鄉鎮政府職能轉變研究論文

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摘要：構建社會主義和諧社會，重心在基層，基礎是農村。近來，時有發生的農村群體性事件不僅影響了農村社會穩定，在一定程度上對整個社會經濟發展帶來負面作用，已經成為影響社會和諧的突出問題。導致這些群體性事件的原因是復雜的、多方面的，但從治理的角度而言，基層政府尤其是鄉鎮一級政府忽視或不正確履行社會公共管理職責是其重要誘因。因此，長期以來形成的重組織生產與行政管理、輕公共服務與社會管理的鄉鎮政府職能已經適應不了構建農村和諧社會的要求。作為最基層的政權組織，鄉鎮政府直接面對農村社區，是黨和政府聯系人民群眾的橋梁和紐帶，是各種惠農政策的執行者和操作者，其公共治理的水平和效果直接影響到農村和諧社會的構建。因此，調整鄉鎮政府職能，全力打造服務型基層政府，促進農村社會和諧，就顯得十分迫切。

關鍵詞：農村和諧；鄉鎮政府職能；轉變

構建社會主義和諧社會是黨的十六大和十六屆三中、四中、六中全會提出的重大戰略決策。社會主義和諧社會要達到民主法制、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的目標。黨中央提出要把構建更加和諧的社會作為全黨全國人民奮斗的目標，這既是對歷史經驗的升華，也是針對目前現代化建設實踐提出的重大戰略舉措。農村和諧是中國社會和諧的基礎和關鍵?？倳浽谥醒朦h校省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班上強調指出：在我們這樣一個農民占多數人口的國家里，農民是否安居樂業，對于社會和諧具有舉足輕重的作用。廣大農民日子過好了、素質提高了，廣大農村形成安定祥和的局面了，和諧社會建設的基礎就會更加牢固。

和諧農村的建設對整個社會主義和諧社會的建設具有重要的促進意義。反思中國社會的歷史和現狀，構建和諧農村必須充分發揮國家政權的引導、推動和調控作用。其中，鄉鎮政府“上聯國家、下接鄉村社會”的獨特紐帶地位決定了它不可替代的作用。然而，從構建和諧農村過程中國家政權機關發揮的實際作用來看，鄉鎮政府與廣大農民的期盼還有一定的距離。換言之，構建和諧農村必須從調整、轉變鄉鎮政府的職能開始。

一、轉變鄉鎮政府職能是和諧農村建設的客觀要求

我國農村幅員遼闊，資源分布不均衡，利益矛盾錯綜復雜，存在著大量不和諧現象。這些現象集中體現在征地、拆遷、環保、信訪、綜治、村民自治等領域。究其原因，往往是一些事關農民切身利益的問題得不到有效地關注和解決繼而引發群體性事件，問題出在鄉鎮政府職能的轉變和履行上，根子還是治理不和諧。所以，構建和諧農村的社會現狀對基層政府的職能轉變提出了客觀要求。

首先，從構建和諧農村的客觀現實來看，“和諧農村”是針對近年來，我國農村社會中黨群、干群關系緊張，農民群體性事件呈升級態勢，政治上鄉鎮壓力型“應酬政治”權力運行體制與農村村民自治制度的矛盾引發的鄉村治理陷入困境等提出的。社會結構中導致農村社會不穩定的主要因素有兩個：一是政治因素，如行政不作為、決策失誤及貪污腐敗等。這些問題導致農民對基層政權組織的認同度降低；二是經濟、社會因素，如收入低、就業沒有保障、貧富兩極分化等。它會導致農民利益受損，感到自己的收入和生活水平并沒有隨著經濟和社會的穩步發展而提高，容易產生社會分離感，甚至會使少數人產生社會對立情緒。為什么會有這些問題產生呢？一個重要原因就在于鄉鎮政府把主要的精力集中在完成上級政府交辦的種種指標任務上，很多基層黨政負責人只忙于抓經濟，搞創收，不同程度地弱化或忽視了各種社會問題，使社會問題不斷積壓、增多、升級甚至激化。

其次，從和諧農村社會的科學內涵看，和諧農村不僅僅指部分社會組織的協調或穩定。社會穩定，只是和諧社會的底線—一條必須嚴守、不能再退的底線，和諧農村應該是民主和法治的統一體、活力和秩序的統一體、多元與公正統一體的綜合體系。作為以“三個代表”和“以人為本”為執政理念的政黨，不可采取“底線論”，和諧社會應該有比社會穩定更高的境界和價值追求。由此，推進農村民主和法治建設，實現民主和法治的制度化、規范化和程序化是和諧農村的本質要求和根本實現途徑，這就要求鄉鎮政府不斷推動農民的社會知情權、事務參與權、意志表達權和民主監督權的實現；積極發展農村社會生產力和推動農村資源市場化改革，為農村社會活力的勃發提供動力之源，鄉鎮政府應以公共服務為導向，改進對經濟和社會的管理方式，為農村經濟發展和市場化改革營造良好的制度基礎和社會秩序；面對因經濟發展和市場化改革而出現的農村多元利益主體，鄉鎮政府應擺脫、超越各種既得利益集團的束縛，公平公正地分配各種社會資源，讓不同利益主體都能獲得平等的市場準入、勞動就業機會，獲取尊重和勞動報酬的權利。［1］

