村民自治法律研究分析管理論文

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[摘要]村民自治是中國特色社會主義的農村基層民主制度和農村治理的有效方式，是社會主義新農村建設的重要基礎和制度保障。在社會主義新農村建設中，必須科學界定村民自治的含義，完善村民自治法律制度，為社會主義新農村建設提供法律保障。

[關鍵詞]社會主義新農村建設；村民自治；法律

黨的十七大報告把發展基層民主、保障人民享有更多切實的民主權利作為社會主義政治建設的一項重大任務，并要求把它作為發展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進。這在黨的全國代表大會報告中還是第一次。村民自治是中國特色社會主義的農村基層民主制度和農村治理的有效方式，是社會主義新農村建設的重要基礎和制度保障。我國1982年憲法正式確立了村民委員會作為農村基層群眾性自治組織的法律地位，為村民自治的發展提供了基本法依據。1998年《村民委員會組織法》(以下簡稱《村組法》)的修改和頒布，使村民自治具體化為法律，標志著我國村民自治開始進入發展完善階段。

一、村民自治是社會主義新農村建設的重要基礎和制度保障

黨的十六屆五中全會指出，要按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實穩步地推進社會主義新農村建設。新農村建設的“二十”字目標，包含了物質文明、精神文明、政治文明三個既相互區別又有緊密聯系層面的內容。其中，以“管理民主”為內容的村民自治制度的不斷完善，是新農村建設的重要保障。

1．村民自治促進了農村經濟發展，為新農村建設奠定了物質基礎。實行村民自治，村民的民主權利得到有效實現，可以極大地調動村民生產的積極性，推進農村經濟的發展。實踐表明，民選村干部大多都能自覺地把發展本村經濟、帶領村民致富奔小康當作自己義不容辭的責任，千方百計地搞好本村的農業生產。村民自治提高了決策的科學化水平。村民代表會議建立后，對涉及村民利益的重大事務尤其是經濟事務，廣泛征求村民代表的意見，實現決策的科學化和民主化。村民通過參與村經濟建設的決策、管理，提高生產積極性，促進農村經濟發展，從而為建設社會主義新農村奠定堅實的物質基礎。

2．村民自治拓展了村民利益表達渠道，為新農村建設構筑了群眾基礎。村民通過參與村委會的民主選舉，行使了對村級領導的推舉罷免權；通過參加村民會議，保障了村中公共事務和公益事業的民主決策參與權。村務公開，則增強了農村政治生活的民主化、透明度，保證了村民對村干部村務行為的有效監督。村民自治還通過村民直接參與民主實踐，提高了村民的政治熱情和政治素質。村民要求村干部按照國家政策規定保護自己的利益，利用村民議事制度抵御一些不合理的“指令”等等，顯示著與社會主義新農村建設相適應的主體力量在進一步形成，為新農村建設構筑了堅定的群眾基礎。

3．村民自治推動鄉村政治發展，為新農村建設提供了政治保障。民主選舉讓人民群眾自己選擇權力委托人，減少了黨與群眾的直接沖突，使黨能夠集中精力，加強自身建設，提高黨的威望；民主監督，使業績平庸的村干部被淘汰，村干部素質得以保證，村級組織的威信和戰斗力得以提升；民主決策和民主管理，使村民代表和村干部的政治才干進一步增強，一大批鄉村政治精英脫穎而出，成為推進鄉村民主化進程的積極力量。

4．村民自治加強農村公共事務的管理，為新農村建設創造了發展環境。實行村民自治，一方面，村民自治組織可以把農民組織起來，為農業生產提供產前、產中、產后的服務，幫助農民解決各個環節遇到的難題；另一方面，村民自治組織發揮自身公共管理和公共服務能力，加快農業和農村基礎設施建設，如農村公路、通訊、能源、水利、教育、醫療衛生、文化設施、生態環境以及農村社會保障體系和社區等建設，促進農村物質文明、精神文明、政治文明和生態文明，從而為新農村建設創造良好的發展環境。

