本的明治政府在1868年并沒能負擔日本學童的全部教育費用，1868年政策的關鍵不是“義務”教育，而是哪個家長不送孩子上學，就有官員會把他送到監獄里去。

二是是盡管鄉鎮干部的環境最艱苦，生活最清苦，工作最辛苦，在中國政權體系中最弱勢的干部群體，就是平均不到一千元月薪也不能正常發放的情況下，甚至還要借錢向國家交稅，請問中央和省市政權機關有多少人能做得到呢？總理為農民討工錢，誰又能為鄉鎮干部討工資呢？雖說社會上有一股很大的力量在全盤否定他們在逼他們，他們沒有象當年水滸里的農村基層干部宋江那樣走上梁山，否則，中國的局面將不可收拾，因為只有他們才真正是屬于農村的精英。只要看看村干部對農村社會的影響力，就明白鄉鎮干部對政權反方向的破壞力：凡是出現群體事件的地方，不難發現，絕大多數是曾經當任過村干部的農民。他們當中確實有一些敗類，但有一些敗類就能否定整個群體嗎？中國歷史上出了不少象之流的敗類，那豈不是要否定整個中華民族？一個鄉鎮書記在給干部作思想政治工作報告時這樣說道：“我們的工作環境確實非常艱難，但是再難也比不上當年紅軍的二萬五千里長征，我們都是共產黨人，在我們舉起拳頭進行入黨宣誓的時候，就樹起了我們的堅強信念，更何況組織上還沒有要求去犧牲生命”。在非典流行時期，在禽流感暴發時候，在自然災害一次次降臨時候，是鄉鎮政權處于最前沿的陣地，是鄉鎮干部戰斗在第一線，所以每當在這樣的時候，無論是社會，還是農民，才會想起鄉鎮干部，才會說“鄉干部象把鹽，雖然不值錢，家家要一點?！睋P者調查，取消農業稅之后，有74%的農民希望鄉政府能夠存在。

三是盡管計劃生育國策已經實施到今天，但農村的生育觀念仍然還沒有得到根本的改觀。筆者組織了100多名中小學教師，在一個五萬多人口的鄉鎮，抽簽調查了1000多個農戶，要求生育一男一女的占68.5%，要求生育一個男孩的占12.3%，要求生育二個男孩占的7%，要求生育二個女孩占的7.1%，要求生育三個孩子占的2.6%，沒有一個要求只生育一個女孩。有學者說，要尊重群眾意愿，果真如此，取消計劃生育國策就一勞永逸了。而當前的計劃生育工作，卻比過去更為艱難，大量流出農村人口分散在全國各地。以人為本的治政理念限制了對結扎、上環、流產、引產等的強制措施的執行，相比過去在計劃經濟時代，是行政手段無力，法律手段空白。因愛民不采取強制手段，而造成過多的超生，會被一票否決；而采取強制手段來限制超生，也會因工作方法的違紀而被一票否決。這兩個一票否決每一年都要否決一大批鄉鎮干部，就是在這樣的夾縫中求生存，就是這樣用非法手段行使合法的職能。如果沒有鄉鎮政權的存在，紙上談兵的理論，未必能控制住農村人口的大幅攀升。

四是盡管鄉鎮政權失去了往日的權威，但凡是鄉鎮干部隊伍強有力的地方，黑勢力和惡霸影響很弱的地方，而控制力很弱的鄉鎮就是黑惡勢力猖狂的地方，現在的農民不怕干部，就怕黑惡勢力，沒有鄉鎮政權的存在將是黑惡勢力的天下，留守在家園的386199部隊，你們的命運將交付給誰呢？有人說有司法機關，且不說以打擊為主要手段是本末倒置的治政之策，而農民又能付得起多少成本呢？就如筆者所調查的鄉鎮，農民不愿意向派出所報案，因為拘留甚至判刑，只要不是死刑，冤家回來，他們的日子將更為悲哀。也不愿到法院去打官司，因為要支付那么多的律師費、審判費和執行費，這錢不如不要。只有到鄉政府請求調解是無償服務。這個鄉政府一年要調解100多個糾紛，其中去年有一個經濟糾紛到法院去要數萬元訴訟費，到鄉政府只耗一天的時間，還在食堂提供免費中餐；經鄉政府調解雙方自愿退步，不僅達成協議，而且化敵為友。

