我國糧食補貼政策研究論文
時間:2022-11-29 09:58:00
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2004年以來,中央根據糧食產銷形勢的新變化,先后出臺了對種糧農民的直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼以及最低收購價等一系列扶持糧食生產的政策措施。2006年,以柴油配套調價為契機,綜合考慮柴油、化肥、農藥、農膜等農業生產資料價格變動因素,國家又出臺了對種糧農民的農業生產資料增支綜合直接補貼政策。這些措施極大地調動了廣大農民種糧積極性,有力推動了糧食生產的恢復和發展,基本實現了糧食增產和農民增收的政策目標。
(一)初步形成了綜合性收入補貼、專項性生產補貼以及最低收購價政策相結合的種糧補貼政策框架
1.四項直接補貼政策和最低收購價兼顧了生產、市場和農民收入等多種政策目標的要求。糧食直接補貼作為配合糧食流通體制改革出臺的補貼政策,把原有對購銷環節的問接補貼轉變為對農民的直接補貼,目的是減輕農產品價格波動對種糧農民收入的影響。農資增支綜合直補則是在農用柴油價格調整的背景下出臺的綜合性補貼,其目的在于彌補農民因農資價格上漲而增加的支出,穩定種糧成本。兩者均屬于綜合性收入補貼,分別從產出品價格和投入品價格角度保障種糧農民的收入,從制度上為構建農民收入安全網、縮小農業與其他產業的收入差距奠定了基礎。
良種補貼和農機具購置補貼則是針對我國人世后糧食標準化生產程度低、品質差等問題而出臺的提高糧食產業競爭力的生產性專項補貼政策。其中,良種補貼主要著眼于引導農民采用新品種和新技術,提高糧食品質和產量;農機具購置補貼主要是鼓勵和支持農民使用先進適用的農業機械,提高糧食生產的物質裝備水平和機械化進程。這些專項補貼政策為市場經濟條件下政府引導農戶生產行為提供了重要政策手段。最低收購價政策在兼顧種糧農民收入的同時,重點在于穩定糧食生產面積,保障糧食市場供給,成為政府調控市場的政策工具。
2.補貼規??焖僭黾?,政策實施范圍不斷擴大。種糧補貼資金規模由2004年的145.2億元增加到了2006的398.7億元,增加了174.6%,占當年財政支農資金預算的比例達到11.7%。如果考慮到執行最低收購價政策所需要的財政支出,糧食補貼政策支出在財政支持資金中的比例更高。從補貼范圍看,2006年全國所有省份均已實施直補政策,農業生產資料綜合補貼也涉及到了所有省份,良種補貼已涵蓋到了13個主產區及陜西、山西、甘肅和新疆等4個省份,農機具補貼實施范圍已經擴大到了1126個縣和農場。這表明,四項補貼已經成為覆蓋全國的農業政策。糧食補貼政策已成為財政支農政策的一個重要內容。
3.各種補貼政策在實踐中探索出相對比較規范的操作方法。在直接補貼的發放上,各地普遍在縣級建立農戶基礎數據資料庫,在農村信用社為每個農戶開立了賬戶,形成了較為規范的補貼發放渠道,這也是國家把農資增支綜合直補納入糧食直接補貼發放渠道的一個重要原因。良種補貼則根據不同地區和作物的特點采取了直接補錢、招標補種等不同方式,也初步形成了一套相對規范的資金發放辦法。農機具購置補貼則是按照農民購置農機具的發票向農戶提供一定比例的補貼,并根據各地的實際需求擴大了補貼機具范圍。
這表明,種糧農民直接補貼、農資增支綜合直補、良種補貼、農機具購置補貼以及最低收購價政策,從收益、成本、科技、裝備、市場等不同角度和環節相互補充,充實了國家對糧食生產的調控手段,初步形成了綜合性收入補貼和生產性專項補貼相結合、兼顧國家糧食安全和種糧農民收入的糧食政策框架。
(二)糧食補貼政策對恢復糧食生產、促進農民增收起到了明顯的成效