5．村民自治有利于維護農村社會穩定，為新農村建設營造和諧氛圍。實現新農村建設“鄉風文明”的目標，必須建立和諧的人際關系。通過民主選舉，實現了村干部上對政府負責和下對群眾負責的統一，村干部由村民代表大會直接投票選舉產生，必須把群眾利益放在心上，群眾對自己選出來的帶頭人也倍加支持，形成干群相互信任、相互支持的局面。通過民主監督，村民既可以通過測評的方式警示不稱職的村干部，也可以通過罷免程序，將問題嚴重的干部拉下馬，使干群之間由誤解變理解。通過民主管理和民主決策，一方面把村民的意見和建議及時準確地反映給村黨組織、村委會和上級有關部門，使各部門在決策時充分考慮群眾的利益和意見；另一方面把上級領導部門的決策、指示及時傳達給群眾，并利用代表的民意基礎獲得群眾的認同和支持，發揮黨和國家聯系農民的“橋梁”作用，密切干群關系，調和農村內部矛盾，維護農村社會的穩定，從而為新農村建設營造和諧的氛圍。

二、社會主義新農村建設中“村民自治”的法律界定

在社會主義新農村建設中，科學界定村民自治的含義，對于正確區分“自治權”與“行政權”，正確處理鄉(鎮)村關系和村“兩委”關系，充分發揮農村基層黨組織和村民委員會的職能和作用，具有十分重要的法律意義。

我國現行憲法和法律沒有關于村民自治的定義，只有關于村民委員會的定義?！稇椃ā返?11條規定：“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織?！薄洞褰M法》第2條規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督?！彪S著對村民自治理論研究的逐步深入，對村民自治的界定，學術界主要有以下幾種觀點：第一種觀點，認為村民自治是指“一個或幾個自然村的村民，自己組織起來，在基層人民政府的指導下，依照國家的法律、法規，進行自我管理、自我教育和自我服務，即由村民群眾依法辦理群眾自己的事情”。第二種觀點，認為“村民自治是依靠農民，實行村民自我管理、自我教育和自我服務的新型社會組織管理制度”?！皬姆▽W視角來看，村民自治包含兩種含義：一是一種法律制度，一是一種法律行為?！钡谌N觀點，認為“中國農村村民自治是農村基層人民群眾自治，即村民通過自治組織依法辦理與村民利益相關的村內事務，實現村民的自我管理、自我教育和自我服務”。上述三種代表性的觀點中，第一種觀點較為全面地揭示了村民自治的基本內涵，但是對于村民自治的內容僅用“事情”表述顯得不夠準確，強調了基層政府對村委會的指導，但忽略了村委會對基層政府工作的協助，即只看到村委會與基層人民政府之間的單向關系。第二種觀點，只突出村民自治某一方面的特點，或突出村民自治的主體及目的，或重在強調村民自治的法律性，亦不全面，不利于對村民自治的理解與把握。筆者贊同第三種觀點，但認為，應從以下幾個方面對村民自治的內涵加以拓展和深化。

1．關于村民自治的主體。目前學術界主要存在三種分歧：一是認為村民自治的主體是村民個人；二是認為村民自治的主體是村民委員會；三是認為村民自治的主體是以自然村為基礎的全體村民。筆者認為第一種觀點與村民自治的立法和實踐相違背，因為在一個村的范圍內，不同的村民對自治的事務往往會持有不同意見，若將村民個人視為自治的主體，則在自治的過程中難免出現意見分歧難以達成一致。而根據村民自治的立法與實踐。村民在行使自治權時是由全體村民召開村民大會選舉產生村民委員會，由村民委員會具體地行使自治權。由此可見，自治權的擁有者實際是全體村民，而不是村民個人。第二種觀點將村民自治的主體理解為村民委員會顯然與《村組法》相矛盾。從《村組法》第2條的規定可以看出，村民委員會是具體行使村民自治權的基層群眾組織，它不是自治權的擁有者，而是具體行使者，即代表一村全體村民的意愿對村事務進行管理。因此，筆者認為第三種觀點即將村民自治的主體定為全體村民是更為合理的。它一方面表現了自治權歸屬于一村的全體村民；另一方面也體現了自治權的行使需要全體村民達成共同的意思表示，并交由村民委員會具體負責。