3)從供養的人員來看鄉鎮政權。首先，鄉鎮政權不是農民負擔的主要來源。全國政協委員、清華大學教授蔡繼明認為：縣鄉兩級人員約占71％，他們的開支占21％；中央和省級人員占29％，他們的開支占79％。中央和省級人員的人均開支是縣鄉兩級人均開支的9.2倍?，F在全國鄉鎮一級人員為1316.2萬，假設精簡500萬，可以使農民負擔減輕40％。那么，在省和中央兩級精簡100萬則可使農民的負擔減輕74％。因此，要減輕農民負擔，精簡中央和省級機關，效果最好。農民負擔的主要來源是中央和省級干部，而不是鄉鎮機關的芝麻官。很多人包括我們的總理都大呼小叫，要撤鄉并鎮，要大幅削減鄉鎮機構。新聞媒體也在渲染鄉鎮干部如何如何腐敗、如何如何魚肉鄉里，大家恨不得把鄉鎮機構鏟平為快。其實鄉鎮干部真是比竇娥還冤，1316.2萬人被當成三農問題的罪魁禍首，可以說是當今世界上最大的冤案。其次是要弄清農村的現實需要。農村缺少大量的公職人員：醫療保障事業、司法治安、教育事業、吃財政飯的人不是多了，而是少了，問題是這筆財政支出由誰出？再次是政府花錢少并不一定就是有效率。要看花誰的錢，花了錢干什么。目前農村的問題是花了農民的錢，花錢又主要用在所謂干部“人頭費”上。最后是人員少并不一定就是效率高。美國農業部有10萬雇員，而中國農業部人員只有500左右，加上地方農業廳局的干部，也遠遠不能和美國相比，要知道美國的農民只是中國農民的零頭。

4、鄉鎮政權是否有最佳組織替代？

1）是否“村治”？盡管村民自治已經深入推進，但在中西部的農村，絕大多數的村沒有集體收入，在稅費改革后，各村已經很難正常運轉，特別是邊遠山區，總計只有一至兩千元的附加收入，而且還不一定能夠收得上，村干部已經不再具有誘惑力，特別是農村人口的大量流出,最多的村在60%以上，最少的村也有以上30%，有不少的行政村常住人口只有400人左右。這不僅僅是勞動力的轉移，而且使農村精英已經所剩無幾；因為城市是冒險家的樂園，也是歷史發展的必然趨勢，都愿意到城市去尋找更多的機遇。而留下的少數精英，在一個村幾乎是鳳毛麟角，且在本地的各個資源方面已經或開始占有壟斷的地位。沒有相互制衡的力量，沒有旗鼓相當的對手，在這樣的情況來搞所謂的村民民主自治，無非是玩貓捉老鼠的游戲。當鄉鎮政權的退出，要么就讓村霸當政，要么就黑惡勢力橫行。如果小村并大村國家給經費呢？且不說那要多少的行政成本，而隨著人口不斷的轉移，村的區劃豈不是過幾年要更換一次？事實上，村的概念將逐漸成為歷史，怎么還要作出“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的決策呢？

2)可否“縣派”？一是作為縣派機構，且不說縣政權機構的本能首先是考慮城市工商業的繁榮來創造明顯的政績，更主要的是，農民需要的是植根于農村進行面對面的服務，而非官僚式的服務。也不說縣城派來的人，將比以前“半本土”政權更為低效，更主要的是，遠在縣城的政權，怎么可能為情況復雜的農村提供千差萬別而非一刀切的公共服務呢？作為名副其實的人，怎么有權力來對經常發生的各式各樣的事務，作出相應的決定呢？二是鄉鎮政府處于“國家”與鄉村民間社會的居間地位，它在國家與基層民眾之間扮演著其他組織無可替代的緩沖區作用。一旦實行“縣派”，“國家”與基層民眾之間矛盾或沖突勢必會處于“短兵相接”的狀態之中。三是實行“縣派”很顯然不利于鄉村自治式民主的發展，因為，作為縣政府的派出機構，鄉鎮公所更加具有“官僚化”性格，也就是說，它完全是代表“國家”利益的，以“國家”的意旨是從。四是不利于生產或提供鄉村社區地方性公共品或公共服務，因為從公共品的生產和供給角度而言，政府的層級越低，越符合社區地方性需要。