首先,各項補貼政策共同促進了種糧農民收入的增加。2005年,糧食三項補貼資金總量達到173.2億元,早秈稻和中晚秈稻執行最低收購價使主產區農民增收16億元,即使不考慮良種補貼、農機具購置補貼所帶來的間接增收效果,南方稻谷主產區農民平均每畝也可增收40元以上;2006年,小麥最低收購價預案啟動又使河南、山東等6個小麥主產省農民增收近40億元,加上三項補貼資金,小麥產區種糧農民平均每畝可增收50元以上。尤其是種糧直接補貼和農資增支綜合直補,作為一種普惠制補貼,直接根據計稅面積或種植面積發放,沒有任何附加條件,充分體現了國家和農民之間關系由“取”到“予”的重大轉變。有效改善了農民和政府及鄉村組織之間的關系,受到了農民的歡迎。
其次,良種補貼、農機具購置補貼等生產性專項補貼有力地促進了糧食生產科技水平和機械化水平的提高。在良種補貼的項目區,糧食標準化生產和單產水平均明顯提高,基本解決了長期存在的品種“多、亂、雜”的問題。初步統計,2005年項目區的優質專用小麥、專用玉米、青貯玉米、高油大豆平均畝產分別比非項目區高67.4公斤、50.1公斤、726.5公斤和23.9公斤,增幅達到10%~20%。據品質檢測,良種補貼項目區的糧食作物品質普遍較好,主要指標達到甚至超過國際規定的優質品質指標要求。農機具購置補貼激發了農民購買農機具的熱情,促進了農業機械化的快速發展。據統計,2005年全國各級財政補貼農民購置先進實用、質量優良的農機具20萬臺,受益農戶達15萬戶。2005年,全國機械化耕地、播種、收獲水平分別達到50.2%、30.3%和22.6%,比“九五”期末分別提高了2.4個、4.5個和4.4個百分點。
總的看,現行的糧食補貼政策符合我國的實際情況,基本實現了促進糧食增產和農民增收的政策目標,受到了農民、地方政府等各個利益主體的歡迎。
(三)糧食補貼政策還需要進一步完善和規范
1.種糧補貼資金規模比較小,難以真正實現對農民利益的保障作用。2006年盡管我國糧食補貼資金增加到398.7億元,扣除85億元的糧食大縣獎勵,全國每畝種糧面積平均補貼額不過20元。根據國家發改委農產品成本收益調查,種糧農民畝均化肥、農藥和機械作業三項費用支出(三種糧食平均),2003年為91.2元,2004,年增加到114.6元,2005年進一步提高到136.4元,每年增幅均在20元以上。據測算,2006年農資價格上漲使農民種糧成本畝均增加50元左右。顯然,現有全部補貼遠不足以彌補農民因農資價格上漲而增加的支出。良種補貼、農機具購置補貼政策雖然效果明顯,但除了水稻良種補貼外,小麥、玉米和大豆良種補貼規模都相對較小,實施范圍都局限于部分項目區;農機具購置補貼也僅限于1126個縣(場),難以在全國范圍產生整體效應,實現生產條件的根本改善。
2.各地補貼標準、補貼方法差異較大,引導作用沒有充分發揮。由于地方財力以及計稅面積和標準面積的差異,不同省份、省內不同地區之間的補貼標準都有很大差距。上海、北京等地的種糧直接補貼標準每畝超過50元,中西部部分省份則每畝不足5元。補貼標準的差異既造成不同地區農戶受惠程度的不公平,也給社會監督帶來困難。水稻良種是按照種植面積發放的,實際上成為水稻種植補貼,未能真正與良種推廣結合起來。小麥、玉米、大豆良種補貼則多是采取供種企業招標,對農民有的給錢,有的發補貼券,有的是按差價供種,農民見種不見錢,操作方式也不很規范。農機具購置補貼操作程序比較繁瑣,部分地區農民享受到的優惠實際上也大打折扣。
3.缺乏針對糧食購銷、加工環節的專項補貼。入世以來,購銷和加工環節薄弱的問題對我國糧食產業競爭力的制約越來越突出。通過補貼政策引導工商企業投入糧食購銷和加工環節勢在必行。盡管近年來國家出臺了一系列促進農產品加工業和農業產業化經營的政策,但這些優惠政策實際上是針對加工業實施的,而且包含各種農產品加工業,甚至包括加工進口農產品的企業。資金需求量大、風險大、盈利水平低的糧食購銷和加工企業很少享受到這些優惠政策,限制了我國糧食產業競爭力的提高。此外,最低收購價政策也存在公布時間晚、執行時間短等問題。
