農村基礎教育公共投入政策研究論文

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農業、農民和農村問題是當代中國經濟和中國社會發展的突出問題，其發展狀況將在很大程度上決定中國現代化的發展進程。農村教育既是農村發展的基礎性條件，也是農村發展狀況的重要表征。近年來，農村地區教育問題尤其是農村基礎教育問題已經成為學者們關注和討論的焦點，國家把農村教育作為中國教育改革和發展的重點，通過政策上的傾斜和資金上的投入對農村地區教育給予了高度的重視，使得農村教育在農村改革和農村經濟發展的帶動下，獲得了長足的進展。

從絕對意義上說，全國的農村基礎教育發展狀況與改革開放以前相比有了長足的進展，特別是《義務教育法》頒布實施以后，經過各級地方政府的不懈努力，近幾年我國農村基礎教育無論在辦學條件，還是在普及九年義務教育等方面都取得了顯著成績。從我國的情況看，我國基礎教育經過多年來的努力，已取得了長足的發展，實現了基本普及九年義務教育、基本掃除青壯年文盲的兩大歷史任務，這是舉世公認的巨大成就。

但從90年代中期以后，隨著財政體制改革和農村經濟發展的停滯，農村教育正面臨著嚴峻的形勢，存在著教育資源存量不足、教育經費財政投入不足和已經取得的“普九”和“兩基”成果不能鞏固的問題，造成這種狀況的原因是多方面的，農村基礎教育財政投入總量不足就是影響農村基礎教育發展的一個重要因素，教育經費問題是困擾農村基礎教育發展的一個根本問題。不建立穩定、可持續發展的農村基礎教育財政投入體制和管理體制，農村基礎教育的發展就沒有保障。

一、農村基礎教育投入總量缺口分析

（一）由于歷史發展原因導致的農村基礎教育資源存量不足形成的缺口

農村基礎教育和義務教育的發展，需要滿足兩個基本條件，一是必須擁有的基礎設施和設備；二是基本的教師素質。而恰恰是由于中國特殊的“二元經濟結構”導致了廣大農村地區在這兩方面與城市地區的巨大差距，在基礎教育資源存量方面存在巨大的差距。

據統計，1991年，全國中小學校設備配齊率，城市中學為42.49%，小學為25.52%，而農村中學只有17.62%，小學為8.46%；城市中學生均擁有圖書20.9冊，小學生7.6冊，而農村中學生只有3.6冊，小學生1.9冊。2001年底，全國普通中學在校生與專任教師比例為1：19，其中，城市為1：17，縣鎮為1：19，農村為1：20。全國普通小學在校生與專任教師比例為1：21，其中，城市為1：19，縣鎮為1：20，農村為1：22。這種教育資源存量方面差異大的局面需要一段時間連續的較多的投入才能逐漸扭轉過來。