3)“農會”替代？一是“皇權不下鄉”不能作為國家政權退出農村的理論依據?，F在很多三農問題學者的文章反復引用“皇權不下縣，縣下是宗族，宗族皆自治，自治出于倫理”的典故，并以此來論證取消農村基層政權的理論依據；如果按照這個邏輯推理，可不可以在中國建立“皇權”制度呢？讓宗法制度復辟，讓宗族社會控制農村是走向文明還是走向野蠻？在當今世界，政權延伸到鄉村的每個角落，乃是構成所有“現代社會”的基本前提。秦始皇廢除了分封的諸侯自治而實行郡縣制，才有中國后來的大一統。雍正王朝實行血淋淋的“改土歸流”，把土司的“自治”改成中央直轄的正式衙門，才有了今天的貴州“省”、云南“省”。新中國由縣而鄉鎮，由鄉鎮而村莊，一步步建成為共和國基石的基層政權。正因為有了基層政權，中央政府的一切政策才能落實到每個具體的農村公民。二是兩極分化不容許“官退民進”。首先，在市場經濟條件下，分散的農民不僅在相互進行自由競爭，而且與非農經濟也在進行自由競爭，競爭的結果就必然會走向壟斷，如果無數的農戶的土地最后被一體化的壟斷所取代，數以億計的農民破產離開家園，引發劇烈的社會動蕩將難以想象！天之道，損有余以奉不足，人之道，損不足以奉有余。在市場化時代，只有政府的強力存在才能組織弱者、保護弱者，維護社會穩定，最終維持市場機制。市場越發達，政府要做的事也就越多，窮人受到的政府保護也越多，這是世界學術界的成論。如果農村沒有國家政權的權力來限制農村的兩極分化，又一個北大圖書管理員式的人物，將會下鄉煽動組織農會重演秋收暴動，在這一片土地上重復過去的暴力流血。其次，國家和政府起強力作用的是權力，社會起強力驅動作用的是資本。在農業作為弱勢產業，非農產業的利潤普遍要高于農業的情況下，資本很難進入農村；因此，就只能寄希望于權力來完成這個任務。三是農會組織將導致整個政權的瓦解。亨廷頓的話非常值得我們一些學者的深思：“實現政治穩定的關鍵，是能否動員農村民眾在承認現存政治體系而并非反對它的條件下參與政治”。當前的一些學者，在全面否定鄉鎮政權以及整個社會制度對農民不公平的前提下，提倡成立農會，以對政權抗衡的方式來進行所謂的維權，在農村的興起和影響力成長的過程，必然伴隨著國家政權影響力的衰退和瓦解。希望農會這樣內生型的組織去替代政權組織，實際上是希望一個強大到足以瓦解現政權的自治組織出現。最后，農會的主體應該是農民，而且應該是有參與事務時間和能力的農民。可當前的農村，不說所謂的“精英”，就是那些青壯年有一定文化和議事能力的農民都已經傾巢而出流入城市，留下來的除了絕大多數是“386199”部隊外，要么是村干部，要么是大戶和村霸，還有就是歷史上的失意者和被社會淪為邊緣的失敗者，靠這些人組織農會靠得住嗎？

4)質疑“市管”。一是城市政權的本能使然，它的天然職能是追求工商業的最大利益化。如果不是城市政府出臺的損害農民利益的圈地運動，造成廉價土地供給城市使用，出臺排斥農民的戶籍政策，造成城市為國中之國，中國農民的境遇應該不是現在這樣。農民不僅為國家的工業化已經作出了巨大的犧牲，而且為中國正在進行的城鎮化付出沉重的代價。如果沒有廉價的土地和農產品，中國能夠創造出世界上絕無僅有的的城鎮化神速嗎？二是城市政權在農村的存在就必然會吸納農村資源。因為一旦權力過剩，一旦政府不能保證權力正常運轉時，它就必然會非法生存，靠行政手段對下“抽血”、對上截留，下級縣市和鄉鎮敢怒不敢言。過去，農業要為國家工業的積累作出犧牲和貢獻，但到今天，農業無論在國民生產總值，還是國家財政收入中，所占的比例已經很少，因而必須結束以農養工和以農養政的歷史。三是城市政權在農村的存在，弱勢的農民群體在強勢的城市力量的打壓下，進行分而治之，無法聯合起來進行抗衡，以提高自己的談判地位。所以，城市政權在農村的強化不利于三農問題的解決。