再次，從鄉鎮政府運轉看，農村稅費改革后，鄉鎮政府機構正常運轉遇到困難，容易形成癱瘓，使基層政權出現斷層；［2］在財政轉移支付與債務還不能解決鄉鎮龐大的支出的情況下，采取各種隱蔽的形式使農民負擔出現反彈就難以避免；原來在計劃體制下形成的多層次多部門垂直的行政管理體制已嚴重影響了經濟社會的發展，一大批鄉鎮工作人員不知走向何處，處于等待觀望狀態等，這些因素自然會增加不和諧和不穩定的因素。然而，廣大農民的期盼和需求卻在隨著社會的發展而“與時俱進”，人們由改革初期對“經濟效率”的追求轉而對諸如“以人為本”、“法治”、“公平”、“民主”、“和諧”等現代價值關懷的渴盼，這一變化勢必應從政府職能轉變中體現出來。近幾年來，政府轉型已成為社會關注的焦點問題，社會各界的共識是：政府轉型是改革攻堅的關鍵，是建設和諧社會的關鍵，政府轉型解決不好，構建和諧社會的目標也很難實現。而這一轉型的核心價值取向是，政府要建設成為公共服務型政府，為構建和諧社會創造條件。

二、以鄉鎮政府轉型為動力推進和諧農村建設

深化改革是建設社會主義和諧社會的強大動力。要構建農村和諧社會，首要任務是改革鄉鎮政府職能。［3］目前關于鄉鎮職能及鄉鎮政府去留的問題存在很多爭議。應該肯定，鄉鎮政府成立至今，為農業的產業化、工業化和城鎮化作出了重大貢獻。目前，由于交通、通訊條件等方面的限制以及市場發育、民主法制建設滯后，鄉鎮政府這層組織還有很多事情要做，絕大部分地區還不宜取消?，F階段鄉鎮政府應從促進農村社會和諧的本質要求出發規范政府行為，實現鄉鎮政府從“經濟管理型”向公共服務型轉變。首先，鄉鎮政府要將建設公共服務型政府作為新時期政府職能轉變的基本目標。［4］為此，鄉鎮政府應努力做到：第一，打破“全能政府”觀念，樹立“有限政府”觀念，改變“全面控制”的做法，主動從不應該管的事務中退出來；破除“政府至上”的觀念，樹立服務的觀念，從政府主導型經濟模式走出來，把主要精力用在為經濟發展服務上；矯正片面對上負責的政績觀，把對上負責與對下負責統一到建設服務型政府上來。堅決杜絕政府越位“搞項目”，企業錯位“辦社會”的現象發生。第二，管理方式上要變計劃管理為市場管理，變單一管理為綜合管理，變直接管理為間接管理，變指揮命令為調節服務。要求鄉鎮政府通過服務達到管理，把管理融于服務之中，由過去的“管、收、批”向“扶、予、助”轉變。把以行政推動為主的工作模式轉到以服務為中心的軌道上來，以實實在在的服務，推進農村經濟發展。第三，鄉鎮干部要樹立市場經濟的觀念。市場經濟要求經濟資源由市場配置，因此必須依靠運用市場的力量來發展經濟，提高市場開放程序，還權于市場。市場經濟必須保證人民自由創業、自由選拔和自主決策。政府推動經濟發展，不是要投資經營企業，而是要提供優質的服務和改善經濟發展環境。政府不能老是想把經濟資源權利控制在自己手中，而是要支持、幫助市場主體，由市場及市場主體來配置資源。

其次，政治體制上從行政控制型體制向依法行政型體制轉變，改革“壓力型”權力運行機制，真正實現法治政府。改革發展到今天，國家政權與基層社會的關系、政府與普通公民的關系、政府與市場的關系都發生了許多良性變化：從官本位社會向能力本位社會轉變、從國家社會向公民社會轉變、從“壓力型”單向控制的行政體制向協商合作的社會治理方式轉變。同時，社會關系的變化已對公共服務的相關立法提出了迫切要求，這不僅是政府職能轉換的需要，更是社會生活對國家、對政府提出的現實要求。依法行政的核心是依法治吏、依法治權，尤其是涉及到關系社會事務的公共權力，建立嚴格的法律問責制。當前對鄉鎮政府而言，最緊迫的任務是實現鄉鎮決策、執行的法治化、人本化，建立政務公開及民主評議制度，實行民主決策、民主管理、民主監督，用制度保證農民的話語權。［5］

