農村集體土地征地拆遷問題研究論文

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［摘要］農村集體土地的征用和拆遷難問題，是現實社會的一個普遍問題。其原因比較復雜，既有城鄉二元土地管理體制和政策與現實的矛盾方面的原因，也有政府和基層組織或執行者方面的原因，同時也有拆遷雙方對土地所有權、補償標準、個人利益和成本等方面認識上的原因，需要在實際工作中具體問題具體分析，采用合理的方法解決。

［關鍵詞］城市化；集體土地；拆遷

Abstract:Nowadays,ruralcollectivelandrequisitionandresidentsmigrationbecomecommonsocialproblems.Thecausesarerathercomplicated,whichincludetheconflictionbetweenthelandpolicyandthereality，betweenthegovernment,anditsbasicorganizationorexecutive;thecognitiondifferencebetweenthetwosidesinrequisitiononlandpossession,compensationcriteria,personalinterestandcostetc..Inthiscase,itisnecessarytotakeaspecificanalysistospecificissuesandtakereasonablemeasurestosolvetheproblems.

Keywords:urbanization;collectiveland;housebreakingandmigration

隨著中國城市化和工業化進程的加快，全國各地對土地的征用越來越多，拆遷難度也隨之越來越大。土地問題成為農村中矛盾頻發的焦點，其中尤以土地征用問題比較突出［1］。隨著土地征用和房屋拆遷工作的進行，人們總是自然而然地將之與“扯皮”和“暴力”掛鉤。很多拆遷人（國家職能部門、用地單位、建設單位、拆遷單位等單位的統稱，下同）不得不將大量的精力和時間消耗在拆遷工作上，少則一年半載，多者三年五年。征地和拆遷堪為“天下第一難”，其中對農村集體土地的征用和拆遷尤其如此，備受各方關注。

拆遷難的原因比較復雜，既有制度和政策方面的原因，也有經濟發展水平方面的原因，同時還有許多現實的具體原因。有的認為主要是征地補償被各級政府及集體經濟組織截留、征地程序缺乏透明和協商、農民參與度低、以“公共目的”為由征地用于盈利活動等［1］144-145，結合十堰市農村集體土地的征用拆遷難問題，筆者認為主要有下面10個方面的原因：

一、城鄉二元土地管理體制所致

我國的土地所有制分國有土地所有制和農村集體土地所有制兩種形式。城鄉二元土地管理體制，在現實中產生了諸多問題，如同樣備受爭議的小產權房問題、戶籍管理問題、就業、社會保障問題等等。農村土地征用和拆遷的結果是土地所有制性質的變化，農民因失去了土地，也就失去了作為“農民”身份的依據，意味著融入城市社會的開始。集體土地房屋拆遷實質上意味著城郊鄉村社會的拆除，是鄉村城市化的開端。從表面上看，集體土地房屋拆遷是拆除了城鄉間的隔離墻，拉近了農村和城市的距離，但實質上卻集中和突出暴露了城鄉“二元”土地管理體制的矛盾。在“農民”完成向“市民”身份轉化的長長鏈條中，要完成這個過渡，在中國的各項法規缺失、各種社會保障極不健全的情況下，拆遷難是自然的。一方面，城鄉“二元”體制的某些歷史遺留問題在集體土地房屋拆遷中凸顯出來，如由戶籍制度引起的“農嫁居”問題、子女上學問題等；另一方面，農民并沒有因征地和拆遷變成真正享有5大福利保障的市民，而是淪為既非農民又非市民的“邊緣人”，這在城鄉結合部表現得尤為突出。拆遷矛盾突出的地方，幾乎都是城鄉結合部，有的甚至就是“城中村”。十堰市由于特殊的地理狀況，對農村的拆遷幾乎都是在城市中心進行的。城市的拆遷難，主要源于補償標準；農村拆遷難，除了這方面的原因外，更重要的是沒有了衡量身份標準的土地。因此，集體土地征用和拆遷難實質上是城鄉“二元”土地管理體制瓦解前的陣痛，是農民對被人為地分為“農村人”而區別于“城市人”并享受不平等待遇的吶喊。