綜上所述，確定鄉鎮政權是否應該存在，我們應根據農村的現實，而不是站在理想的角度，就象血液循環一樣，既使是天才的生理學家，它也不會根據研究的生理學來運行。鄉鎮政權事關三農問題的解決，事關中國的大局，切不能再干削足適履的蠢事。對農民肯定要有感情，但必須用理性思考，因為善的動機并不一定會產生善的結果。

三、三農問題的出路在于放活鄉鎮政權

1、該屬于鄉鎮的要還歸于鄉鎮

1）歸位政府職能。凡是地方人民政府組織法上規定的鄉鎮職能要全部還歸鄉鎮，在鄉鎮設立的各個職能部門，要歸口鄉鎮管理，上級主管部門只負責業務指導和制度規范，使鄉政府真正成為責權能相統一的政府，防止各種資源被權力抽出農村，同時這些設立在鄉鎮的職能機構，是農民不可缺少的公共服務，鄉鎮政府作為農民的政府，如果沒有職權管理，就無法為農民的服務提供可靠的保障，所謂皇權不下鄉，不能由農村以外的上級部門通過這些七站八所把權力伸向農村，以權力來謀取農村以外的利益。

2）建立公共財政。一是，沒有財，就不可能有政；賦予一定的事權，就必須賦予相應的財權。除國稅以外，所有的地方稅收和一切在本鄉鎮區域內的各種規費收入，統一作為鄉鎮的公共財政，不作為縣級以上各部門的收入。各部門在鄉鎮積納的財政不得上交，全部收歸鄉鎮，除了大型的公益事業建設由省市撥款，中型的公益事業由縣財政撥款，鄉鎮公共財政專門作為科技服務、環境綠化、流行病防治以及散小而量多的村道維修、水渠、河道等公益事業。同時，也由于真正做到了取之于民，用之于民，交納稅費的自覺性和社會輿論導向均會大為改觀。現在為什么偷稅漏稅在各地比比皆是，即使是向商家索取發票有獎也得不到絕大多數消費者的支持，主要原因就是稅收的多少，與自己沒有利害關系。

3）定位服務職能。由于農業在現代化的進程中，必然要走向衰落，農民是弱勢群體，因此，在工業化和城鎮化還不能快速容納農村人口轉移的時候，需要政府在農村維持管理秩序，以便于農民在農村有序地撤退進入城市。從而在這個過程中，政府在農村的職能不是吸納資源，而是保護和發展農村資源，把農村變成中國持續發展和不斷的城市化所需要的勞動力資源、土地和自然環境等等的生命之“水”的蓄水庫。因而現在是儲“水”的過程，也就是需要服務的過程。

2、該屬于上級政權的要履行職責

1）制定游戲規則。要作好區域經濟發展規劃，規范鄉鎮的行政行為，監督法律法規的實施，但不得干預鄉鎮政權的自主權，特別是人事權和財政權，主要用法律約束，而不用行政大棒。因而縣級政權與鄉鎮的關系要有分有合，有所為而有所不為。

2）加強職能監督。上級政權對下級政權的管理，要定位在當好裁判員，而不當運動員?，F在有些鄉鎮的財政非常混亂，特別是對于鄉鎮書記、鄉鎮長缺乏有效的監督，主要原因是那里的黨風政紀和財務制度的松懈。因此，把希望寄托在選一個好人上，不如建立一個好的制度來管人。

3）提供公共產品。一是鄉鎮公務員的工資必須由中央財政撥款，因為以農養政是很不公平的分配制度。沒有農村的真正穩定，也不可能有城市的真正繁榮。同時，既然作為國家公務員，國家也應該包干；如果國家只給權力而不保障其合法利益，行使國家權力時就必然以權謀利，從而玷污了國家權力的無償性和公正性。二是農村中小學教師要由中央財政負責。九年義務教育是國家的義務教育，事關整個民族的未來，國家應該履行義務。況且農村的教育，實際上是在為城市和整個社會在培養人才資源。三是提供基本設施的幫助。首先是鄉村公路和水利設施以及環境保護，這不僅對于保持糧食生產能力，確保國家糧食安全具有戰略意義，因為糧食生產周期只有三四個月，而只要水利等農業命脈的硬件存在，就能夠迅速恢復生產能力；而且有利于國家的持續發展。四是建立農村最低生活保障制度。最貧窮的人，是對政權反抗最堅決的人，一直是改朝換代的工具，所以說，弱勢群體是我們這個社會的軟腹部。古往今來，凡是明智的統治者，都采取穩定兩頭，爭取中間的政策，建立最低生活保障制度就為我們全社會建立一道安全網。五是建立醫療衛生保障制度。在目前的農村，農民是自費醫療群體，對于廣大農民來說，健康就是財富，疾病就是貧困。很多人因大病的威脅，要么走向絕路，要么走向破產。我國憲法規定，公民在年老或喪失勞動能力的情況下，有從國家或社會獲得物質幫助的權力，而醫療衛生應為第一位，且以人為本的治政理念，對人的關懷和對生命的關注，應擺在首位。六是建立和完善農村基本救濟制度。重點是自然災害的救濟、貧困人口的救濟、五保戶的供養醫療和教育的救助。