教育資源存量上的差異根源就在于國家的教育投資管理體制方面。在20世紀末期，我國教育投資管理體制的發展大致可分為三個階段：第一，基礎教育的統一財政與分級管理（1970-1985）。在這一階段，雖然農村中小學教育在規模上迅猛擴大，形式上花樣翻新，但其目標、內容與方法已背離教育規律，總的財力、物力和人力資源的投入水平受到當時經濟發展水平和管理體制的限制，仍處于相當低的水平；第二，基礎教育地方負責、分級管理（1985-1993）。在這個階段，農村經濟發展迅速，教育總投入逐年增加，但這些投入都是由于經濟發展需要和農民認識的轉變而進行的自發投入，國家財政投入水平并不高，雖然頒布《義務教育法》，對農村基礎教育的投資管理體制進行了法律規定，但由于當時財政管理體制尚處于變革之中，國家財政投入的重點也沒有放在農村基礎教育上，農村基礎教育發展速度雖然加快，但總體水平不高，且存在許多問題，據1990年第四次人口普查統計，到1989年，全國15歲以上人口中，文盲、半文盲的比例為15.88%，初中文化程度和小學文化程度的勞動力占總人口的70%，其中絕大部分都在農村；第三，國家財政撥款為主，多種渠道籌措教育經費（1993-2001）。1992年，主席在黨的十四大上指出，到本世紀末，基本普及九年義務教育，基本掃除文盲。國家制定了“基本普及九年義務教育、基本掃除文盲”的標準，規定了不同地區達標的時間表，并開展了由各級人民代表大會監督、由各級政府實施的“雙基”達標活動，在這一階段，農村教育財政管理體制逐步走向制度化，財政投入水平顯著增加?？梢哉f，每一階段的教育投資體制都曾有過積極作用，都把解決農村基礎教育發展問題作為重點，但都未能從根本上解決農村教育經費嚴重短缺的問題。農村教育經費短缺存在兩個突出特征：巨大的地區差距、城鄉差距和這種差距的擴大趨勢。這種情況的直接后果是，農民承擔了義務教育和高中階段教育的絕大部分成本，這些年高等教育體制的產業化改革又使農村的一大部分資金以教育投資的形式流向城市，加劇了農村教育資源短缺的問題。財政部曾于1999年組織過一次對于我國“普九”工程資金投入缺口的調研，認為如果要全面達到“普九”標準，至少還需對國內1053個縣投入資金總計約354億元。北大教育學院副教授王蓉表示，這一數據只是在一個較低物價標準上的保守估計，實際需要只可能是高于這一數字。毫無疑問，這一具體情況的存在促使決策者對義務教育財政投入體制進行改革，使今后的改革措施能在一定程度上能彌補農村基礎教育在教育資源存量和人力資源存量方面的缺口。

（二）由于近年經濟政策原因導致的增量不足形成的缺口

1993年中共中央、國務院頒布的《中國教育改革和發展綱要》確定的教育經費占國民生產總值的比例到20世紀末達到4%，這一目標是根據當時經濟發展水平教育發展水平，并參考國際上其他國家的情況而確定的，應該說是合理的和可行的，可是進入90年代以后，我國財政性教育支出占GNP的比例并未如人們所期望的那樣穩步地上升，而是呈現了持續下滑的趨勢，1991年為2.85%，1992年為2.73%，1993年和1994年平均為2.52%，1995年為2.46%。到1999年僅為2.97%，2000年為2.90%，仍比國家預定目標少投入1.1個百分點。

注：1.預計占GNP比例根據1993年的占比，到2000年達到4%計算的平均增長速度。

資料來源：歷年《中國統計年鑒》。

從此表可以看出，如果按照1993年提出的增長目標，1995年以來，每年財政性教育經費總量投入都存在較大的缺口，且逐年增加，從1995年的241.5億元，增加到2000年的971.9億元，累計達3515.4億元，即使是按照1995年以來農村普通中小學教育經費占全國教育經費30%左右這個比較低的比例，2000年以前農村義務教育財政投入缺口就在1000億元以上。在這種總量增長乏力和目前的教育財政投入管理體制和分配體制背景下，首先受到影響的必定是農村基礎教育經費總量增長，無論絕對數和相對數的增長，都相當有限，這種影響會直接體現在農民義務教育負擔方面。

我國普通初中生均公用經費支出1999年比上年增5%，而農村初中則減少1.5%；小學生均公用經費支出1999年比上年增6.4%，農村小學只增加2.9%。與此相對照的是，小學生均交納雜費1999年比上年增加6.1%，而農村小學的增幅則是6.9%，超過了城鄉平均水平。結果，1999年農村普通中、小學雜費占公用經費支出的比例都高于城鄉平均水平，如果再考慮到城鄉學生人數的差異，則這一比例的城鄉差距會更大。所以說，農村在基礎教育財政投入方面，仍然處于不利地位。

（三）農村稅費改革對農村基礎教育財政投入需求的影響

2000年，中共中央國務院下達了關于進行農村稅費改革試點工作的通知，按照中央和國務院的統一部署，各地陸續進行了農村稅費改革的試點工作。2001年5月《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》指出：“實行農村稅費改革試點的地區，要把農村稅費改革與促進農村義務教育健康發展結合起來，對因稅費改革而減少的教育經費，有關地方人民政府應在改革后的財政預算上和上級轉移支付資金中優先安排，確保當地農村義務教育投入不低于農村稅費改革前的水平?！苯涍^各方面的共同努力，2003年農村稅費改革在全國農村地區展開。

