圈地運動評析論文

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摘要：新農村建設、城市化疾進突出的地權問題，其實質不在于“公私”，而在于“官民”。由于官民之間缺少委托機制，權責不對應，致使農民連土地使用權都不能保證，這導致“圈地運動”的劣性發展。以維護農民權利為核心推進地權改革，尊重農民的土地使用權并部分地承認其土地所有權，這一改革雖然應該慎重，但卻不宜久拖。

一、地權應當歸農

新農村建設的一個核心內容是擴大公共品的投入。這原是政府本著多予少取的原則為農民辦的好事，但由于體制的制約卻往往發生權責顛倒，把為農民盡服務之責變成向農民行管制之權，于是在一些地方的新農村建設中出現了對農民不肯合作的抱怨。有的地方提出“免征農業稅后對農民的約束機制消失了”，要求重建這種“約束機制”；有的地方明確指示“要采取強制措施，確保新農村建設工作得以順利進行”。結果在這些地方，新農村建設往往變成一場“收地拆房運動”，這導致近年來一直存在的土地制度爭論出現兩極化的趨勢：一些人因擔心收地拆房運動蔓延而再次發出土地私有的呼吁；另一些人卻為順利進行收地拆房而要求改變現行承包制，在“集體”的名義下進一步弱化農民地權。

其實，土地問題的實質不是集體所有或個體私有的問題。世界各市場經濟國家的民法體系關于產權的規定中并無“集體所有制”的提法。集體要么是老百姓根據結社權自由結成的民間性集體，要么是身份性或強制性的官辦集體，所以地權問題的實質不在于“公私”，而在于“官民”。

歸根結底，掌握地權的不是老百姓（農民），就是官府（官員）。如果農民有結社權，可以自由結成集體，那么土地歸農戶還是歸這種集體，并沒有原則上的區別（在國外民法中它們都算私有）；即使有區別，農民自己也可以作出選擇，而無須他人越俎代庖。但如果農民并無結社權，那么土地歸農戶還是歸官辦集體，實際上就是土地歸農民還是歸官府之別。那么，從有利于農民的角度講，從對農民多予少取的角度講，地權是歸農民（農戶或民間性集體）好，還是歸官員（官府或官辦集體）好，難道還有疑問嗎？

如今有人極力強調土地是“最后保障”，對農民非常重要；他們要靠土地養老，因此不能把地權交給他們，以免被他們揮霍掉了，失去保障。我曾經指出，以所謂“社會保障不能私有”為理由反對地權歸農，是一種顛倒權利和義務的奇談怪論。他們將“國家責任不能推給個人”顛倒為“國家可以剝奪個人權利”，是很荒謬的。而以個別二流子可能會揮霍土地為理由，剝奪全體農民的地權并把它交給不受制約的官員，認為這樣能使農民更有“保障”，這不是荒謬至極嗎？

當然，農民有時會因陷入困境不得不賣地。例如在沒有社會保障的情況下為了看病救命，或者為了供孩子讀書，農民會忍痛變賣家產。而這只能說明僅有地權，農民還不可能得到切實的基本保障，卻不能說明沒有地權或把地權交給官府，他們反而就有了這種保障。說穿了，所謂以土地保障代替社會保障，就是說在沒有社會保障的情況下，有地權的農民百般無奈還可以賣地救命，而無地權的農民只能守著不“屬于”他但據說可以“保障”他的土地等死！然而，令人難以置信的是，這些情況在有些人那里不是督促政府承擔義務建立社會保障的理由，反而是為官員濫用權力剝奪農民地權辯護的理由！據說正是因為農民可能忍痛變賣家產，所以必須剝奪他們僅有的這點權利！因為農民沒有享受保障的權利，你就要連他處置自己家產的權利也剝奪，權利與義務的顛倒，何以如斯而極？

當然還有第三種可能，既非二流子揮霍土地，亦非因無保障被迫賣地，而是那些不靠種地糊口的農民以土地換資金（包括抵押與買賣）。隨著農村經濟水平的提升，這種情況的總趨勢是上升的。隨著新農村建設對農民社會保障的改善，這種趨勢會更加明顯。然而這種性質的土地交易屬于一般要素市場，更沒有理由搞壟斷。制定土地政策當然不能僅僅考慮這一可能。但是如果像上面所說，地權歸農在其他兩種情況下都不會有害而只會有利于農民，那我們為什么不能維護這第三種可能中的農民權利呢？總之，邏輯上可能的一切情況下，地權歸農都比地權歸官更有利于農民，或者說更無害于農民。