第三，梳理、調整鄉鎮政府職能，提升提供公共產品和服務的意識和能力?！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十一條規定鄉、民族鄉、鎮人民政府的主要職能是：執行本行政區域內的經濟和社會發展計劃、預算，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法、計劃生育等行政工作。顯而易見，這樣的職能定位，鄉鎮政府實際成了一個全能型政府。其在具體落實中，又側重于政治控制，重視組織生產、行政管理，忽視社會發展與社會服務。因此，傳統的鄉鎮職能已經不太適合新農村建設和構建和諧社會的根本要求。［6］

新時期，鄉鎮政府應強化、完善四大職能。(1)發展農村經濟：科學制定經濟發展規劃，引導產業結構調整，抓好農村基礎設施建設，培育和壯大龍頭產業，推動農村經濟合作組織的發展，促進農業新技術的推廣，拓寬銷售渠道，搞活流通等；(2)維護社會穩定：貫徹執行上級的各項方針政策，維護社會治安，調處矛盾糾紛，做好防災減災工作等；(3)提供公共服務：普及義務教育，計劃生育，積極發展農村衛生事業，繁榮農村文化，建立農村社會保障制度，加強社會公德建設，加強農民思想道德教育，倡導健康文明新風尚等；(4)完善基層民主：鄉鎮黨委、政府和村黨支部、村委會班子建設，推進村民自治和社區自治等?？紤]到現實情況，對具體的鄉鎮而言這四大基本職能并非并駕齊驅的，可能會因工作重點、各地實際等會使鄉鎮政府在某階段、某方面有所側重。但是就當前構建和諧農村而言，大力加強鄉鎮政府的公共服務職能是卻是不爭的共識。

政府提供公共服務，在農村即表現為鄉鎮政府提供農村公共產品。這些公共產品表現為經濟性、社會性和制度性公共產品。鄉鎮政府作為最基層的政府，最主要的是提供前兩類公共產品。經濟性公共產品包括農業基礎設施、農業生產相關信息等。比如，道路交通的網點、水利灌溉的設施，農產品的銷售信息、農資產品的價格信息等。社會性的公共產品包括教育、醫療服務、糾紛調解等。比如，農民子女的義務教育和職業教育，農民自身的農業生產技術或技能培訓。醫療服務方面，結合當地的實際情況，探索和推行新型農村合作醫療制度。還比如糾紛調解和社會治安方面，土地帶來的收益提高引發土地歸屬和征地補償分配等的問題較多，有的甚至釀成群體性事件，鄉鎮政府應適時介入，認真對待，妥善處置，切勿聽之任之，放任自流。

黨的十六大以來，中央先后提出統籌城鄉經濟社會發展、建立逐步改變城鄉二元經濟結構的新體制、工業反哺農業和城市支持農村等重大方針，取消農業稅和“三提五統”負擔，對種糧農民實行直接補貼，取消對農民工進城務工的歧視性規定等，在構建和諧鄉村社會方面有了良好的開端，收到了初步的成效。但不能估計過高，更不能盲目樂觀。［7］構建和諧農村還在于推進與深化體制改革，尤其是鄉鎮政府機構的行政管理體制改革。

構建和諧社會和建設社會主義新農村為新時期鄉鎮政府改革指明了方向，也賦予了鄉鎮政府新的職能。要求鄉鎮政府切實轉變職能，完成從“管理型政府”到“服務型政府”的蛻變，使鄉鎮政府在發展農村經濟、提供公共服務、維護社會穩定和完善基層民主方面有所作為，打造一級服務型法制政府。只有這樣，鄉鎮基層政權才能成為黨和政府形象的直接體現者和方針政策的貫徹落實者，才能肩負起構建農村和諧社會的歷史使命。

參考文獻：

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［2］郭書田.中國新農村建設:鄉村治理與鄉鎮政府改革［M］.北京:中國經濟出版社,2006:199-200.

［3］王艷敏.轉變鄉鎮政府職能:構建農村和諧社會的著力點［EB/OL］.［2006-06-02］./.

［4］.推進農村改革為新農村建設提供體制保障［J］.求是,2006（18）:3-9.

［5］郁建興.新農村建設中的鄉鎮政府改革［N］.南方日報,2006-04-21（1）.

［6］羅重譜.構建和諧社會背景下的鄉鎮政府職能定位［EB/OL］.［2005-11-08］..

［7］中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見［EB/OL］.［2006-02-21］..