農村土地的歸屬研究論文

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［摘要］目前，在對農村土地征收或征用過程中存在著諸多問題，主要原因之一是由于農村土地所有權主體缺位和虛化造成的。我國相關法律法規對農村土地所有權主體的規定相互矛盾，前后不一致，理論和實際脫節。農村土地集體所有權主體應該是農村某一區域或社區內以土地為主要生產資料、成員覆蓋該區域全體成員的一個集體經濟組織。這個區域可大可小，目前以自然村較為合適。這個集體經濟組織既有別于村委會，也有別于農村的其他各種經濟組織。

［關鍵詞］農村；農民；集體土地；農民集體；所有權

Abstract:Atpresent,therearelotofproblemsintherurallandcollectionandexpropriation.

Oneofthemainproblemsistheconfusedlandownershipastherelativelawsdonothaveacleardefinitionandsomeofthemareevenincompatible.Theprincipalpartoftherurallandownershipshouldbeacollectiveeconomicorganizationthatlandisusedastheirmainproductivematerialandthememberscovertheentrymembershipinthearea.Thesizeoftheareacanbeeitherbigorsmall;nowadaysthenaturalteamdivisionisabetterwayforthearea.Andthiskindofcollectiveeconomicorganizationshouldbedifferentfromavillagecommitteeandtheotherformsofruraleconomicorganization.

Keywords:country;farmer;collectiveland;farmercollectivity;ownership

在談到農村土地時，我們習慣稱其為“農村集體土地”，“農村”、“集體”和“土地”三者之間在此已經形成了固定的詞語組合關系。在此情況下，人們就產生了一個思維定式：農村土地歸集體所有。但是，這是它唯一的所有權主體嗎？“集體”又是什么？長期以來，理論界對這個“集體”就一直存在著不同的認識，由此引發了現實中對農村土地處置和收益分配的大量糾紛。這些問題的產生，都是由于這個“集體”的性質不明、農村土地所有權主體缺位和虛化造成的［1］。只有確定了土地的歸屬，有可靠保障的所有權才可以進行正確的計算、比較和交換［2］。筆者通過對不同觀點的歸納，在現行法律制度的框架下結合現實情況，談談對農村土地所有權的認識。

一、三種基本認識

對于農村土地所有權的歸屬問題，情況比較復雜，不同的人在各個不同的歷史時期其認識也各不相同?；镜恼J識有三種：歸國家所有、歸集體所有和歸農民（或村民）個人所有。

（一）歸國家所有

這是從農村土地的終極所有權而言的。事實上，我國并沒有任何一部法律規定農村土地歸國家所有（非常少數的特例除外）。說農村土地歸國家所有，主要有兩個原因，一是有部分學者支持，二是長期以來的既成事實。土地到底是國家的，還是農民的？有學者認為，土地的最終權力應當在國家手中，經濟發展應當由政府主導，農村土地是城市化和工業化賴以發展的重要資源，國家應當擁有土地的發展權［3］。實際上，自1949年新中國成立以來，國家在強制征用或征收農村集體土地使之成為城市國有土地的時候，農民在是否同意征收、征收補償標準、征收后農民安置等方面，都沒有與政府討價還價的權力和能力，農村集體土地的處置權和有關農村土地的發展權實際掌握在國家手中。盡管沒有任何法律明確規定農村土地歸國家所有，但事實上對農村土地的處置最終是國家說了算，是各級政府說了算。從建國初期政府將農村土地分給農民，到合作社時期將土地收歸集體所有（對于農民的自留地也是想收就收，想給就給），上世紀70年代左右又在農村將大量集體土地劃出來建國營農場、林場和作為知識青年上山下鄉用地等等，再到后來的包干到戶、聯產承包，事實上都是政府的直接行政行為，都是各級政府在直接操作。

根據有關學者組織的調查，針對“你耕種的土地是誰的”這樣一個問題，60%的農民選擇屬于國家的，27%的農民選擇屬于村集體的，7%的農民選擇屬于生產隊（小組）的，6%的農民選擇屬于個人或屬于其他人的。其中，認為“耕地屬于國家的”情況比較均衡地分布在各調查地點［4］。因此可以看出，現實中認為農村土地屬“國家所有”的并不在少數。2006年，國土資源部對2004年以后的用地情況進行檢查，認為一些城市違法用地事件超過90%都與地方政府有關［5］，也很能說明這個問題。另外，現在國家征收或征用的農村土地只給地力、地上損失補償費和失去土地的人口安置費，不包括土地本身的價格，實際上也是只承認農民或集體對土地的使用權，否認其擁有土地所有權。