二、地權問題的根本癥結

盡管如此，我并不認為提倡“土地私有制”是當務之急?，F在，在中國提倡“土地私有制”還是個禁忌；而且在地權問題上，農民的許多更基本的、并無意識形態禁忌的權利，也還有待爭取。比如，一些為農民呼吁地權的人提出：應當從農民的土地使用權“30年不變”的承諾再進一步，實行所謂“永佃制”，給予農民無限期的使用權。這個提議的良好動機是無可懷疑的，但我懷疑它能否實現。盡管永佃制顧及了土地所有權仍屬公有這一意識形態規定，但問題是，它的前提——農民如今已經有了30年的使用權，現在只要繼續延長——存在嗎？我們看到農民在“使用著”他們耕作的土地，但這是否表明他們擁有“使用權”呢？

就地權而言，自從有了農業，也就有了土地的使用者，但遠不是所有使用者都擁有使用權的。在同樣沒有土地所有權的情況下使用土地，佃農與農奴、奴隸的區別就在于前者是有土地使用權的，這個權利受到租佃契約的保護。這種契約通常規定土地使用權的期限，以及佃農為取得此種權利所應承擔的義務（交納地租）。一般地講，在典型的租佃制（亦即排除了農奴制因素的、純粹在契約基礎上成立的自由租佃制）下，佃戶的土地使用權是有保障的，即在契約規定的佃期內，只要佃戶履行了契約規定的義務，地主就不能違約收回土地、趕走佃戶。

由此可見，永佃制的前提是一般契約規定的佃權或使用權得到尊重，亦即無論租期長短，只要在期限內田主就不能奪佃；而佃戶在此期限內可以自由使用土地（例如他可以轉交他人耕作，而自己去打工經商）。應當說，能否做到這一點是區分有無使用權的標準，也是區分自由佃農和農奴的標準。只有承認使用權的存在，亦即把使用者當作佃戶、當作租佃契約的承租方而尊重其權利，而不是當作召之即來揮之即去的農奴，才有可能把這種土地使用權逐漸延長，以至達到永佃。

然而，今天我們農民對土地的使用能叫作使用權嗎？如果說能，那么這種使用權的期限是多久呢？許多人認為就是文件中常說的“30年”，然而這種看法在理論上和實踐中都十分可疑。一方面，現行《中華人民共和國土地管理法》第14條的說法是“土地承包經營期限為三十年”，但并未明確說是農戶對其所承包的土地擁有30年使用權，而其后又有“在土地承包經營期限內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整”的說法。于是在許多地方，土地管理法的說法被解釋為“土地承包制”這個制度30年不變，亦即30年不搞集體化，至于具體讓你承包某塊土地多久則是可變的。還有人解釋說，所謂30年不變是指30年不進行全面的土地重分，但不排除進行適當調整?？傊?，有權者要拿走你的土地，在現行法規中他完全可以解釋得通。

還有些學者甚至從理論上證明：所有權是上位權，使用權是下位權，故“使用權服從所有權”，只要所有者愿意，就可以把使用者使用著的土地收回。這種說法實際上是根本否認了農民土地使用權的存在。但它在學理上的荒謬一望可知：所謂“上位權”、“下位權”的說法不僅并無法理依據。而且從常識講，使用權固然是來源于所有權（不是所有者也未經所有者同意，使用者是無法取得使用權的），但它既經所有者同意轉讓，就成為獨立的權利，而在契約的意義上與相關權利取得了平等地位。如果有權者可以不受租期限制、任意撕毀契約、以所有者的名義隨時收回土地，那實際上就不僅否認了農民的土地產權（所有權），而且否認了農民的佃權（使用權）；不僅不把農民當成獨立所有者，甚至沒把農民當成佃戶，而是把農民當成農奴了！

另一方面，在現實生活中，農民也確實不像擁有土地使用權的樣子。農地常常在承包期內被調整，轉為非農業用途，無論是公益性建設還是開發商的贏利項目，基本都是按“征地”（“土地征收征用”）的模式進行。既無需向農民購取土地所有權，也無需向農民購取土地使用權。如今看來，農民在維護其佃農權利方面尚有很長的路要走，佃權沒有保障，永佃又從何談起，更不用說爭當自耕農了。由此可見，地權問題的根本癥結在于我們的許多機構權力不受制約，因而農民的權利，無論是意識形態禁忌的還是不禁忌的，紙面上許諾了的還是沒許諾的，都得不到尊重和保護。

三、強調農民地權，限制“圈地運動”