這次農村稅費改革試點工作的指導思想是規范農村稅費制度，從根本上治理對農民的各種亂收費，切實減輕農民負擔，進一步鞏固農村基層政權，促進農村經濟健康發展和農村社會長期穩定。稅費改革試點工作的主要內容是取消“三提五統”以及屠宰稅等多個收費項目，農民只需交納農業稅及其附加。在取消鄉統籌費后，原來由鄉統籌費開支的鄉村兩級九年制義務教育等支出，由各級政府通過財政預算安排。確保農民負擔得到明顯減輕、不反彈，確保鄉鎮機構和村級組織正常運轉，確保農村義務教育經費正常需要，是衡量農村稅費改革是否成功的重要標志?？梢哉f，正在迅速擴大試點范圍的農村稅費改革，從分配上理順了國家、集體、農民三者的利益關系，是國家為切實減輕農民負擔而實施的治本之策，但稅費改革也勢必給現有的農村教育投資格局帶來重大的沖擊。農村稅費改革取消各種收費，改為只收一種農業稅，這對減輕農民負擔，發展農村經濟和保證農村的社會穩定，產生了深遠的影響，但由此引出的矛盾也顯而易見：農民減負，縣和鄉、村就要減收，按原有的經費收入渠道和格局，農村基層政府和基礎教育就難以保持正常運轉，農村義務教育經費缺口將進一步擴大?？h鄉財政可用于基礎教育的收入在稅費改革后主要依靠兩個來源：一是縣鄉中非國有或非公有制經濟的稅收。由于縣及縣以下經濟所有制結構的特點是沒有多少國有經濟，更少有國有大中型企業，因而非農產業中民營經濟的發展就成為農村基礎教育是否能正常進行的關鍵。如果縣鄉中的非農產業或非公有制經濟發展不充分和不成熟，那么主要依靠在GDP中比重不斷降低的農業增加縣鄉財力，是全然支撐不了農村基層政府和基礎教育的正常運行的。另一方面，整個稅費改革過程又受制于上級財政的轉移支付能力。農村稅費改革取消了農村教育費附加和大部分教育集資，大幅度減少了農村教育的經費：全國農村教育費附加1996年240億元，1997年269億元，2000年151.97億元，地方教育費附加25.94億元，農村教育集資34.2億元（1999年），而在農村地區，教育費附加是補充教師工資不足部分的經費來源，農村集資則是改善校舍和辦學條件的主要經費來源。雖然國家在進行稅費改革過程中做出了原則性的規定：實行農村稅費改革試點的地區，要把農村稅費改革與促進農村義務教育健康發展結合起來，對因稅費改革而減少的教育經費，有關地方人民政府應在改革后的財政預算和上級轉移支付資金中優先安排，確保當地農村義務教育投入不低于農村稅費改革前的水平。但如果不進一步建立規范的財政轉移支付體制，調整農村基層政府不平衡的事權和財權安排，僅僅靠地方財政是難以完全填補稅費改革帶來的日益擴大的農村義務教育經費缺口。

二、農村基礎教育投入主體結構存在的問題及成因分析

（一）農村基礎教育投入主體結構存在的問題分析：制度性原因

在我國市場經濟體制改革的過程中，財政體制的調整在很大程度上影響著農村教育財政投入體制的基礎。一方面，從我國農村基礎教育財政投入的發展及演變的過程也可以清楚地看到中央與地方財政在權力和責任分配上的變化；另一方面，中央與地方財政權力與責任分擔機制的改革決定了我國農村基礎教育財政投入的體制，也決定了投入主體的權力與責任的分配。