2．關于村民自治權的性質。目前學術界同樣存在不同的觀點，歸納起來主要有以下兩種：一是認為從來源上來講，自治權是法律授予全體村民的一種權利，而從自治權的行使上看，它又是對村民進行管理的公共權力，由此體現權利對權力的監督和制約；二是認為村民自治權是自治體組成成員的固有權利。筆者贊成第一種觀點。首先，村民自治權是公民權利的一種具體體現，而不是國家權力。根據《憲法》和《村組法》的規定，我國地方國家機關體系實行的是省、縣、鄉鎮三級建置，村不屬于我國的國家機關，因此以村為基本單位進行的村民自治權也不應當屬于國家權力，而應當是村民實現自我管理的一種權利。其次，村民自治權是一種法定的權利，即由法律授予的權利，這是因為自治權在我國憲法和法律中得到了明確的肯定。最后，村民自治權是實質權利與形式權力的結合。一方面。我國憲法和村民委員會組織法均賦予村民對村務進行自我管理的權利，即村民自治權實質上是一種權利，但由于自治權是由法定的組織即村民委員會來具體行使，并表現為對本村公共事務和公益事業的管理，這種管理既對每個村民有約束力，又可排除政府機關對村民自治事項的干預，所以從外在形式上看，自治權又具有權力管理和服從的特征，是一種形式上的權力。

3．關于村民自治權的內容?！洞褰M法》第2條規定，村民自治權主要包括民主選舉權、民主決策權、民主管理權和民主監督權。其中民主選舉權是自治權的邏輯基礎，只有通過全體村民選舉產生的村民委員會，才能代表全體村民，行使具體的自治權；民主決策權是自治權行使的關鍵，對于村中的重大事務，村民有知悉和決定的權利，《村組法》規定應由村民委員會提議召集村民會議，由村民集體討論決定；民主管理權是自治權的核心，由全體村民共同參與、共同管理、共同決定村內各項事務，維護自身權益；民主監督是自治權的保障，一方面村委會應定期向村民會議或村民代表會議報告工作，村委會干部應定期述職，接受村民評議，另一方面村委會通過村務公開，使村民能充分了解各類與自身利益相關的事務，從而對村委會的工作進行有效的監督。

4．關于村民自治的方式?！洞褰M法》規定村民自治的事項是“村務”，即村的“公共事務和公益事業”，鄉鎮政府可委托村或者村民委員會辦理某些事務。村民依照國家的法律法規，通過村民自治章程規定的基本自治事項，并通過村民會議、村民代表會議、村民委員會等組織形式來依法處理與全村村民切身利益相關的公共事務。這其中，村民會議是村民自治的一種最高的自治組織形式，村民委員會是村民自治的執行機關。

三、社會主義新農村建設中村民自治法律制度存在的缺陷

我國有關村民自治的法律制度正不斷完善，但亦存在如下缺陷，影響著村民自治制度的健全和完善，影響著社會主義新農村建設的推進。

1．憲法對村民委員會的定性不準，降低了村民在自治過程中的地位

(1)村民委員會在憲法中所處的章節容易引起人們對村民自治性質的誤解。在我國現行憲法中，村民委員會制度是在第三章第五節作出規定的，而第三章規定的內容是國家機構，第五節規定的內容是地方各級人民代表大會和地方各級人民政府，這種規定容易給人以一種錯覺：村民委員會是一級政權機構、是鄉鎮政權的下級組織，從而混淆村民自治的性質。村民自治組織的自主性與相對獨立性是村民自治的核心內容，能否保持這種獨立性是能否有效實現村民自治的首要標準。鄉鎮政權是我國的基層政權，國家有大量的經濟、政治、社會、文化職能是靠鄉鎮政權實現的，它是村民委員會最直接、最頻繁的接觸者，它最有可能侵犯村民利益、干涉村務。因此能否真正實現村民自治，就看能否防止鄉鎮政權對村務的干涉，保持村民委員會的獨立性。村民委員會是基層群眾性自治組織，鄉、鎮政權同它的關系是指導關系，不是領導關系。村民委員會制度在憲法中所居的位置容易引起人們對村民自治的誤解，影響村民自治的實現和社會主義新農村建設的推進。