我曾經指出，如今一些理論家和一些涉地部門官員都反對地權歸農，但理由卻截然相反：理論家說地權一歸農，農民就容易失去土地；而官員則說地權一歸農，就很難再把農民從土地上趕走——因此也就搞不成“圈地運動”了。

的確，要說絕對的土地私有權有弊病的話，那決不是什么農民自由賣地會造成“土地兼并”和“無地則反”，而是相反，由于土地私有條件下農民難以被趕走，一些特殊區位的地權私有如果絕對化，確實可能影響公共設施建設與國土整治。正因如此，如今所有發達的市場經濟國家、所有承認土地私有制的國家，對土地私有權的限制還是比對其他財產私有權的限制多，而公共干預的保留也比對其他私有財產的干預大。原則上只要通過民主法治程序真正證明是基于重大公益目的，西方政府也是可以征地的，亦即在以合理價格達不成購地協議時，國家為公益可以行使最終定價權，以免區位壟斷者無限要價。只是在民主法治條件下，他們行使這種權力的制約條件極為嚴格，甚至可以說很苛刻。因此濫用這種權力大搞“圈地運動”是不可能的。但在我們這里就是另一回事了，所以我曾說：限制農民地權如果說有理由，也必須以政治體制改革為前提。在缺少此種前提的情況下，地權歸農就應該比西方的條件下更有必要，或者說強調農民地權在中國當今條件下比之在西方，肯定是利更多、弊更少。

應該說，隨著稅費改革后土地問題的尖銳化，中央政府和國家領導的確為遏制“圈地運動”做了許多努力。尤其是2004年的征地改革，號稱“土地新政”、“土地革命”、“8·31大限”，在限制官商勾結損害國家利益方面應當說是作用不小?！?·31大限”以后，土地政策調整重心似乎從控制規模轉向了調整“補償費”。這既是因為兩年來幾次低價征地引起重大事件的刺激，也體現了新近三農政策強調對農民多予少取的精神。面對地方政府“村改居”、“租代征”、“整化零”等變相圈地策略，中央又連續出手，于2006年推出地政部門“垂直管理”，2007年出臺“土地督察”制，這些新動向又被稱為“”。

我是贊成地政垂直化的，因為它有助于國土整治?？墒堑卣爸醒爰瘷唷彪m有利于國土整治，但是否有利于維護農民權益？這在如今宏觀體制的約束下很值得懷疑。1994年財政中央集權，眾所周知的結果是惡化而不是改善了農民處境。如今鄉鎮上的“七所八站”當初都是垂直化改革的結果，現在卻被認為是比“四套班子”更難對付的汲取機器?！皦K塊”可能坑農，“條條”就不會坑農或者坑農更甚？

因此，根本的問題在于：中國現行體制下“官民”之間缺少委托機制，權責不對應、權大責小的狀態難以改變。這種機制下官員個人牟利當然是問題，但政府聚斂的危害更大。為升官邀寵而大搞“政績工程”、“形象工程”以及追求“增長”、“引資”、政府圈錢“經營城市”——這些做法的嚴重危害，遠甚于官員個人貪污；而這些做法導致的“圈地運動”，更不是制止（如果能制止的話）受賄批地就能夠遏制得住的。只要“地權歸官不歸農，政府圈地即圈錢”的狀況不變，要求它自己監督自己、自己嚴格控制自己，這是不可能的。

其實，工業化、城市化要用地是不可避免的事。土地政策的目的不是不占地，從根本上講也不是為了少占地，而是為了：（1）從全局利益看盡量提高用地效率，改善國土整治；（2）在這一過程中維護涉地各方的權益，消除或緩解社會矛盾。前一點可以寄望于垂直化改革，而后一點只能寄望于農民權利的保障。

中國土地問題的嚴重性，還不在于耕地減少的趨勢無法扭轉（搞工業化就難免如此），農民的分化不斷加?。ㄊ袌鼋洕请y免有分化的），而在于這種失地和分化的性質惡劣，無論從社會主義還是從自由主義的角度講，都完全沒有說得過去的理由。人們以防止兼并為理由拒絕地權歸農，但在地權不歸農的情況下兼并卻愈演愈烈，等到積重難返之后再考慮地權改革，地權歸農的操作難度就更大，引起社會震動的風險也會增加。我們應該避免這種惡性循環。

四、以維護農民權利為核心，推進地權改革

我認為今天農民問題的關鍵是：農民的數量要減少，農民的權利要提高。農民權利提高的一個主要標尺是土地問題；農民的數量是喜劇性減少還是悲劇性減少，很大程度上也取決于土地問題。