根據傳統的測算指標，如各級政府的政府支出比例，我國的財政體制是高度分權化的?！额A算法》授予地方高度的自治權—各級地方政府都有獨立的、經由各級人大批準的預算。自市場化改革以來，政府間的收入共享體制已發生了很大的變化。但長期以來形成的各級政府之間的層層相疊的分級體系依然存在著。在中央政府決定收入共享體制的大致框架基礎上，各級次之間是分別向下進行分享的。即中央一級的政府只與省政府打交道，而省級政府則與市級政府確定收入分享機制，市級政府與縣級政府確定收入共享機制。同樣，支出分配機制也采用相同的方式。這一分享機制的確定使得各省之間的實際收入由于其經濟發展情況的不同而存在較大差距，也使得我國財政體制的框架呈現出聯邦制的特點。

近年來，我國先后進行了數次大的財政體制改革，80年代分權化改革、1994年的分稅制和1998年開始的公共財政改革。80年代初的分權化改革財政體制改革的主要內容是實行財政包干、分灶吃飯，擴大地方政府的財力，使得中央政府與地方政府財政收入的比例從80年代初的40：60，變為90年代初的22：78。但隨之而來的總體財政收入下降，國家中央財政對于經濟調控能力減弱等問題。在此基礎上，1994年我國對財政體制進行了又一次大規模的改革。這是一次綜合性的一攬子改革方案，其目的就是要解決三個領域的問題：抑制財政收入下降和對政府尤其是中央政府，提供充足的收入；消除稅收結構中的扭曲因素和增加稅收透明度；調整中央政府與地方政府之間的收入分配關系。如果從增加財政收入，加強中央政府的調控能力來看，這次改革是十分成功的。在當年，一次性將大額增值稅和消費稅收入上繳國庫，使中央政府收入占政府總收入的比重由22%快速提高到55.7%。

（二）改革對于我們農村基礎教育投入主體結構的形成有著深遠的影響意義。

1.從各級財政主體財力分配格局來看

1994年的分稅制改革在調整了中央財政與地方財政在收入分享機制上的比例關系，增強了中央政府的收入與支出能力的同時，將大部分的公共支出責任，包括教育、衛生、醫療等支出留給了地方。

20世紀80年代中期確定基礎教育實行地方政府負責的體制時，財政體制改革的主要內容是實行財政包干、分灶吃飯，擴大地方政府的財力，地方政府財力的增強為支持農村教育的發展提供了物質基礎。而90年代中期開始實行分稅制的財政體制改革，改變了中央政府與地方政府的財政收入結構，奠定了政府間財力分配關系的新框架，其基本特征是：中央財政收入占全國財政收入的比重顯著提高，現在大約50%左右，標志著中央宏觀調控能力有所增強。如果再加上省本級的財政收入，那么，中央和省的財政收入在整個國家的財政收入中，占有絕對支配地位，超過60%；而縣鄉基層政府財政收入比重現在一般為20%左右。正由于縣鄉財力規模相對較小，現在我國縣以下財政自給率不高，在1999年縣級財政自給率總體水平僅為64.97%，而大部分的縣財政自給率不足50%。

盡管財政的收入分配格局有所改變，但與之相對應的教育投入的支出格局卻沒有得到相應的改變，依然強調了地方政府財政投入在整個基礎教育教育中的重要性，即地方財政占大頭，中央財政只占很小的比例。1996年全國教育投入2262.3億元，其中，中央只占10.8%，地方占89.2%。到1998年，教育投入總額為2949.1億元，中央的教育投入比重略有提高，當年為12.8%，而地方仍高達87.2%。再從國家財政性教育經費及預算內教育經費的結構看，1996年和1998年地方的教育投入比重仍高達87%～88%。

國家教育發展研究中心研究員韓民曾發表看法：“中國目前的義務教育財政體制，在經費籌措上過于依賴基層鄉村和農民，這是不合理的。級次較低的政府，其財力規模小，難以有效承擔農村基礎教育投入的職責；而級次較高的政府，其財力相對雄厚，必須適當承擔農村基礎教育投入的職責?！蔽覈醒牒褪〖壵莆樟酥饕斄?，但基本擺脫了負擔義務教育經費的責任；縣鄉政府財力薄弱，卻承擔了絕大部分義務教育經費。這種政府間財權與義務教育事權責任的不對稱安排，是我國義務教育特別是農村基礎教育經費短缺的重要制度原因。