(2)憲法對村民委員會的定性不準，容易引起人們對村民委員會性質的誤解。根據《憲法》第111條規定，村民委員會是基層群眾性自治組織。從法理上來看，村民委員會是村民自治組織并不準確，更準確的說法應為村民自治的執行機關。村民自治組織和村民自治的執行機關是有區別的：自治組織相對來說更籠統，包含的范圍更廣，既包括村民委員會，又包括村民大會，還包括村民委員會主任；而村民自治的執行機關只是自治組織的一個重要組織部分，村民大會是村里的最高權力機關，村民委員會只是由村民大會選舉產生并代表村民集體行使自治權利的一個組織，而非自治主體，真正的自治主體是村民集體；村民委員會主任只是集中行使村民自治執行機關權力的代表，其主要職責是對外代表整個村集體。

2．《村組法》對村民委員會與相關組織的關系規定不明確，不利于村民委員會正確行使權力

(1)《村組法》中關于鄉村關系的規定比較模糊，不利于村民自治的實現?！洞褰M法》第4條第2款規定，村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。這個規定在實踐當中主要有協助鄉鎮收繳稅費、完成計劃生育等。這種權責的實現，往往就意味著村民委員會身份的異化，由自治執行機關轉為鄉鎮基層政權的下屬機構，村干部也就成了鄉鎮政府的“人”。《村組法》第22條第4款規定，村民委員會不及時公布應當公布的事項或者公布的事項不真實的，村民有權向鄉、民族鄉、鎮人民政府或者縣級人民政府及其有關主管部門反映，有關政府機關應當負責調查核實，責令公布；經查證確有違法行為的，有關人員應當依法承擔責任。該條款的立法本意是要監督村民委員會、保障村民權益，但其效果卻恰恰相反，不但不利于對村民委員會的監督，反而呈現出鄉鎮政權與村委會的上下級痕跡：因為只有在上下級隸屬關系中，才存在這種調查、責令改正權力。這種監督關系類似于行政機關內部的行政復議。由此強化了鄉鎮及縣政府對村務的干涉，使村民委員會本來就岌岌可危的獨立性雪上加霜。

(2)《村組法》規定黨組織的領導作用不明確，不利于村委會行使村民自治權利的實現。首先，《村組法》第3條規定，中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。從理論上來說，只規定黨組織的領導作用，而未有相關法律來規范黨的這些組織如何行使領導權，那么黨組織的這種領導往往就會發生扭曲、膨脹。在實踐中黨支部對村民委員會工作的干涉也證實了這一點。村黨支部實際上成為村的權力中心，是村實際的領導者、決策者和管理者，這種情況不利于村委會行使村民自治的權利。其次，根據《村組法》規定，村民委員會與鄉鎮政府之間是相互獨立的關系，鄉鎮政府在實施對村民委員會的干預時，往往還是有所顧忌的。但鄉鎮黨委與村黨支部之間的關系則是上下級關系，通過鄉鎮黨委對村務進行干預則顯得更容易。根據黨的組織原則，村黨組織負責人是由黨員選舉產生的，但必須經過上級黨組織的考察和選配。上級黨組織通過對村黨組織成員行使任免權，不僅可以強化對村黨組織的領導，也可以有效地調控村民委員會的行為。村黨組織的領導核心作用，為鄉鎮控制村務提供了便利途徑。事實上，實行基層群眾自治，發展基層直接民主，既是憲法的規定，也是黨的主張。但憲法規定和黨的主張由于黨的基層組織的原因而未真實地在村民自治過程中得以實現，這不能不說是《村組法》的一大缺憾。