土地問題并不能歸結為經濟意義上的所有制問題。李昌平先生曾主張“慎言土地私有制”，我在一定程度上同意這個說法。私有制有各種各樣，我當然不能同意那種以專制權力“跑馬圈地”、趕走農民而造就地主的私有制。但慎言并非不言，在起點平等基礎上形成的農民土地所有制，我認為沒有理由反對。同樣，我認為也應該“慎言集體”，農民行使自由結社權而形成的自治集體，如農會、合作社及股份制聯合體之類，當然是多多益善。但身份性、強制性的官式“集體”，往往是農民權利的損害者，的確是“慎言”的好。

土地私有制的真正弊病，就是私有權如果絕對化，可能會妨礙公益建設和國土整治。因此，對私有地權的公共干預多于其他產權，這在市場經濟中也是通例。但是這種干預要真正合乎公益，需要以政治民主來保證。而在沒有這種保證，因而權力不受制約的情況下，地權歸農就更為重要、不可或缺，其可能的弊病只會更小，不會更大；而地權歸官的害處絕對是更大，不會更小。

目前中國農民的地權不僅遠遠扯不上什么絕對化，而且達不到起碼的要求：不僅談不上所有權，而且使用權也往往有名無實。農民只是在別人的特許下“使用著”土地，不僅沒有產權，而且佃權也很不可靠；不要說永佃，就是有限佃期也無法保證。這樣的地權狀況不要說經濟上達到積極的土地資源優化配置很難，就是政治上達到消極的防危機配置也還很勉強。經常失控的“圈地運動”、頻繁發生的土地沖突就是證明。我曾說過，在農業時代，土地問題其實并非中國的主要亂源；而在如今的非農業時代，土地問題卻倒成了最大的不穩定因素之一。

因此，保護農民的地權必須從最基本的“底線”做起。首先那些意識形態上已非禁忌、紙面上也已承認允諾的權利，應當盡快落實。例如農民的土地使用權應該得到切實尊重，需要從農民手中得到使用權的有關方面，應該學會向農民“購買”而不是“征收”這種權利。如果國家規定開發商擁有90年的土地使用權，那么他們應當向農民購買其中的30年，再向政府購買其余的60年——不是說由官員做主賣了再把地價的三分之一給農民，而是兩者都應該遵循合意原則，像“土地新政”那樣實行公開拍賣。農民和官員一樣，作為賣方有權說“不”。如果達不成合意而要強征，那就要在民主與法治的基礎上（而不是僅憑官員意志）充分證明該項用地的公益性。否則，只有在農民的使用權期滿后才能征用——就像租約期滿后地主才能易佃一樣。

在商業性開發上，向農民買地當然比強征農民的地來得公平。要防止農民（主要是發達地區、城郊、城中村等高價區位的農民）獲得的賣地收益過高，可以開征地價累進稅，那也比低價強征土地要好。即便是公益性開發，也沒有理由拿農民做犧牲。公益也是利益，利益應當擺平，把農民作為交易方仍然比單純向農民行使權力更正當。如果為避免農民漫天要價損害公益而需要限制其交易權，這種限制則應當與“公權力”本身的公共性（民主性）相對應，以防止其為某些強勢利益集團所用。

所以，地權改革說難很難，說易其實也很易，它與其說需要政府做很多事，不如說恰恰是省了政府很多事：它只要切實尊重已被承認的農民土地使用權，就是大大突破了。進一步地，至少在農地方面，應當承認農民的土地所有權（在土地農轉非問題上，農民也應當有受限的所有權）。至于農民是以集體還是以農戶方式擁有這種地權，可以因地制宜，讓各村農民自行選擇。那種不管農民愿意與否，地權必須歸集體而且必須歸官辦（即行政性）集體的規定應當打破。過去因為這種規定，導致征地款堂而皇之地被集體官員拿走而失地農民往往被無情剝奪?，F在，在確認地款歸農之后，應該是承認地權歸農的時候了。

農民應該有權選擇“集體所有”還是“農戶所有”。選擇“農戶所有”的以后還可以聯合起來，選擇“集體所有”的也應當留有退出機制。如果選擇農戶所有，也應該讓他們選擇實現的方式：是承認現狀呢，還是“調整一次，然后穩定”？無論哪種辦法，本來都不難操作，這種調整在現行土地制度中也是有規定的，在現狀離平等起點不太遠的情況下它不會引起什么震動。但如果那種權力玩弄土地的狀況持續下去，未來權力兼并導致既成事實后就很麻煩了，所以改革雖然應該慎重，但卻不宜久拖。