二、進一步完善我國糧食補貼政策的思路
為了進一步完善糧食補貼政策,一些部門提出將糧食直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼、農資增支補貼以及最低收購價政策歸并,建立對種糧農民單一的綜合補貼制度。實際上,對種糧農民的直接補貼、農資增支綜合直補與良種補貼、農機具購置補貼、最低收購價在政策目標上有根本區別,內在的作用機理也有很大差異,將其合并為綜合補貼制度是不現實的。完善的總體思路應是穩定現有糧食補貼框架體系,同時重點增加專項補貼的投入規模,擴大補貼范圍和環節。(一)建立兼顧糧食生產和農民收入的糧食補貼政策體系是我國現階段農業發展的必然要求
2005年我國人均GDP達到了1700美元左右,這標志著我國正處在由低收入國家向中等收入國家轉型的過渡階段。國際經驗表明,在這個階段,由于人口增長相對較快,糧食需求逐步增加,同時農業科技水平還相對較低,農業基礎設施還不夠完善,糧食供給還沒有得到徹底解決。同時由于工業化和城市化進程已經得到了較快的發展,城鄉差距擴大,農業生產者收入較低和相對貧困的問題也逐漸暴露出來。因此農業發展面臨著增加糧食供給和提高農民收入的雙重任務。從我國的實際情況看,人均土地資源不足世界平均水平的1/3,人均水資源擁有量僅為世界平均水平的1/4;水土流失嚴重,工業生產的“三廢”及化肥、農藥和農業廢棄物加劇了生態環境的惡化。我國糧食生產面臨著資源、生態等多重因素的制約。而隨著人口的增加和城鄉居民飲食結構的改善,我國糧食需求將持續增長。長期看,我國糧食安全問題十分嚴峻,保障糧食供給問題在今后一段時期仍將是我國農業政策的一個重要目標。
與此同時,城鄉收入差距問題越來越突出。受傳統城鄉分割體制的影響,我國城鄉居民收入差距較大。2005年城鄉居民收入之比達到3.22:1。隨著我國工業化和城鎮化進程的加快,城鄉差距可能繼續擴大。特別是中西部地區的種糧農民,經營規模小,同時受糧食市場、生產資料市場價格波動等多重因素的影響,增加收入困難很大。穩定增加種糧農民收入,縮小城鄉差距,毫無疑問也成為我國農業政策面臨的一個重要任務。
這表明,我國糧食補貼政策必須兼顧糧食生產和農民收入雙重目標。既要采取各種專項補貼政策改善農業生產條件,加快農業技術進步,提高糧食綜合生產能力,穩定和增加糧食產量,保障糧食供應;也要根據財力的許可,建立對種糧農民的收入補償制度,并逐步提高補貼的規模和標準,保障農民收人,縮小城鄉差距,實現社會的和諧發展。
(二)穩定目前以綜合性收入補貼、專項補貼和最低收購價政策為主要內容的糧食補貼政策體系
從政策功能看,目前綜合補貼與專項補貼、最低收購價政策相結合的糧食補貼政策框架與我國農業發展所面臨的雙重任務是相適應的。糧食直接補貼、農資增支直補作為綜合性收入補貼政策,重點著眼于對種糧農民進行收入補償,促進農民增收;專項補貼則旨在通過補貼引導農戶改善農業生產條件,加快農業技術進步,提高糧食綜合生產能力。其中,良種補貼政策通過統一供種或低價供種,鼓勵農戶采用優良品種,加快新品種和新技術的推廣,提高糧食單產水平,改善糧食品質;農機具購置補貼促進農民購置大型農業機械,提高農業生產的物質裝備水平,改善農業生產條件。最低收購價政策作為一項間接補貼政策,目標是穩定糧食面積,保證糧食供給,實現供需平衡。因此現有糧食補貼政策體系兼顧了農民增收和保障糧食供給的雙重要求。