2.從各級財政主體的轉移支付情況來看

1994年財政體制改革的另一個深遠影響就是進一步加大地區財力之間存在的差距，進而進一步影響到了農村基礎教育的投入情況。

1994年改革的初衷之一就是徹底改革政府間轉移支付體制，通過公式化和規范化的轉移支付，將收入分配和政府間轉移支付放在客觀的基礎之上。但是改革的結果沒有改革現行的轉移支付體制，只不過增加了兩項新內容—稅收返還和過渡期均等化轉移支付。由于這兩項政策的實施使得原有的收入再分配改變成為了來源地原則，也就是將更多的收入返還給富裕地區而不是貧困地區。這種返還制度進一步造成了財政轉移支付與各省的財政收入相關，加劇了原有省際之間的不平等。

具體到農村基礎教育公共財政的轉移支付，我國中央、省級政府在這幾年中也投入了大量專項財政資金用于解決貧困地區義務教育的普及問題。但這些轉移支付資金的數額與實際各縣級財政投入在教育的資金仍有較大的差距，中央財政對地方轉移支付的教育補助專款還無法彌補現階段農村基礎教育存在的巨大資金缺口。1997年，中央財政對地方轉移支付的教育補助?？顬?1.13億元，約占當年全國財政預算內義務教育經費總支出的1.5%。但據國家教育發展研究中心對全國7省市26個縣的抽樣調查，1998年樣本縣義務教育經費總支出(含預算外經費)中各級財政的教育補助?？罴s占12%，縣財政約占9.8%，其余78.2%為鄉村負擔。

3.從財政主體結構動態發展來看收入重心上移、支出重心下移

從財政主體結構動態發展來看，我國財政體制還存在著收入重心上移、支出重心下移的傾向。一方面，收入上移，縣鄉財政成為層層集中財力的對象。從縣財政與中央財政的關系看，在分稅制財政體制下，縣需要將75%的增值稅和100%的消費稅上繳中央財政；中央財政對縣的補助主要有稅收返還和機關事業單位增加工資補助。這樣縣財政與中央財政之間存在的主要問題就是，中央集中各地的增值稅、消費稅收入增量較多，而地方得到兩稅增量的比重卻大幅度下降。從縣財政與省級和市級財政的關系看，1994年分稅制以來，省級和市級政府在中央集中一部分財力的基礎上，又對共享收入和地方固定收入進行了分成，即又對縣鄉財力再次進行了集中。收入的上移使縣鄉基層財政財力薄弱，入不敷出現象嚴重。另一方面，支出下移，使縣鄉財政支出不斷加大。在中央及省市財政與縣級財政的關系上，在層層集中財政收入的同時，還存在著負擔下放的傾向，即將部分應由上級財政負擔的財政支出全部或部分下放給地方政府，這在基礎教育上的表現特別突出。中央和省級政府在發展義務教育方面承擔的責任明顯不夠，省級以上財政用于農村義務教育的支出很少，農村義務教育投入基本上是由縣鄉財政和農民負擔。據國家統計局2000年的統計數據，我國現有2109個縣級財政、4.6萬多個鄉鎮財政，2000年全國財政收入1.34萬億元，其中中央占51%，省級10%，地市17%，縣鄉兩級共計20%多。據有關部門的數據統計，20世紀90年代中期以來，中國縣級財政赤字面一度高達40%以上，而且越往西部赤字面越大，有的省份赤字面甚至高達60%以上。而目前農村義務教育存在困難，急需增加財政投入的地區，不僅集中在中西部貧困地區的縣市，東部發達地區教育經費也有很大的缺口。薄弱的縣鄉基層財政難以承擔發展農村義務教育這一最繁重而艱巨的歷史重任。