（二）歸集體所有

農村土地歸集體所有是基于法律的規定?！吨腥A人民共和國憲法》（2004年修正，以下簡稱《憲法》）第六條規定：“中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”?！吨腥A人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地法》）第八條規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有”。從這兩個涉及農村土地所有權的主要法律看，盡管兩者分別使用了“勞動群眾集體所有”和“農民集體所有”兩個不同的概念，“集體”的含義、集體的內部結構和集體的范圍等等也不明確，但農村土地歸“集體所有”的規定是明確的，這也是理論界對農村土地所有權的主流認識。

（三）歸農民個人所有

農村土地歸農民個人所有是基于部分學者的認識和部分農民的愿望。這種認識在農民中所占比重不大，他們可能是“不敢”有此奢望，但在理論界認為農村土地應該歸農民個人所有的卻不在少數。

近年來，隨著農村土地征收范圍的擴大，利益受到侵害的農民群體也進一步擴大，農民的維權內容和維權形式也發生了變化。早年農民主要還是爭取多給點補償費和多給幾個占地招工指標，而現在大多數則將矛頭直接指向了農村的土地制度。江蘇省省莊村村民采用網絡公開信的方式向全國公告：“我們省莊村的耕地和竹山歸全體村民平均永久所有，這些土地曾歸我們的祖先所有，現在歸我們和我們世代的子孫所有，除非我們全體農民共同同意，誓死捍衛我們的宅基地和耕地的所有權”；黑龍江省4萬戶農民（王桂林等）向全國公告：“宣布擁有土地所有權”；陜西省250戶農民（馬連寶等）向全國公告：“收回土地所有權”［6］。盡管他們的呼喊是如此的強烈，但沒有多少人相信他們能真的收回或完全擁有農村土地的所有權。

上述的三種基本認識各有市場，但農村土地歸國家所有顯然與法無據。歸農民個人所有應該是一個改革的方向，也有待商榷。因此農村土地屬集體所有仍是目前理論界的主流認識，但是爭議也多，引發的矛盾和產生的問題也較多。

二、農村土地屬集體所有的矛盾和問題

如果說農村土地歸“集體所有”，那么，這個“集體”到底是一個什么樣的集體呢？在理論和實踐中，對這個“集體”的理解和認識五花八門，甚至大相徑庭。由于“農民集體”的法律性質不明，農村土地的主體無法確定，有的地方甚至失去了土地的發包主體，造成產權混亂現象［7］。對農村土地屬集體所有的矛盾和爭議主要體現在以下幾個方面：

農村土地到底歸誰所有

第21卷第2期

（一）“集體”的內涵及性質之爭

在有關的法律中，對這個農村“集體”分別使用了“勞動群眾”、“農民”、“村民”、“農村集體”、“農村經濟組織”、“農業經濟組織”、“農村合作組織”、“農民集體”、“集體成員集體”等多個不同的概念來予以表述（在做一般表述時，筆者用廣義的“農村集體”來涵蓋上述概念，并且這個“農村集體”都是基于農村土地所有權而言的）。這種多概念的表述，使“農村集體”這個概念的內涵和性質存在多變性，人們對“農村集體”含義的認識也只能是模糊的。概括起來，對“農村集體”的內涵及性質又主要有以下幾種不同的觀點和認識。

1.農村集體是階級概念的延伸

《憲法》第六條規定：“中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”；第八條規定：“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。參加農村集體經濟組織的勞動者，有權在法律規定的范圍內經營自留地、自留山、家庭副業和飼養自留畜”。從上述表述中可以看出，《憲法》使用的是“勞動群眾集體所有”這一概念，即農村集體是一個“勞動”的集體，是一個“群眾”的集體?！皠趧尤罕姟毖赜玫氖请A級社會的一個術語，與該詞相對應的是“非勞動群眾”即剝削階級。1956年我國農村完成社會主義改造后，剝削階級已不存在，既便有，也要把他改造成勞動群眾。在當時的階級劃分中，農村主要就是農民，農民就是天生的勞動人民，所以順理成章地農村土地歸勞動群眾集體所有，應該就是農民集體所有。只不過在現階段這種階級的劃分早已不復存在，因此作為農村生產資料集體所有制形式也就失去了法律的根本性依據?！锻恋胤ā返谑畻l規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理”?！吨腥A人民共和國農村土地承包法》（2002年，以下簡稱《土地承包法》）第二條規定：“本法所稱農村土地，是指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業的土地?！迸c《憲法》不同，這里使用的是“農民集體”這一概念。

