我國農村城鎮化探究論文

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摘要：自1978年改革開放至2008年，整整三十年，“三農問題”不斷以這樣或那樣的角色出現在我國的經濟和政治舞臺上，始終扮演著重要的、永不落幕的主角。文章針對農村城鎮化問題從國家宏觀政策和制度體制方面，對這三十年來的政策進行回顧與展望。

關鍵詞：城鎮化；城市化；“三農”問題

自1978年改革開放至今，整整三十年，“三農問題”不斷以這樣或那樣的角色出現在我國的經濟和政治舞臺上，始終扮演著重要的、永不落幕的主角。對于農村城鎮化問題，各國呈現著百花齊放、百家爭鳴的地域和經濟“鳥瞰圖”，我國一直在探索農村城鎮化問題，從而從根本上突破“三農問題”。本文從國家宏觀政策和制度體制方面，對自改革開放以來，我國農村城鎮化存在的問題，政府職能部門所采取的措施進行了分析。

一、風雨同舟的三十年

改革開放后，政府對農村城鎮化問題一直處于不斷推動、引導、摸索和實踐的過程。

（一）政策和制度上摸索、試驗的十年：1978～1988

1978年12月18日至22日，黨的十一屆三中全會在北京舉行，開始了中國從“以階級斗爭為綱”到以經濟建設為中心，從僵化、半僵化到全面改革，從封閉、半封閉到對外開放的歷史性轉變。會議通過了《關于加快農村發展若干問題的決定》，明確指出：“有計劃地發展小城鎮建設和加強城市對農村的支援。這是加快實現農業現代化，實現四個現代化，逐步縮小城鄉差別、工農差別的必由之路?！崩_了農村城鎮化的新篇章。

1983年中共中央一號文件發出《關于當前農村經濟政策的若干問題》，通知各地作為草案執行。文件要求各地要擬定自己的農業發展規劃，并采取有力措施，保證實現；走農林牧副漁全面發展、農工商綜合經營的道路。

1983年10月12日，中共中央發出《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，規定建立鄉鎮政府作為基層政權組織，突出了鎮的城市特征。1984年1月1日，《中共中央關于1984年農村工作的通知》提出“允許務工、經商、辦服務業的農民自理口糧到集鎮落戶”。1984年10月13日，《國務院關于農民進入集鎮落戶問題的通知》指出：“凡申請到集鎮務工、經商、辦服務業的農民和家屬，在集鎮有固定住所，有經營能力，或在鄉鎮企業單位長期務工的，公安部門應準予落常住戶口，及時辦理入戶手續，發給《自理口糧戶口簿》統計為非農業人口?！?/p>

1985年1月，中共中央、國務院《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》。文件提出了十個方面的政策措施，關于農村城鎮化的政策有：大力幫助農村調整產業結構；積極興辦交通事業；按照自愿互利原則和商品經濟要求，積極發展和完善農村合作制；進一步擴大城鄉經濟交往，加強對小城鎮建設的指導。

1987年1月22日，中共中央了《把農村改革引向深入》的通知。通知指出：幾年來農村改革已取得了重要成果，農村經濟新體制的框架已初步顯現出來，現在正處于新舊體制交替時期，改革必須堅持下去，并做好充實、鞏固、配套、提高工作，爭取再以五年或稍長一點的時間，使新體制充實和完善起來，在農村經濟中發揮主導作用。按照黨中央、國務院的部署，到同年9月中旬，我國已在10個省、自治區建立起14個規模不等、項目不同的農村改革試驗區，開始進行把已有改革成果制度化和探索改革新路子的實踐。

這一時期屬于改革開放的起步階段，一切在摸索試驗中進行，應該說沒有明確城鎮化的具體政策。在政府的挖掘和推動下，長期被壓抑的廣大農民和農村的活力和創造力迸發出來，農村經濟以前所未有勢態快速發展。可以肯定地是，這一階段取得了階段性成果：以家庭聯產承包責任制的全面推行和完善給農村經濟的發展注入了新的活力，帶來了生機。農牧業生產取得了前所未有的成績，改革帶來了人勤快、地變樣、糧增產的新景象。