從作用機理看,糧食直接補貼、農資增支綜合直補與良種補貼、農機具購置補貼以及最低收購價政策有很大差別,難以合并或者相互替代。糧食直接補貼、農資增支綜合直補重點是補償種糧農戶,在瞄準機制上要求比較寬松,只要求包括種糧農戶,而不要求完全排除非種糧農戶。也就是說,只要把補貼發放到種糧農戶手中,就實現了政策的補償功能。至于是否有非種糧農戶也得到了補貼,并不影響政策目標的實現。專項補貼重點是對農戶生產行為的引導,在目標瞄準機制方面要求比較嚴格,既要包容目標農戶,同時也必須排除非目標農戶,也就是說,不僅要求符合條件的農民得到補貼,而且不符合條件的農民不能得到補貼。只有這樣,才能確實發揮專項補貼對農民生產行為的引導作用。否則,如果采取普惠制,就難以發揮補貼對農戶生產行為的激勵作用,專項補貼也就失去了其自身的意義。最低收購價政策重點在于穩定當期的糧食供給,主要是通過糧食市場對出售糧食的農戶進行補貼,沒有出售糧食的種糧農戶無法得到補貼,從而達到鼓勵農戶穩定糧食種植面積、保障市場供給的政策目標。
綜合性收入補貼、專項補貼和最低收購價政策在作用機理上的差異帶來了實際操作方法的不同。在糧食直接補貼、農資增支綜合直補的具體發放過程中,為了降低操作成本,大多數地方采取了相對簡便的方法:按照計稅土地面積或計稅常產向農戶發放補貼。這樣,盡管有少數非種糧農戶得到了補貼,但節省了對種糧農戶進行甄別的高額成本。關鍵是這并沒有影響政策目標的實現,即對種糧農戶進行收入補償。相反,在專項補貼的發放過程中,盡管對目標農戶進行甄別會大大增加政策操作成本,但各地仍然沒有采取普惠制,而是通過各種方式對目標農戶進行甄別。如在小麥、玉米、大豆良種補貼發放過程中,項目區大多向農戶低價供應良種,或者根據農戶購買良種數量給予補貼;在農機具購置補貼的具體操作中,只對購置規定農機具的農戶給予補貼,其他農戶則不予以補貼。
因此,盡管糧食直接補貼、農資增支綜合直補、最低收購價、良種補貼和農機具購置補貼等政策,都有使農民增收、糧食增產的效果,但實際上,由于各自承擔的政策功能不同,其作用機理和操作方法有很大差異,相互之間難以相互替代或者進行歸并。如果取消最低收購價,把良種補貼和農機具購置補貼簡單并人綜合補貼,建立綜合補貼制度,那么實際上糧食補貼政策就失去了提高糧食綜合生產能力、穩定糧食生產和供給的作用。這顯然與我國現階段農業發展所面臨的雙重任務是不符的。
從美國、歐盟、日本等國糧食補貼政策的實踐看,盡管這些國家在20世紀90年代以后逐步建立了農民收入綜合補貼制度,但仍保留了包括價格支持和其他生產性專項補貼等糧食補貼政策。在美國,盡管建立了以直接支付和反周期支付為主要內容的農民收入補貼制度,但仍然保留了無追索權貸款作為對農產品價格支持的政策工具。同時,還實施了農田水利建設貸款利息補貼、農場糧食儲備設施建設補貼、農業保險補貼、水土保持補貼等專項補貼政策,引導農民增加農業投入,改善農業生產條件;在歐盟,2003年起開始實施“單一農場支付”政策,作為對農民收入補貼的主要手段,但同時仍然保留了價格支持、農業貸款利息補貼、農業保險補貼等專項補貼政策;在日本,對山區、半山區農民的直接支付與農業生產設施投入補貼也是并存的。從這些國家糧食補貼政策發展歷程看,早期以促進農業生產的專項補貼為主,后期以保障農民收入的綜合補貼為主,但后者并沒有取代前者。如歐盟各國在20世紀50-60年代就開始對農民的農業貸款、農田水利基礎設施建設和購置農機具給予財政補貼,促進農業生產條件的改善。在20世紀90年代以后,歐美等國的農業綜合生產能力達到很高的水平后,才逐漸開始使用限產支付和脫鉤支付來保障農民收入。日本的山區、半山區直接支付也是在2000年才出臺的。但在這些國家,以收人為主要目標的直接補貼的發展并沒有完全取代原有生產性專項補貼,美國、歐盟和日本仍然保留了不少專項補貼政策。當然,隨著農業生產的發展和糧食綜合生產能力的提高,部分專項補貼和價格支持失去了自身的價值,逐漸被削減或者轉變為綜合補貼。但這種取消和變化是在農業生產力達到一定水平、農業發展所面臨的任務轉變后才出現的。
和歐美日等發達國家相比,我國農業生產力水平還不是很高,改善農業生產條件、提高農業綜合生產能力還是一個重要任務,因此還不能以綜合性收入補貼取代生產性專項補貼。應穩定以現有的綜合性收入補貼與專項補貼、最低收購價為主要框架的糧食補貼政策體系,兼顧國家糧食安全和農民增收的雙重任務。