2.農村集體是一個“行政性組織”

《土地法》第十條規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理?！倍诂F實中的結果是，對農村土地行使職權的就只能由村民委員會代行。根據《中華人民共和國村民委員會組織法》（1998年，以下簡稱《村民委員會組織法》）的有關規定，村委會是一個村民自治組織，并不是政府的一級延伸機構，政府對村委會的工作是“指導、支持和幫助”，村民委員會不具有行政職能。但其第五條規定：“村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境”。這一規定又同時賦予了村委會一定的土地管理權，使具有自治性質的村委會實際上演變成了具有行政性質的準政府機構，農村土地“屬村農民集體所有”就演變成了“屬村委會所有”。如在現實中，有些地方是由村民委員會或村民小組等非經濟組織履行土地產權的職能［7］，其實就是將村委會看成一個行政組織。有學者就認為，將集體界定為“行政村”是最為可取的［8］。

3.農村集體是一個“經濟性組織”

除上述觀點外，更多的法律和學者認為農村土地歸“集體經濟組織”所有。

《中華人民共和國民法通則》（1986年，以下簡稱《民法通則》）第七十四條規定：“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或村民委員會經營、管理。已經屬于鄉（鎮）農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉（鎮）農民集體所有”。《國務院關于加強農村集體資產管理工作的通知》（1995年）第一條規定：“農村集體資產是指歸鄉、村集體經濟組織（以下簡稱集體經濟組織）全體成員集體所有的資產。屬于組（原生產隊）集體所有的資產，仍歸該組成員集體所有。集體資產包括：集體所有的土地和法律規定屬于集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源”?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》（1998年）第二十六條規定：“土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有”。這些法律規定均是將“農村集體”作為“集體經濟組織”來對待的，在鄉、村、組集體經濟組織中，農村土地主要歸“村集體經濟組織”所有。

在上述法律中，農村土地分別歸“勞動群眾集體所有”、“農民集體所有”和“集體經濟組織”所有，內涵表述不統一、有分歧，指向不明。“勞動群眾集體”的提法顯然已不適應當代社會的情況，“農民集體”不管是作為行政性組織還是作為經濟性組織都界定得非常含糊?！稗r民集體”不是法律上的“組織”，而是全體農民的集合，是一個抽象的、沒有法律人格意義的集合群體，它是傳統公有制理論在政治經濟學定義上的表述，不是法律關系的主體。按照傳統的公有制理論解釋，“農民集體所有”是農村勞動群眾集體所有制在法律上的表現，指的是屬于一定區域內（鄉、村、村以下）全體農民所有，既不歸哪一個組織（生產合作社、村民委員會或村民小組），也不歸農民個人。但是，財產所有權是很重要的法律權利，其主體必然是法律關系的主體，應該具有法律上的人格意義。然而，隨著經濟改革的深入及我國相關的經濟和民事法律的健全和發展，特別是在進行農村土地的確權過程中，這種沒有具體組織形態和法律人格化的“農民集體”就會遇到諸如不能行使和保護自身權利等情況。農村干部之所以能大張旗鼓地非法處置農村土地就是因為這一“集體”太虛的緣故。為了解決這一問題，理論界和有關的行政管理部門都力圖明確“農民集體”的性質。例如1994年12月國家土地管理局地籍管理司在關于對農民集體土地確權有關問題的答復中就指出：“農民集體是指鄉農民集體、村農民集體和村內兩個以上農業集體經濟組織，包括由原基本核算單位的生產隊延續下來的經濟組織”，這一解釋顯然也不科學。筆者傾向于“農村集體”是一個“集體經濟組織”的觀點。