二、補償標準問題所致

這是影響拆遷工作是否順利和進度快慢的一個非常重要的問題。補償標準高，能及時到位，拆遷進度就相對快些；反之，就要大打折扣。但問題的關鍵是：補償的標準到底是多少才能令各方滿意。低了，被拆遷戶不樂意；高了，拆遷方不樂意。關于補償標準目前主要存在以下幾個方面的問題：

1.補償標準片面強調市場化

應該說補償以市場為標準是比較客觀公正的，對雙方而言都是公平的。但在現實社會中，房屋及附著物的補償標準或補償價值的確定是一個非常復雜的問題。從理論上說補償價應該是市場公允價值，但這個公允價值的確定方法卻有很大的區別。如某個被拆遷人的房屋，按標準只能補償15萬元，但他偏偏要價50萬元，雙方根本沒有協商的余地，拆遷人與被拆遷人之間根本就沒有實現公平的市場化基礎。所以拆遷補償片面強調市場化是不妥的。

2.補償標準不統一

由于區位、環境和項目性質等原因而產生的補償標準的不一致，在一定程度上說是正常的，但如果補償標準過于參差不齊，甚至差距極大，就易造成群眾的互相攀比，造成拆遷困難。如十堰市2006年到2007年對襄渝鐵路復線、十漫高速公路、工業園區、高校園區和其他建設用地的拆遷補償標準上，差距就較大，同一個村，甚至相距不到100米，由于用地單位的不同，補償標準不同，容易引起問題。

3.補償標準不合理、偏低

現實中，也確實存在一些由于拆遷補償過低而引起的問題。從理論上講，拆遷補償應是完全充分補償。房屋拆遷的補償應該是損失多少補償多少，補償的價格是客觀市場價格，并且符合等價有償原則。被拆遷人不能要求額外的補償，拆遷人也不能是不完全補償。但實際上在某些領域和某些地方、某些項目中，拆遷補償的標準是較低的，拆遷戶抵觸情緒很大。這將直接引起被拆遷戶生活水平的下降，引發社會矛盾，造成拆遷難。如十漫高速公路和襄渝鐵路復線的拆遷補償標準就比一般工業園區的補償標準低很多。在操作中，不能上調，也不敢上調。即便可以調整補償標準，往往是沒有上限，一般情況是，只要沒有補償上限的，被拆遷戶總是嫌低，拆遷方總是嫌高，總是達不成一致意見。根據調查，73.96%的農戶表示應提高土地補償標準［1］。

4.無補償標準

征地拆遷過程中，涉及的補償項目非常寬泛，既有土地、房屋、樹木等大宗財物，還有許多其他財物，如玫瑰花樹、爬山虎等之類，政府制定的補償標準不可能面面俱到。而一旦沒有標準，補償就只能由拆遷雙方討價還價，“摸著石頭過河”。其結果，要么是被拆遷戶獅子大開口，拆遷方咬牙同意，形成補償標準的“步步高”；要么拆遷方不同意，以耗時間、延長工期為代價維持原有的補償標準，但問題是：這對拆遷方來說，合算嗎？

三、政策與現實的矛盾所致

一般人可能認為，在拆遷工作中只要堅持原則、堅持政策、按章辦事，拆遷工作的矛盾就少，但事實上并非如此，很多問題恰恰就在于政策的規定和現實的矛盾。對于所有被拆遷人來說，他們不管什么法律和政策，只認一個淺顯的道理：生活只能因拆遷變得越來越好，不可能因拆遷變差。