（三）農村基礎教育投入主體結構存在的問題分析：現實性原因

縣級財政財力薄弱的基礎性原因在于農村經濟發展的緩慢，缺乏推動和支持農村教育持續發展的能力。從現有縣級財政情況來看，我們認為僅憑縣級財政難以支撐中國龐大的義務教育工程。從縣級財政本身的收支狀況看，收入上移和支出下移，使縣級財政財力匱乏。近年來中央出臺的大幅度調資政策，給縣鄉財政帶來了沉重的壓力。即使中央對落實此項政策給予一定比例的補助，縣鄉財政承擔其余部分仍然感到十分吃力。

農村經濟和農民收入在80年代聯產承包和90年代農產品提價的政策調整中，曾有兩次明顯的提高，1978—1990年，農民人均收入增加5.1倍。但90年代后期以來，由于鄉鎮企業的調整、農業生產資料價格上升、農業勞動力過剩等原因，農村經濟增長速度減緩，1991—2000年，農民人均收入增加3.1倍，農民實際收入增長甚微，有的地區和有的年份甚至下降，個別的還有人不敷出、種地賠本的現象，這勢必影響農村教育的經濟基礎。

從農民人均純收入來看，在近幾年一直處于迂回爬坡的階段。統計資料顯示，1997～2000年，農民人均純收入同比增長率，分別為4.6%、3.8%、2%，剛剛過去的2002年，情況并沒有大的改善，增長幅度僅略高于4%?！绷硪环矫?，農村人均財產性、轉移性收入無論在絕對量的增加上，還是在速度的增長上都遠遠落后于城鎮，僅占城鎮的13%左右。違背了我國1993年《農業法》的規定，即國家財政每年對農業總投入的增長幅度必須高于國家財政經常性收入的增長速度。

另外，教育成本由于教師工資和教材等材料價格的上升而提高，也進一步使得許多地區單靠縣鄉財政已經難以承擔義務教育的全部經費。貧困地區有的縣鄉全部財政收入還不夠發放教師工資(例如甘肅省榆中縣2000年全縣財政收入7410萬元，而財政支出13900萬元)；在農村義務教育的管理權放到鄉級政府后，由于鄉財政中的大部分是教師工資，容易被挪用，這樣就連續出現了大面積拖欠教師工資的現象，2000年曾達到180億元，有的地區拖欠達半年以上，農村教育面臨著經費短缺的嚴重困難。

三、完善我國農村基礎教育公共投入體制政策思路----構建合理的財政轉移支付制度，解決公共投入的不均衡

（一）政策思路

隨著我國“地方負責、分級管理、以縣為主”的農村義務教育管理體制的建立，農村稅費改革方案開始試點并實施以來，我國農村基礎教育的公共投入的總量、投入公平性和貧困地區教育經費來源等問題變得更為突出。在不少地方，特別是貧困地區，農村基礎教育的公共投入已出現難以為繼的情況。從總體上看，我們認為當前我國農村基礎教育公共投入方面主要存在著以下三個方面的問題：1.農村基礎教育公共投入不足；2.教育投入主體結構分配不夠合理；3.農村基礎教育區域間財力狀況存在著較大差異。針對以上三個突出的矛盾，結合目前我國的國情，我們提出完善我國農村基礎教育公共投入體制的政策思路。

1.明確政府財政是我國農村基礎教育的投入主體

農村基礎教育是事關我國農村經濟和社會發展的全局問題，是關系到未來我國社會均衡持續發展的關鍵。作為一種公共產品，應明確其經費主要由以基礎的財政負擔，國家有提供義務教育所必要的基本就學條件的義務，這也是保障公平就學機會的基本要求。應進一步加強財政的公共職能在農村基礎教育中所發揮的作用。以政府的財政撥款保證普及義務教育資金投入和承擔高等教育的大部分經費。因此，在未來的財政公共體制改革中，明確財政的公共投入是我國農村基礎教育的投入主體，由財政承擔起農村基礎的投入。

2.增加農村基礎教育公共投入

農村基礎教育在民教育體系中占有著舉足輕重的地位。農村教育面廣量大，中小學在校生多達1.6億人。根據2002年《中國教育經費統計年鑒》顯示，2001年我國預算內農村中小教育事業經費占總預算投入的比例分別為9.98%和21.12%。這一比例遠遠低于世界上絕大多數國家的相應比例數據，同時，農村基礎教育的現狀也進一步說明我國對于農村基礎教育公共投入還存在著巨大的資金遠遠沒有達到滿足需求的要求，需要我國財政部門在未來通過更多的渠道投入更多的資金。