（二）“集體”范圍之爭

如果認為農村土地歸“集體”所有，通過上述分析我們可以看出，不僅“農村集體”的含義模糊不清，集體所有的范圍也存在較大的爭議［9］，主要問題是多個范圍并存：

1.集體的范圍界定得非?；\統抽象

《憲法》第十條規定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。農村集體的這個范圍有多大，《憲法》并沒有規定，需要依賴于相關實體法明確。有學者認為，這種產生于“一化三改造”時期的抽象集體所有制與集體所有權，在市場經濟條件下已經失去了存在的依據［10］。

2.集體的范圍分別指鄉（含建制鎮，下同）、村、組集體

根據法律規定，農村集體土地所有權的法定主體分別歸鄉、村、組各自所有。但是由于法律的規定及人們的認識不同，對分屬鄉、村、組的土地所有權的認識和理解也各不相同：有的認為可按實際情況分屬“鄉集體”、“村集體”和“組集體”所有；有的則認為只屬“鄉集體”和“村集體”所有，不應有“組集體”；有的認為分屬“村集體”和“組集體”所有；有的則認為只有“組集體”才是農村土地唯一合法的主權集體。

（1）歸鄉集體和村集體分別所有?！睹穹ㄍ▌t》第七十四條規定：“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。已經屬于鄉（鎮）農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉（鎮）農民集體所有”。此法明確農村集體的范圍是“鄉集體”和“村集體”，沒有“組集體”。有的學者據此就認為農村集體的這個范圍應該就是“鄉集體+村集體”［11］。

（2）歸鄉集體、村集體和組集體分別所有。《土地法》第十條規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。”與原《土地法》和《民法通則》比較，新《土地法》增加了“已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理”的規定，刪去了“農業生產合作社”作為農村主要集體經濟組織的形式。根據該法的規定可以看出，農村集體的范圍分別指鄉集體、村集體和組集體，實際上也承認了“村民小組”對農村土地的所有權，即農村土地的所有權歸“鄉集體+村集體+組集體”，也就是說農村的土地可以有多個不同的主體，歸不同的集體范圍所有。

（3）僅歸村集體所有。雖然上述法律規定農村土地分屬鄉村組不同集體所有，但在實際操作時卻常常以村為范圍對土地進行承包和利益分配。在農村實行家庭聯產承包責任制對農村土地確權登記時，許多地方就由省人民政府作出規定：鄉農民集體所有的土地只確認使用權并發放使用權證，不發所有權證，由鄉人民政府代管；村及村內農民集體所有的土地，統一由村民委員會申請登記，所有權證發給村民委員會。對于各村民小組的土地范圍和數量只在村土地所有權證上備注。在實行家庭承包時，又統一規定村民委員會為農村集體土地的發包方，雖然按《土地承包法》規定組可以發包，但實際上由組發包的土地極少，這說明村集體實際控制著農村土地，擁有農村土地的所有權。自20世紀90年代以來，理論界對集體土地歸“村農民集體”所有也已基本形成共識［12］，有的學者就認為應該從法律的角度出發，把村集體經濟組織規定為法人，使其成為法律上具有主體資格的法人［7］。但也有專家認為，從所有權主體來看，村委會既不是經濟法人，也不是一級政府，作為當地村民的社區性自治組織，來充當集體土地財產的所有者代表，在村民現有民主法律知識有限和文化素質不高的情況下，土地集體所有往往成為實際上的村書記、村主任和村委會少數人所有［3］。

（4）歸村集體和組集體分別所有?！锻恋爻邪ā返谑l規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會發包；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組發包。村集體經濟組織或者村民委員會發包的，不得改變村內各集體經濟組織農民集體所有的土地的所有權”。按最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋［2005］6號）第二十四條規定：“農村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組，可以依照法律規定的民主議定程序，決定在本集體經濟組織內部分配已經收到的土地補償費”。根據這些規定，村民小組有權經營、管理本村民小組的土地，可以討論并決定集體土地補償的分配。從這些法律規定可以看出，農村土地的所有權歸“村集體+組集體”所有。