3、該突破的要敢于突破

1）、取消農業稅。雖然中央一號文件出臺了一系列有利于農民的政策，農民增收困難的一個重要原因就是土地仍然是稅費的包袱。一旦取消農業稅，不僅使農民擁有的土地資源輕裝上陣，成為在市場上的優勢，而且徹底斬斷了把鄉鎮和農民捆成生死對頭的繩索?？梢哉f，承包責任制解放了農民，而取消農業稅將徹底解放廣大鄉鎮干部。

2）、改變上級政府的框架。凡是中心城市的政府的權力觸角不能全面深入農村，因為城市政府的天然本能是服務工商業，繁榮城市，因而作為地級市應該做它應該做的事。農村的政權必須要走出城市強勢權力的陰影之下，才能保護農民的利益。

4)實行鄉鎮區域自治。

一是委任的“官權退”，選舉的“民權進”。鄉鎮黨委書記和黨委班子要由黨員直選，作為黨委推出的鄉鎮長候選人要由黨員大會投票推舉，再由村民直選。選舉出來的鄉鎮官員非經換屆，上級黨政機關無權撤換。這不僅能夠從根本上杜絕買官賣官的腐敗現象，因為推出的候選人如果不充分考慮民意就必然落選，而且將根本改變“只唯上、不唯下，只唯長官意志、不唯民之所欲”這樣倒立“金字塔”式的現行政權體系，從而真正實現立黨為公，執政為民。更為重要的是，通過選舉可以贏得對鄉鎮政權的認同從而提高向心力和凝聚力，比如說鄉鎮長候選人由于是全體黨員大會投票產生的，因此，全體黨員就基本上會在自己的影響力范圍內為候選人助選和宣傳，候選人也會為如何贏得選票而盡可能地深入群眾團結群眾。

二是民主決策，民主監督。由各村選出人大代表組成議事機構，在國家和社會之間形成新型的官民合作關系。由于有用之于鄉鎮內的公共財政存在，又不要上交國家，就自然有利可爭，村民就必然會關注財政的使用范圍，并為自己所在的村和自己所代表的階層盡可能地爭取利益，才可能當選下屆的人大代表。

三、更為重要的是，沒有地方的真正民主，就不可能有中央的真正的集中。即使全國有為數不少的鄉鎮黨委書記和黨組織推出的鄉鎮長候選人落選了，也并不影響全國甚至這個縣這個鄉的大局，反而像溫度表一樣，測出了這個地方的黨組織出了問題需要隨即調整，更是把一大批具有很強政治生命力的優秀人才作為新鮮血液不斷地補充到黨的執政隊伍，還將改變中國權力體系倒“金字塔”的危機結構，從而化解黨的執政風險。生于憂患，死于安樂，只有不斷地感到執政危機，才可能迫使基層的黨組織隨時調整自己適應不斷變化的社會。生命在于運動，只有使基層黨組織在不斷的競選運動中才能進行優勝劣汰更新換代。中國這么大，各地區之間更是千差萬別，中央不是能全部包辦得了的，一旦中央的決策出現失誤，將會造成政局的持續動蕩；而千差萬別的中國農村社會，只能搞一把鑰匙開一把鎖，很難有“一刀切”的萬全之策。如果把權力下放到最地層，把各級強勢權力放在上面監督，不僅能從根本上根治腐敗，還可以提高行政效率，節省行政成本。最終目的就是要真正落實中央新老領導交替時所提出來的推進政治文明的大原則上來，政治文明的核心是政治民主，它比其他任何制度更有效率。