(三)以生產性專項補貼為投入重點,促進農業生產發展
盡管促進農民增收、縮小城鄉居民收入差距已經成為財政支農政策的重要目標,但從我國財政支農的規模和農民增收的途徑看,當前綜合性收入補貼還難以成為促進農民增收的主要手段。我國直接補貼規模盡管有了大幅度增加,但目前也不過300億元左右。和歐美等發達國家動輒幾百億美元甚至上千億美元的補貼相比,規模很小。我國農民數量又非常龐大,即使扣除外出轉移就業的勞動力和人口,農業人口也在6億以上,人均直接補貼數額50元左右。而目前城鄉居民收入差距高達7161元(2005年數據),即使把所有財政支農資金用于對農民進行收入補貼,對于城鄉居民之間收入的巨大差距來說也是微不足道的。因此,只有通過農業和農村經濟發展、加快農村勞動力向非農產業轉移,才能從根本上縮小城鄉居民收入差距。糧食直接補貼、農資增支綜合直補等政策目前更多體現為一種政策取向,還無法真正實現對種糧農民的收入保障作用。因此綜合性收入補貼規模應該在現有規?;A上根據財力許可逐步增加,提高對種糧農戶收入的保障力度。
三、完善我國糧食補貼政策的具體建議
1.增加資金投入規模,擴大專項補貼范圍和補貼環節。擴大良種補貼和農機具購置補貼的覆蓋面。按照農業部優勢農產品布局規劃,把水稻、玉米、小麥、大豆良種補貼盡快擴展到所有優勢主產區。把農機具購置補貼實施范圍擴展到全國所有縣份,并針對我國水資源短缺的實際情況,將旱作節水灌溉機械列入農機具購置補貼的目錄。設立針對農業保險和農產品購銷的專項補貼。通過對農業保險給予經費補貼,促進農業保險試點盡快在全國范圍推開,建立農業保險與災害救助相結合的農業風險抵御機制。以糧食購銷補貼的方式,對銷區的企業到主產區收購糧食給予運費補貼,或者對于主產區糧食購銷企業采取分品種、分級別收購、儲存給予一定的補貼,促進主產區糧食生產實現高產、優質、高效。
2.完善糧食補貼政策的操作方式。一是統一各地綜合性收入補貼的標準和發放辦法。在補貼標準上,糧食直接補貼和農資增支綜合直補應全國統一,實現對所有種糧農民的公平,也便于社會監督。在發放辦法上,統一按照計稅面積和計稅常產發放,確定后若干年不變。統一在農村信用社為所有農戶建立帳戶,每年按照補貼標準把補貼打人農戶的賬戶,避免基層政府中間截留和抵扣。二是進一步規范生產性專項補貼的操作辦法。采取各項專項補貼發放與農戶生產行為相掛鉤的方式,盡量在全國實行統一的補貼標準,并通過報紙、電視和網絡向社會公布,做到公平、公正和公開。為了適應各地區的實際需要,把農機具購置補貼的具體內容分為耕作類、收獲類、灌溉類等幾個大類,并根據不同類型地區的特點提出補貼的主要類別。農業部和財政部等可以在總結各地做法經驗的基礎上,分別針對良種補貼、農機具購置補貼和其他生產性專項補貼,出臺比較規范的操作細則和辦法。
3.進一步完善水稻、小麥和玉米的最低收購價政策體系。一是盡快出臺玉米最低收購價預案,建立完備的糧食最低收購價預案體系,實現對主要糧食品種價格的宏觀調控。二是完善現行最低收購價-11N,案啟動制度。針對目前最低收購價時間比較晚、不能發揮對農民糧食生產引導作用的問題,建議每年年初公布水稻、玉米兩個品種的最低收購價格,每年秋季公布下一年小麥最低收購價?;蛘呓梃b美國無追索權貸款的做法,各品種的最低收購價一定三年或五年不變。
4.逐步建立綜合性收入補貼與農產品價格、農資價格的聯動機制。為了真正發揮種糧直接補貼和農資增支綜合補貼對于種糧農民收入的保障作用,應根據國家財力逐步增加綜合性收入補貼資金規模,并逐漸把補貼標準與農資價格的變化、糧食價格變化聯系起來,不斷提高補貼標準,縮小種糧農民與其他產業勞動者之間的收入差距。
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