（5）只歸“村民小組”所有。上述及各有關法律并沒有規定“村民小組”作為獨立的農村土地所有權的唯一主體。但從理論上說，村民小組與農村土地的關系最為密切，其設置也是村民委員會依據《村民委員會組織法》依法設置的，在與村民委員會的關系上，也是事實上的獨立，經濟義務獨自承擔，因此其經濟權利也應獨立享受。在司法實踐中，村民小組在法律上也具備獨立訴訟主體的特點，實踐中已經承認了村民小組的訴訟主體資格［13］。主張農村土地歸“村民小組”所有也符合歷史的延續性。1962年制定的《60條》規定“三級所有，隊為基礎”，“生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有”。1962年2月23日，針對以當時生產大隊為基本核算單位引起的“小隊與小隊之間的平均主義問題還沒有解決”的問題，根據的提議，為將基本核算單位從生產大隊下放到生產隊，中共中央發出了《關于改變農村基本核算單位問題的指示》，規定以生產隊為基本核算單位。同時，《指示》總結了以生產隊為基本核算單位的四點好處：一是能夠徹底地克服生產隊之間的平均主義；二是生產隊的生產自主權有了很好的保障；三是更適合當前農民的覺悟；四是更有利于改善集體經濟的經營管理［14］。廢除以后，對應的是鄉（鎮），生產大隊對應的是村民委員會，生產隊對應的是村民小組。對于農村土地的所有制形式，雖然在各種法律規定及提法上有一些變化，但都沒有本質上的變化和區別。從這個角度上講，農村土地應該是以現在的“村民小組”為主體的，屬本村民小組所有。因此，有的學者認為，農村土地的所有權應最終落實在“村民小組”，歸“村民小組”所有［15］，使其成為農村土地所有權的唯一主體。但也有學者認為，將集體土地所有權確認給鄉、村是無可厚非的，但不能確認給村民小組一級［7］。

3.農村集體的范圍是其他各種經濟組織

《土地法》第十條規定：“農民集體所有的土地……已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理?！薄掇r業法》中也有歸村內各農民集體所有的相關規定。

通過上述分析我們可以看出，有關法律確定的農村土地的所有權的主體范圍是不明確的和多范圍的，它們形成了農村土地所有權的多元主體結構，違反了《物權法》“一物一權”原則，導致了農村土地的所有權主體多樣化和復雜化，致使農村各“層次”集體之間在土地所有權問題上常發生權屬爭議。討論和明確“集體”的范圍有非?，F實的意義，如土地歸“村集體”所有，那么國家征收或征用土地時需不需要經村民小組同意？征地補償款是由“村集體”決定還是由村民小組支配？這就需要我們只能選擇其中的一個“集體”范圍作為農村土地所有權的唯一主體，而不是多主體范圍的同時擁有?！稗r村集體（農民集體）”的范圍應該是一定范圍的“區域”或“社區”，這個“區域”可大可小，為什么非得規定以鄉、村、組為一個區域范圍呢？這主要是因為歷史原因形成的。同時，筆者認為，從現實情況看，農村土地的所有權主體歸“村集體”所有，從法律上講有依據，在現實中更具可操作性：第一，雖然有關法律規定了農村土地的分別歸鄉、村和組不同的集體范圍所有，但明顯可以看出，鄉和組對農村土地的所有權只是一種特殊情況，比重很小。第二，所有權主體歸“鄉集體”所有是對過去時期“三級所有，隊為基礎”的遺留問題，從權利的行使上看，鄉政府肯定也不能代行“鄉集體”的權利。因此，這個集體如果規模較大，可以視為“村集體”，如果規模比較小，可以視為“組集體”，不能長期保留這種不倫不類的“鄉集體”形式。第三，農村土地歸村民小組所有，雖然在法律上有相關的規定，但實際上操作困難，矛盾也比較突出。因為在廣大的農村，由于歷史的原因，哪些土地屬村（過去的生產大隊）所有，哪些土地歸村民小組（過去的生產隊）所有，并沒有誰去嚴格界定。在沒有利益沖突的情況下，說歸村所有可以，歸村民小組所有也行。但一旦涉及如征用土地或其他利益時，這種矛盾就非常突出。另一方面，自到現在，農村的土地經歷了幾次大的變動，特別是近些年來許多農村已打破了組的界限，同村組與組之間的邊界變動較大，人口和土地承包可以在本村范圍內自由流動，有的地方甚至撤銷了村民小組。第四，主張農村土地歸村民小組所有或事實上歸村民小組所有的畢竟是少數，將其作為農村土地所有權主體的一類，有夸大之嫌。第五，會產生連鎖反應。如果甲村土地歸“村民小組”所有，而乙村為“村集體”所有，那么乙村為什么不能要求土地歸村民小組所有呢？第六，“村集體”是集體，“組集體”也是集體，只是范圍的大小問題，在農村土地制度沒有進行根本性的變革之前，在“村集體”產生的問題在“組集體”同樣會產生，將“組集體”作為農村土地所有權主體并不能規避問題和矛盾。第七，考慮到規模經濟、農業集約化經營、農田水利基本建設、農村福利和社會保障的安全性和穩定性等等問題，筆者以為，以“村集體”作為農村土地的權利主體較為適宜。