對于拆遷中的多數問題，必須按原則辦事，各方也可以接受。但對于局部的、個別的甚至是特殊的問題按原則辦就很難進行，如被拆遷戶的房屋無土地使用證或無房屋產權證。按政策規定，對這樣的被拆遷戶，補償按臨時房屋補償，且不能償還新宅基地。但事實上行不通，不說被拆遷戶不同意，村組和地方政府都不會同意。希望通過征地拆遷，改變當地的經濟環境和改善村民的生活狀況，不僅是被拆遷戶的一致愿望，也是基層和地方政府的愿望。其結果只有一個，按正規房補償，同時提供宅基地。有人會說，這沒有按原則和政策辦事?？墒沁@些被拆遷戶祖祖輩輩就居住在這里，或者至少在這生活了幾代人，僅僅因為沒有房產證或土地使用證就不給宅基地，就因為拆遷人要用地，就使他們房子都沒有了，誰會答應？再如“農嫁居”問題。農村女性嫁入城市，上個世紀90年代前難以轉為城市戶口，90年代以后轉為城市戶口又失去了原來的經濟意義，這種情況在十堰較為普遍。所以，很多“農嫁居”盡管在城市生活、就業了幾十年，但戶口包括其孩子的戶口仍在農村。集體土地房屋拆遷時，這部分“農嫁居”的房屋安置利益如何解決？享受，老農民有意見，不享受，“農嫁居”有意見。

現在處處講和諧社會，處處講人性化管理，處處講社會主義新農村建設，你不滿足要求，就有矛盾，就會不和諧，就會有人上訪、告狀、阻撓施工，這又是哪一級政府都忌諱的，都盡量回避的，其結果就是拆遷難。

四、對土地所有權的理解不同所致

土地是不是商品，其所有權最終歸誰？誰有最終的處置權？對這些問題的不同理解，也是拆遷雙方難以達成共識并造成拆遷難的原因。

村民認為，土地歸集體所有，集體就有所有權，即擁有使用權、收益權和處置權。村民與集體簽訂了土地使用承包合同，也同時擁有了使用權、收益權和一定限度的處置權。有的法律工作者就認為土地使用權不應僅僅體現為承包經營權，還應是獨立的物權［2］。既然是獨立物權，村集體和土地承包人就有權決定土地是否出讓，拆遷人要征用土地就必須取得被拆遷人的同意，就必須按被拆遷人的標準提供補償；如果被拆遷人不同意出讓，即使拆遷人出“天價”，拆遷工作可能也難以順利進行。

而拆遷方則認為，不管是土地國家所有制還是集體所有制，土地實質上都是國家的，國家要征用，你就得按國家規定執行，按既定的標準獲得補償，不能討價還價，多要多補。根據有關法律規定，農民對土地的權利主要是土地承包經營權，該權利除具有物權的一般效力外，主要是占有權、使用權、收益權、優先繼承權、處分權、相鄰權和獲得補償權［3］。其中的處分權也僅僅是出租、轉讓、互換和轉包等有限的處分權，并沒有賦予“賣與不賣”的權利。

五、政府行為弱化或偏差所致

政府在拆遷和補償中的角色問題一直是困擾理論界和實際工作的一個難題。有的主張政府必須充分介入，政府不參與城市房屋的拆遷工作是不正確的，僅依靠拆遷方是不行的［4］；有的又反對政府介入，認為由行政強制力來干預民事合同的訂立過程，調整民事權益的做法不符合《合同法》的有關規定，建議按市場規則進行［5］。

2001年11月以前，我國執行的是《城市房屋拆遷安置管理條例》，農村的拆遷工作比照城市拆遷工作進行。那時雖然也存在著拆遷矛盾，但問題還不是太突出，拆遷工作從全國來看總體上還是相對平穩的。但自從新的拆遷法規于2001年11月1日開始執行后的幾年時間內，拆遷矛盾開始在全國大面積爆發。各地紛紛反映政府在拆遷中的強制手段過于頻繁，拆遷戶的利益受到侵害，各地拆遷矛盾逐漸激化，人民群眾上訪不斷。在這種形勢下，2005年的全國人大會上許多人大代表大聲疾呼，引起了中央的高度重視。于是中央采取緊急措施，嚴格限制拆遷中使用強制手段，拆遷矛盾突出的城市拆遷甚至被叫停。但事物的發展往往容易從一個極端走向另一個極端。由于整個拆遷工作被質疑，強制手段被限制，在強大的社會輿論作用下，政府在拆遷工作中的作用逐漸弱化，補償標準形同虛設，拆遷工作猶如一根不能觸及的紅線，人人避之不及，征地拆遷及補償工作只能由拆遷雙方自行協商，政府只起“協調”作用。在這種情況下，被拆遷戶開始抬高要求，拆遷人開始讓步。一旦不能滿足被拆遷戶的要求，拆遷工作就受阻，從而形成了現在拆遷工作舉步維艱的現狀。