3.明確各級政府在基礎教育中應承擔的責任

我國的基礎教育實行地方負責、分級管理的管理體制。從其歷史發展和現實情況來，這樣的體制設計并沒有太多的制度障礙，產生諸多問題的原因在于各級次政府對于在基礎教育中應承擔的責任沒有明確的分工。因此，在今后我國基礎教育，特別是農村基礎教育投入體制的完善過程中，亟待解決的問題之一就是需要進一步完善分級管理體制，明確各級政府在基礎教育經費籌措和管理方面的職責分工。在中央、省、縣和鄉各級政府之間確定一個合理的基礎教育分擔比例。

4.加強轉移支付力度

近幾年，中央用于各省的義務教育專項補助，在增進基礎教育的公平與效率方面均起到了一定的作用。但由于補助的規模過小，制度本身設計不規范，補助使用過程中缺乏監督等原因，使得這項補助的作用極其有限，實證研究的結果也支持了這一結論。因此，建立規范的中央對省基礎教育專項轉移支付制度迫在眉睫。中央政府應正確認識基礎教育專項補助的意義和重要性，采取各種措施通過加大補助規模來提高基礎教育的財政責任．加快基礎教育專項補助制度的公式化、法制化和規范化建設的進程，設計科學、可操作性的轉移支付公式，同時簡化分配程序，建立相應的監督機制，將其納入法制軌道，使中央基礎教育專項撥款在決策、分配、使用和管理等各個環節都做到科學、透明，以達到增進義務教育公平與效率的效果。

（二）構建合理的財政轉移支付制度，解決公共投入的不均衡

國務院總理在全國農村基礎教育工作會議上的講話指出：“教育是現代文明的基石。提高國民素質，增強綜合國力，必須大力發展教育事業。農村教育影響廣泛，關系農村經濟和社會發展的全局?！薄捌占稗r村義務教育，有利于縮小社會差距和實現社會公平?！苯洕约柏斦芰Φ牡貐^間差異導致的農村基礎教育財政投入水平的差異是關系到我國經濟持續發展的重要問題。關于中國地區間經濟和社會發展差距問題，國內外許多學者已經進行了深入研究，認為關于我國地區間財政能力差異，一是我國地區間財政能力差距十分明顯；二是由于我國地區間經濟發展不平衡、造成了地區間財政能力的不平衡。各地區人均財政收入相對差距就是經濟發展不平衡的結果和直接表現；三是各地區在接受中央財政補助以后，地區間財政能力差異沒有明顯變化；四是人均財政支出和人均財政總支出相對差距較人均財政收入和人均財政總收入相對差距大大縮小，相對真實地反映了各地區財政能力差距的狀況，直接影響和決定著地區間社會發展差距狀況；五是如果考慮征稅努力程度和支出成本的差異，各地區財政能力差距可能比以財政支出指標衡量的各地區財政能力差距要大得多。因此，有必要通過實行轉移支付制度，逐步縮小地區差距，實現地區間經濟均衡發展，經濟的均衡發展是解決農村基礎教育財政投入均衡增長的一個重要前提和基礎,對于全局的經濟發展水平的地區差距來說，基礎教育財政投入的地區差距問題只是一個局部問題，不可能脫離整體而單獨解決。解決農村基礎教育財政投入地區差距問題的另一個重要前提是解決農村基礎教育財政投入總量增長問題和投入、支出結構（各級財政投入比例、城鄉比例、基礎教育與中高等教育的投入比例）問題，比如，在中央、州、地方政府對基礎教育經費的分擔比例上，美國為6.2：48.3：45.5，法國中央政府則分擔了68.4%。而在我國，中央財政負擔2%，省地負擔11%，縣級負擔9%，鄉鎮負擔78%左右。誰都知道，中央和省級財政能力比地方和基層政府強得多，所以，首先要解決的是加大中央和省級財政轉移支付、財政性撥款力度；教育經費投入，突出向中西部地區和“老、少、邊、窮”地區傾斜?？偭亢徒Y構這兩方面的問題不解決，討論農村基礎教育財政投入的地區均衡問題就是畫餅充饑，紙上談兵。