（三）“集體”層次之爭

對于上述鄉、村、組各個不同的“集體”之間的關系也是一個值得注意的問題。三者之間是并列獨立關系，還是從屬關系？如國家征收某村民小組的土地，其補償款村集體有無權利提留？

現在的鄉、村、組脫胎于過去的公社、大隊和生產隊。過去，“公社、大隊、生產隊是逐級隸屬的三級經濟組織，生產隊雖然是基本核算單位，但公社、大隊是它的上級經濟單位。這就使得公社、大隊仍可使用行政手段或經濟手段來平調生產隊的財物，而且也使得公社通過行政命令的方法來管理經濟”［14］256，也就是說公社、大隊和生產隊是具有隸屬關系的經濟組織，在生產的組織和利益的分配上，生產隊聽大隊的，大隊聽從公社的。那么目前在農村集體屬“鄉集體、村集體、村民小組和其他經濟組織”多元主體結構的情況下，它們之間是否仍然存在著這樣一種關系呢？有人認為這三個層次的“農民集體”之間存在著相互包容和從屬的關系，小范圍的集體應服從于大范圍的集體，甚至有的學者認為農民集體組織之間還存在著上下級關系［12］，這種認識在鄉村干部中表現得較為明顯，在土地征收補償分配上的矛盾尤為激烈。筆者認為，在以土地為主要生產資料的農村集體之間并不存在公司制下的那種母子公司的關系，村集體對組集體不存在經濟上的“投入”，組集體也不可能對村集體進行分配。即使我們承認農村土地的多元主體，根據民事法律的一般原理，各個“農民集體”對外也均應獨立承擔民事權利和義務，其地位是獨立的，權利也是平等的。鄉、村、組各個農民經濟集體之間不存在相互隸屬關系，有的只可能是經濟上的合作關系。

（四）“村民委員會”和“村集體經濟組織”關系之爭

如果“農村集體”指的是“村集體經濟組織”，那么“村民委員會”（以下簡稱“村委會”）是不是就是“村集體經濟組織”或者是它的當然代表，即二者的職能是不是合二為一的？

《村民委員會組織法》第五條規定：“村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產”，根據該法的規定，“村委會”對“村屬”土地具有“管理權”，農村土地歸集體或集體經濟組織所有，在村范圍內就由村委會為代表代行管理權，行使事實上的所有權。但第五條同時規定：“村民委員會應當尊重集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權”，此處的“集體經濟組織”是“村委會”這個“集體經濟組織”還是村委會以外的“村集體經濟組織”？如果這個“集體經濟組織”就是“村委會”自己，何必“尊重”？單憑此法即可以看出，“村委會”和“村集體經濟組織”的關系是不明確的。

筆者認為，將“村民委員會”作為“集體經濟組織”的代名詞，這在政社合一的體制下是可以理解的，因為那個時代所有人都是集體經濟組織成員，全民皆“社員”。但在現行體制下，不能將“村委會”作為一個經濟組織來看待，如果這樣，其實還是回到原來的“政社合一”時代了。按照《憲法》的規定，“農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟”，也就是說“農村集體經濟組織”應該多種多樣，但實際上多數農村集體經濟組織已經解體或者名存實亡［16］，在這種情況下，“村委會”就成了“農村集體經濟組織”的唯一軀體，村委會和農村集體經濟組織混同就成為必然。