事實上，拆遷工作如果沒有了政府的支持和強制力，沒有了政府的直接參與和指導，僅憑拆遷方和被拆遷戶“單打獨斗”、“斗智斗勇”、“死打蠻纏”，要按期完成整個拆遷工程和保證拆遷工作的順利實施基本上是不可能的。

六、基層組織或執行者行為不當所致

在市、區、鄉、村四級機構中，鄉村等基層組織或干部的行為往往對拆遷工作起著直接的作用?；鶎訂挝桓刹克刭|低下，操作方法失當等均有可能引起拆遷矛盾的激化。集體土地的征用和村民房屋的拆遷又大多是在一個熟人社會里進行的，當地基層干部或其他鄉鎮（街辦）甚至少數上級領導干部的家庭或親朋好友很可能就是被拆遷人，工作壓力、熟人關系、自身利益交織在一起，任何向基層干部及關聯方利益的微小傾斜，都有可能給其他拆遷戶授之以柄，成為其他拆遷戶要挾獲取個人更大利益的籌碼。同時，雖然有統一的拆遷補償標準，但因具體情況復雜且有的補償標準本身就有一個浮動范圍，所以拆遷方一般對補償標準都設有一個可操作的彈性空間，拆遷方不能不給予鄉村基層干部一定的自由裁量權。但在實際工作中，自由裁量權本身不易把握，而且褒貶不一?；鶎咏M織和干部對自由裁量權的任何不當使用，都將會引發農民的攀比和悔約，引發拆遷難。

同時，基層組織或地方政府的主要職責就是要為當地群眾謀福利，爭取盡量多的利益和政策。由于所處位置不同，這種爭取未嘗不可，但往往就是這些爭取，被拆遷戶認為是為自己撐腰，為自己做主，從而有恃無恐。另外，也有些基層組織在實際工作說一套做一套、對自己有利就干，對自己無利就消極對待，對群眾補償落實不到位、工作不得力、辦法不多、從中揩油等，這些問題都會加大拆遷難度。

七、拆遷戶博弈個人利益最大化所致

對拆遷與被拆遷雙方來講，總體情況是被拆遷一方是弱者，但小部分又是“強者”，拆遷難的原因一般不在大部分拆遷戶，而是由這一小部分拆遷戶即所謂的“釘子戶”造成的?！搬斪討簟钡囊笫欠窈侠恚欠裰档猛榕c支持？這是目前備受爭議的一個問題，筆者在此暫不述及。

小部分被拆遷戶片面強調個人利益，常常有意刁難和從中作梗。這部分人，人數雖少，但“本事”和“能量”很大，甚至能呼風喚雨。對大多數被拆遷戶而言是“爭取利益”，對這部分“釘子戶”而言則是一種“利益賭博”。繼重慶“史上最牛釘子戶”之后，深圳又一位“最牛釘子戶”獲得1000多萬元的“天價”補償。這到底是維權的楷模，還是無賴的典型？在這個過程中，“釘子戶”事實上是在玩一場賭博，結果是他們贏了。如果都像這樣，拆遷就會形成一種“牛釘”與“天價”之間的相對固定的因果關系，如果是這樣，維護公民合法財產權的正義，就可能變異為某些人牟取額外利益的非正常手段。這兩件事都是在事鬧大了的情況下，由許多復雜的外力干預下結束的，這更容易給人造成一種錯覺：“把事鬧得越大，得到的補償越多”。而這樣的結論一旦形成，不管是否符合實際，拆遷戶得到的一個經驗便是“鬧、扯”。輿論對“最牛釘子戶”的報道及討論，更引起了被拆遷戶的群起效應，進一步加劇了拆遷工作的難度。