3．對村民自治權利的法律保障不足，抑制了村民自治的正常實現

現行村民自治權利除涉及村民的財產權、人身權的事項可以通過司法途徑如通過行政復議、行政訴訟、民事訴訟等予以救濟外，其他的并沒有納入司法救濟途徑?！洞褰M法》第4條規定：鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。當鄉鎮干預了村民自治的事務時，應負什么責任并無規定，所以，一些鄉鎮領導肆意干預村民自治事務的情況時有發生，但卻奈何不了。

《村組法》第15條規定：以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段，妨害村民行使選舉權、被選舉權，破壞村民委員會選舉的，村民有權向鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關主管部門舉報，有關機關應當負責調查并依法處理。由于村委會選舉與縣鄉政府利益直接相關，因此，要縣鄉有關組織公正處理很難做到。從法理上講，“有權利必有救濟”，如果當事人認為縣鄉行政組織處理不公，應有司法途徑給予救濟。而我國目前還沒有這方面的法律。一些地方的農民依據《行政訴訟法》的規定，到法院進行訴訟，而法院則以“法無明確規定”為由，不予受理。

總之，不僅《村組法》對村民自治權利的保障缺乏法律責任的規定，而且相關法律如刑事訴訟法、行政訴訟法等也沒有為村民自治權利提供充足的司法救濟途徑。不少村民自治權利受到侵害的農民，要么忍聲吞氣，要么只能走上漫漫信訪、上訪之路。

四、完善村民自治法律制度，推進社會主義新農村建設

現行法律對村民自治的負面影響，如果得不到人們的重視并盡快通過修改完善法律來消除，那么彭真同志在對《村組法(試行)》草案進行說明時的擔心就會成為現實：一旦村民自治搞了“夾生飯”，或者把它壓垮了，再搞就更費力了。筆者認為，在社會主義新農村建設中，要使村民自治擺脫目前的法律困境，應采取以下措施。

1．在憲法中設立有關村民自治的單獨章節，將其從我國地方政權機構中剝離出來。我國現行憲法將村民委員會制度規定在了國家政權機關里面，村民委員會雖然也具有村民自治機關的定性，但卻造成了這個自治機關是從屬于國家政權機構這樣一種錯覺。要消除這種錯覺，就必須將村民自治從中“解放”出來，使之成為與民族自治相并列的自治制度，使村民自治能夠真正成為我國社會主義新農村建設的制度保障。

2．確立村集體的獨立法律人格，把村民委員會的法律性質由村民自治組織改稱村民自治的執行機關。法律上的獨立人格是法人獲得自治權的基本前提，村民要想獲得真正自治，必須保證村民所在的村集體在法律上具有獨立人格，成為一個獨立的法人。在這個獨立的法人中，有完整的法人治理結構，村民大會是最高權力機關，行使自治權；村民委員會只是村民大會的執行機關，執行村民大會的決定，對內對外代表村集體。在憲法和《村組法》中作出相應規定，確立村民自治的真正主體是村集體，明確村民委員會只是實行自治的執行機關，這樣可以真正強化村民的主人意識，擺正村民委員會的位置。

3．在《村組法》中明確兩委關系。村民自治的實踐證明，村黨支部對村民自治的不當干涉主要源于法律規定的模糊性和巨大彈性，這種現象與法律的明確性、可執行性是背道而馳的。筆者認為，法律應明確規定村黨組織對村民自治的領導作用僅限于政治領導、推薦候選人、宣傳政策等方面。

4．完善保障村民自治權利的配套法規政策。一是把村民自治權利作為農民享有的重要權利納入《農民權益保障法》，并使這一權利體現在管理農村基層政治、經濟、文化和社會事務的方方面面；二是盡快制定一部統一的《村民委員會選舉法》，以規范村委會選舉程序，維護社會主義法制的統一；三是制定或修訂地方配套法規，根據《立法法》的要求，結合本地實際情況，進一步修訂完善《村組法》的實施辦法和村委會選舉辦法；四是指導農村根據大多數村民的意愿和本村的實際情況，修改完善村規民約和村民自治章程，用村民自治的原則規范和約束村干部和村民的行為，實現村民的自我管理、自我教育、自我服務；五是建立村民自治的司法救濟途徑，把村民自治權利納入行政訴訟范圍之內，切實保障村民自治權的有效實現。