但同時我們必須清楚地看到，各地出現了盲目增加城鎮數量和擴大城鎮規模、輕規劃重形式、亂占土地和污染環境等粗放式發展。包括激進地、式的城鎮化步伐和萎縮不進地個別保守做法，這是改革進程中，對農村城鎮化探索中出現的正?，F象。

（二）初具規模、亟待深入的十年：1989～1998

這十年，應該說是堅定了信念，明確了方向的關鍵時期，基本上摸索出總體農村城鎮化的基本思路，把握住整體方針，需要的是因地制宜的具體措施。

首先，仍然是黨中央對“三農”問題一如既往的支持和關注，1990年12月1日與1991年11月29日，相繼出臺了中共中央、國務院《關于1991年農業和農村工作的通知》，中共中央《關于進一步加強農業和農村工作的決定》。有轉折或是決定意義的是1992年10月12日至18日，中國共產黨第十四次全國代表大會的召開。報告把社會主義基本制度和市場經濟結合起來，建立社會主義市場經濟體制，這是我們黨的一個偉大創舉，是十多年來黨進行理論探索得出的最重要的結論之一，也是社會主義認識史上一次歷史性的飛躍。

自1992年明確經濟體制改革的市場化趨向之后，農村城鎮化建設在國民經濟發展所扮演的角色越來越重要，政府開始實施政策引導農村的城鎮化。1994年9月，建設部、國家計委、國家體改委、國家科委、農業部、民政部等六部委聯合《關于加強小城鎮建設的若干意見》，這是我國第一個關于小城鎮健康發展的指導性文件，也是政府引導城鎮化的開端。

1998年10月《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》中提出，“發展小城鎮，是帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略。”同志在十五屆四中全會上進一步指出：“實施西部大開發和加快小城鎮建設，都是關系到我國經濟和社會發展的重大戰略問題?！?/p>

小城鎮的建設應該說是農村城鎮化的階段性產物，在推動城鎮化進程中，對推動農村和農業發展起到重要作用，而且把農村的城鎮化問題放在戰略角度，這應該說是在推進農村城鎮化進程中重大的實質轉變，具有深遠的歷史意義，是對解決“三農”問題階段性的且有戰略意義的決策，農村城鎮化已是農村發展的問題，也是關系到國民經濟和社會發展的大戰略，小城鎮和城鎮化的戰略地位已經發生轉變。

（三）戰略出發、全局考慮的十年：1999～2008

首先是自2004年以來，連續5個“中央一號”與“三農”相關文件的出臺，以及各地涌現出的新農村示范城鎮，這一系列的成果，足以說明我們在農村城鎮化道路的探索試驗，開始或者說已分地域、階段性地步入實踐建設道路。

2000年6月13日，中共中央、國務院了《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》，指出當前小城鎮建設中“存在一些不容忽視的問題：一些地方缺乏長遠、科學的規劃，小城鎮布局不合理；有些地方存在不顧客觀條件和經濟社會發展規律，盲目攀比、盲目擴張的傾向；多數小城鎮基礎設施不配套，影響城鎮整體功能的發揮；小城鎮自身管理體制不適應社會主義市場經濟的要求。”該《意見》指出發展小城鎮的政策和策略，即發展小城鎮要統一規劃，合理布局；要積極培育小城鎮的經濟基礎；要充分運用市場機制搞好小城鎮建設；要妥善解決小城鎮建設用地；要改革小城鎮戶籍管理制度。

自2004年的“中央一號”文件起至2008年，已經連續“五個一號文件”，歷史地、發展地看這五個文件，可能在接下來會有第六個、第七個或更多，但這五個連續的、黨中央放在戰略角度的、能真正逐步解決“三農”問題的政策和引導措施，其中不乏很多關于農村城鎮化的建設舉措；各地也涌現出很多典型的新農村。

改革開放后，政府通過放松管制，如放寬建鎮標準、就業限制和落戶限制等一系列政策，推動了中國農村城鎮化的快速發展。粗放的城鎮化方式使中國的小城鎮建設更多地表現為數量和規模的擴張，其后繼發展能力和對農村的帶動效應也大打折扣。從20世紀90年代中期開始，政府制定了相關引導小城鎮健康發展的政策，讓農村城鎮化扮演更重要的有積極意義的戰略角色，使新時期的農村城鎮化在市場機制的引導下走集約發展之路。