八、拆遷單位對于機會成本的考慮所致

機會成本是指在決策時從多種可供選擇的方案中選擇某一種方案而放棄另一種方案所喪失的潛在利益。這種成本在拆遷中雖不是實際付現成本，但卻是拆遷方必須考慮的一個現實問題。如拆遷過程中有回遷安置、工期要求、支付超期過渡費等等問題。由于政府嚴格控制使用強制手段，只要遇到一戶“釘子戶”需要強拆，所需時間最少半年以上。拆遷方一方面要支付已搬出住戶的過渡費（超期過渡費還要逐日遞增或付雙倍），又不能對剩下的住戶在補償上作太多讓步，因為一旦讓步，已簽約搬出的住戶很可能又會返回或毀約。再者拆遷方很多人也沒有這方面的經驗，長期拖下去，也使人身心疲憊，精力難以為繼。所以，拆遷方出于避免拆遷糾紛、不在拆遷上耗費太多時間、讓項目早日啟動早日見效益，少付后期各種高額補助，降低各種潛在機會成本等目的，就會在迫不得已的情況下大幅提高補償標準。其結果是該次拆遷可能較快，但又會對別的拆遷點帶來極大的沖擊和連鎖效應，造成拆遷補償的“步步高”，進一步加劇拆遷的難度。典型案例就是十堰市武警支隊的拆遷補償對我院拆遷補償的負面影響。

九、對《物權法》的理解不同所致

《物權法》的頒布和實施，是中國法制的一大進步，對保護各方物權意義重大。很多被拆遷戶也總愛拿《物權法》說事，動不動就搬出《物權法》，擺出維權的架勢。其實這是對《物權法》的片面理解和認識的偏差，這些人并沒有真正理解《物權法》，甚至是道聽途說，人云亦云。

《物權法》有很多重要特征，其中至少有兩個特征在拆遷工作中是需要注意的：第一，物權法平等保護物權。《物權法》對各類主體的物權的保護是平等的，無論國家、集體還是個人的物權都同樣保護，沒有誰先誰后這個問題，既不能片面強調拆遷方的權利和利益，也不能片面強調被拆遷方的權利和利益；第二，沒有絕對的物權。有權利必有義務，物權也同樣應負有社會義務，這種權利不是絕對的。如政府為了公共利益的需要，需要對公民和集體的房屋進行征收，那么無論是單位還是公民都要自覺服從，個人物權不可對抗公共利益，有義務來服從公共利益［6］?！段餀喾ā穼⑥r村土地承包經營權規定為用益物權，既賦予了農民長期而有保障的土地使用權，又是一種特殊的物權［7］?，F實中，許多被拆遷戶總拿應享有的權利說事，不管自己應承擔的義務。對法律的不同理解和認識程度的不高，也給拆遷工作帶來了難度。

十、市場經濟條件下的客觀必然

隨著中國經濟體制改革的深入，中國的市場機制基本形成，相對于市場經濟的價值體系和思維方式也逐步形成。人們看問題、做事情都會打上深深的市場經濟的烙印。拆遷工作過去的拆遷人基本上是政府，配合拆遷是為了支援國家建設。而新的房屋拆遷安置管理條例是建立在市場經濟體制上的，有的拆遷方就是開發商，征地拆遷的目的就是開發商品房賺錢，體現的是私人和個人利益。在此情況下，還指望被拆遷的農民像過去那樣為支援國家建設而犧牲自己的利益，既不現實，也不合適。農民爭取自身的利益，從根本上說也沒有什么不妥，是市場經濟條件下的客觀必然?；谶@種認識，拆遷工作比過去難既是客觀的，也是可以理解的，只是各自不同利益要求的體現。

總之，拆遷難從總體上講主要是由局部利益與整體利益、個人利益與集體利益、眼前利益與長遠利益等各種利益沖突所致，但在現實中，卻有多種不同的原因，需要在拆遷工作中具體問題具體分析。

［參考文獻］

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