在某區域內（如鄉、村、組），這個“農村集體”可以有多個“集體經濟組織”，但一個“集體經濟組織”卻不一定覆蓋這個“農村集體”的全部成員，可能只是其中的一部分。在這眾多的“農村集體經濟組織”中，以土地所有權為核心的“集體經濟組織”只能有一個，它是獨立于村委會，以土地為其主要生產資料，其成員覆蓋全部成員的一個經濟組織。相對于農村其他各種經濟組織而言，以土地為最基本的生產要素，人員覆蓋全體。而其他經濟組織不一定具有這個特點，只要符合1995年曼徹斯特《關于合作社特征宣言》及2007年7月1日我國頒布的《農民專業合作社法》的相關規定即可。

（五）“集體公有”和“集體共有”之爭

對土地所有權，如果按所有制性質從高級向低級排列，應該是“全民所有→集體公有→集體共同共有→集體按份共有→私有”?！凹w所有”作為介于全民所有與私人所有的中間位置，界限不明，責任不清，比較模糊。

“集體公有”和“集體共有”之爭實際上反映了“農村集體”的內部結構問題，體現了“農村集體”和“農民個人”的關系。從《憲法》第六條和第八條可以看出，農村土地顯然屬“集體公有”，集體所有制與全民所有制作為并列的兩種公有制形式，其生產資料和生產工具均已脫離任何個人而存在，兩者只是規模的差別，沒有本質的差別，都是生產資料和生產要素歸“大家”公共所有，不能“切分”為哪部分人所有或每個人所有。公有的關系決定了作為集體資產的主體的“集體”應是一個單一的整體，是不能予以拆分的。就農村集體所有制而言，創建的本意就是“集體”所有而非“集體成員”所有。如果歸“集體公有”，則對農村土地征收的補償就應該歸這個“集體公有”，而不能切分給農民個人所有。這樣的農民“集體公有”，實際上變成了無人所有。

正因如此，農村土地“集體公有”的觀點在理論和實踐中都遭到很多人的質疑，“集體所有制與市場經濟無法兼容，已面臨著生死考驗

［10］25。一般說來，農民集體這樣一個集合概念，除非推行全民公決式的管理模式，在所有權的行使問題上，它往往只有名義和抽象的意義，很難成為實踐層面上的市場主體［17］。為了解決這一問題，有關法律對農村土地采取了以模糊的“使用權”來代替“所有權”的辦法，企圖以此來強化農民個人對土地的所有權。如新頒布的《物權法》第九十三條規定：“不動產或者動產可以由兩個以上單位、個人共有。共有包括按份共有和共同共有”。第九十四條規定：“按份共有人對共有的不動產或者動產按照其份額享有所有權”。第九十五條規定：“共同共有人對共有的不動產或者動產共同享有所有權”。第五十九條規定：“農村集體資產屬本集體成員集體所有”?！俺蓡T集體所有”屬“共有”的所有權形式，集體資產的所有權就由“公有”變成了“共有”，農村土地所有權也由“集體公有”變為“集體共有”。這與《憲法》中的“集體所有”的“公有”的所有權形式有著本質的不同。

對共有的形式，不同的人有不同的認識，同一人在不同時期也有不同的認識。對共有的形式，有“集體經濟組織單獨享有權利說”

［16］114、“特殊共有說”［18］、“共有和公有同質說”［19］、“新型總有說”［19］92、“公有財產主體單一否認說”［20］、“個人和法人契合說”［21］等等，我國資深經濟學家周誠教授對我國農村土地性質的認識就經歷了“共同共有制”、“按份共有制”、“等額享有制”等不同的階段［22］。筆者認為，農村土地所有權由該集體經濟組織全體成員“平均共有”既符合經濟學意義，也符合農村實際。

（六）“成員權”和“貢獻權”之爭

農村土地如果屬農民“集體共有”，那么應該歸哪些人共有？是歸該集體全體人員共有，還是歸對這個集體有貢獻的人共有？農村土地如果歸“村委會”所有，應該以“成員權”為標準；如果歸“集體經濟組織”所有，應該以“貢獻權”為標準，因為經濟組織是應該按貢獻權進行分配的。在目前的體制下，農村土地所有權和分配權是按“成員權”確定，還是按“貢獻權”來確定一直有不同的爭論，現實中的操作也不相同。這種爭論和矛盾在把“村委會”作為一個集體經濟組織時表現得尤其突出。