二、繼續推進、引導農村城鎮化之拙見

農村城鎮化是人口聚集、經濟社會發展的進程，農村城鎮化對我國來說是一項開拓性事業，隨時可能會遇到新情況、新問題，這要求我們時刻保持清醒的頭腦，時刻保持求真務實的態度，走出有中國特色的農村城鎮化道路。一些發達國家上百年的城鎮化發展為我們提供了許多可資借鑒的經驗，我們可以學習、參照、借鑒，但絕對不能照辦。

改革開放以來，我國城鎮化有了長足發展，到2007年底全國城鎮化率已達44.9%，較之1978年的17.9%增長了26個百分點；根據一般規律，城鎮化水平在30-70%是發展最快的時期，而目前中國正處于這個時期。

我國在農村城鎮化發展實踐中肯定會遇到許多具體問題需要研究并破解，比如城鎮規劃問題、土地利用問題，如何促進區域間協調平衡發展，如何加快破除城鄉分割的體制障礙，建立健全城鄉一體的公共服務體系等等。就宏觀政策方面，建議如下：

（一）因地制宜，八仙過海

我國各地地域特征及南北氣候存在明顯差異，我們要進行農村城鎮化，就要因地制宜，各地按照各地的地域特征、氣候等自然和經濟發展現狀，采取有的放矢的具體措施。現在我們已經涌現出一大批新農村示范點，而且很成功，很多地方也組織觀摩、學習，但切忌生搬硬套，要八仙過海，各顯身手，發揮自己地方特色，要在農民中挖掘和鼓勵“模范帶頭人”、“勞動模范”等先進典型，帶動當地農民發展規?；?、市場化、效益化的產業或農業。對于人口規模大、經濟實力強、具有發展前景的小城鎮“帶”或小城鎮“群”，可跨區域調整行政區域，將其發展為小城鎮，重點完善其城鎮功能，擴大經濟和人口規模，增強對周邊城鎮的輻射能力。

重視經濟腹地較廣、發展潛力較大的城鎮，以促進地方經濟中心的形成，帶動地區經濟的發展。對區位條件優越、交通便利、對外開放條件好的口岸城鎮，加速外向型經濟的發展?？傊?，小城鎮的建設應該因地制宜，有利于增強綜合經濟實力、產業結構的調整及生產力的合理布局。

（二）加大宣傳，全民行動

農村城鎮化，不是朝夕之事，而是一項系統的工程。而在這項工程中，作為最大受益者、經營主體——農民，應該而且必須要發揮主觀能動性，這是至關重要的。在最基層的農村，很多農民知道政府在關注“三農”，推進農村城鎮化，但卻不知自己要或者該怎么做，對于國家制定的惠民、益民政策，無動于衷，好像事不關己。這就需要加大宣傳，比如組織大學生志愿去農村實踐調研做宣傳?？h鄉級干部要加大宣傳，并以身作則，農戶、龍頭、基地之間缺少科學規范的“組織鏈”，不能形成風險共擔、利益均沾的利益共同體，要堅持發展農業合作社，提高農民的組織化程度，建立和完善新農村村鎮建設責任制。

從政府宏觀主體和農民微觀層面雙管齊下，并駕齊驅，政府在總結農村城鎮化進程中的成功經驗和模式基礎上，盡快完善村鎮建設必要的法律及規章制度，建立必要的研究與管理機構，完善職能，認真解決村鎮建設存在的矛盾與問題，確定符合實際的城鎮化標準，進一步理清發展思路，制訂切合實際的發展農村城鎮建設的有力措施，農民則應明確自己“有所為”，改變傳統的“農”的思想，真正朝著“城”的路前進，全面推進城鎮化進程。正如2008年“中央一號”文件中所言：“必須加強農業基礎地位，走中國特色農業現代化道路，建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局?！?/p>

參考文獻：

1、王德勇,王剛毅.黑龍江農村城鎮化發展研究[J].邊疆經濟與文化,2005(3).

2、陳玉光.城鎮化建設應遵循的基本原則[J].中共長春市委黨校學報,2007(12).