根據《憲法》規定，農村土地歸“勞動群眾集體”所有，“勞動群眾”應該是指具有勞動能力的人，沒有勞動能力或沒有參加集體生產勞動的人，不應對農村土地擁有所有權。但是，我們現在的“村”是在當年合作化的基礎上發展起來的，當年的合作社，也并非純粹勞動的組合，所有參加合作社的，都是將屬于家庭所有的全部生產資料和勞動工具帶入合作社的，加入合作社并非只是具有勞動能力的，而是全體家庭成員，在到“高級社”時，事實上就是全體農村人員。在這種情況下，“成員權”等同于“貢獻權”，或者說二者屬同一體。農村土地歸“集體”所有，也就是歸某一集體范圍的“全體人員”所有。但是，隨著農村經濟體制的深化和家庭聯產承包責任制的建立，“村民”（或農民）不再是“社員”的同一語，農村中大量存在的一些特殊人群，如未成年子女、超生子女、現役軍人、戶籍關系遷出的在校學生、外嫁女、離婚外出、空掛戶等等，還有許多具有“村籍”卻并不居住在村組的“村民”，對村集體經濟組織并無多少“貢獻”。此時，建立在公有制基礎上的“成員權”與“貢獻權”發生了分離，建立在村民基礎上的“成員權”與建立在集體經濟組織基礎上的“貢獻權”發生了矛盾。

從中國革命的發展歷程來看，中國革命在農村的目標就是“實行耕者有其田的土地制度”，“平分土地”在建國初期就成為《中國土地法大綱》的中心內容，“鄉村中的一切土地按鄉村全部人口，不分男女老幼，統一平均分配”，“土地不僅作為主要的生產資料，而是獲得政治權利的象征，在成為土地主人的同時，成為鄉村權利的獲得者和監督者［23］”。因此，在農村，土地作為一種特殊的生產資料，從一開始就是基于“成員權”而不是基于“貢獻權”。在以土地作為主要生產資料的“集體”中，土地人人有份，對土地收益的分配也應該人人有份，個個平等。集體土地所有權具有國家所有權和私人所有權所不具備的社區性，對土地的所有權是基于成員權的，只要某人是該區域（村或組）的一員，就應享有該區域的成員權，即使是在農村土地承包到戶的今天，這個基本原則也是必須堅持的。至于現實中的特例，原則上應遵循法律和集體經濟組織的習慣來解決。

三、結論

總之，理論和實踐中人們對農村集體土地所有權主體存在著諸多不同的認識，基本上有歸國家所有、歸集體所有和歸農民（或村民）個人所有等三種不同的認識，其中歸集體所有是主流的認識，但也存在著很多爭議和矛盾。主要有集體的內涵及性質之爭、集體的范圍之爭、集體的層次之爭、“村民委員會”和“村集體經濟組織”關系之爭、“集體公有”和“集體共有”之爭、“成員權”和“貢獻權”之爭等。但基于現行的法律框架，農村土地歸“某一區域（或社區）”范圍內的“農村集體”“經濟組織”所有。這個“區域”可大可小，可以是一個行政區域，也可以是一個自然區域，按歷史延續下來的慣例和有關法律規定，以“村”為一個集體范圍較為合適。村委會只是一個群眾性自治組織，不具備行使農村土地所有權的主體資格，該“集體經濟組織”是獨立于村委會外的，以土地為主要生產資料，其成員覆蓋該區域全部成員的一個經濟組織。相對于農村其他各種經濟組織而言，該“集體經濟組織”具有生產要素的獨特性（以土地為主要生產要素）、人員構成的全體性、區域范圍的唯一性的特點，農村土地所有權由該集體經濟組織全體成員“平均共有”?！班l集體”應予取消，或收歸國有，或視同“村集體”?！敖M集體”如果直接行使農村土地所有權，“村集體”不管從哪個方面講事實上已不能對其“控制”了，此時的“組集體”可依照《村民委員會組織法》的相關規定調整設置。

本文的論述是在現行法律框架下對農村土地所有權的認識，盡管對其所有權主體進行了梳理和明確，盡管有關的法律也在調整，盡管許多地方也在試點，但由于都沒有觸及農村土地所有制的根本性問題，現實中仍存在著諸多問題。可以說目前最嚴重的經濟、社會乃至政治問題，均直接、間接地同土地制度有關，與土地有關的幾乎所有的主體，似乎都在違背現行的土地法律、法規和制度［24］，必須對農村土地進行更深層次的改革。

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