1轉移支付制度目標的確立

財政轉移支付，指政府間財力的上下移動。廣義上的轉移支付指國內各級政府按照財權與事權相統一的原則，合理劃分財政收入級次和規模，包括上級政府對下級政府財政收入的補助和下級政府對上級政府財政收入的上解，還有政府間財力的轉移與劃撥關系，都可被視為轉移支付。狹義上的轉移支付指相鄰兩級政府間上級對下級的財力補助。轉移支付從形式上表現為各級政府間事權的轉移，財權財力在不同級次政府間的轉換，是財政資金在各級政府之間的一種再分配，它是分稅制財政體制的一個重要組成部分，有利于解決中央政府與地方政府的財政縱向不平衡和地區間財政橫向不平衡。無論從國際經驗方面考慮，還是從我國目前的實際情況考慮，建立和實施規范的轉移支付制度是解決當前我國農村基礎教育財政投入地區間差異問題的一個有效手段。

從上面轉移支付的定義來看，轉移支付是一個復雜的資源配置問題，是中央政府和地方政府支出中的一個重要組成部分，在資金有限的情況下，決策者如何根據具體情況選擇決策方案，其指導原則涉及到財政轉移支付制度中主要考慮的兩個因素—公平與效率。公平因素和效率因素在確立轉移制度過程中所占的比重在不同國家或者一個國家不同的發展階段是不同的。從經濟發展的實際情況來看，地區之間的發展總是不平衡的，有的時候差距還可能很大，因此，在財政轉移支付中，最主要的一個目的就是致力于消除地區間的財政能力差距，一方面通過轉移支付反映上級政府對社會公益產品的服務準則，另一方面強調財政的再分配功能，使不同地區能夠保證提供基本水平的公共服務，履行政府的資源配置和經濟穩定職能。

農村基礎教育公共投入的差異是社會、經濟發展的重點之一，毫無疑問，不能聽任地區差距的不斷擴大，否則，無論在公平目標還是在效率目標上都會帶來嚴重的問題，然而，地區差異問題只是農村基礎教育發展問題之一，我們研究農村基礎教育地區差異問題，最終目標不能只限于縮小財政投入水平的地區差距，而是解決農村基礎教育的均衡發展問題，因此，在這個意義上，我們要在認識到地區間適度差異的客觀性、合理性以及它對整體發展所具有的意義的基礎上，研究建立適合我國國情的財政轉移支付制度，逐步解決農村基礎教育財政投入的地區差異問題。

2.在我國建立一個科學合理的轉移支付模型應該遵循的原則

第一，允許適度地區差距的存在。從前面的分析和比較結果來看，中國地區差距和發展的不平衡問題將是中國今后相當長一段時期的主旋律，毫無疑問，我們不能聽任地區差距的不斷擴大，否則，無論在公平目標還是效率目標上都會帶來嚴重的問題，急于縮小地區差距的任何措施都是不現實的，并且在實際工作中是有害的。所以，既要承認區位優勢的客觀性和區域差距的長期性，不能用行政手段人為地拉平地區之間的差距；同時又要運用經濟的、政策的和行政的手段，使地區差距不再繼續擴大，并且通過實行投資和政策適當向農村和困難地區傾斜的戰略，為縮小地區之間的差距創造條件。政府所能做的，首先是要盡可能公平地分配教育財政資源，不要因為政府行為加劇結構性失衡與短缺，也就是說，政府的關注重點首先是“雪中送炭”，其次才是“錦上添花”；同時，在重點建設上既要有投資的重點傾斜，更要注重運用政策效應和市場機制，在改革中增加教育投資，在改革中提高投資效益，即通過政府與市場的共同作用，實現公平與效益的動態平衡。在條件成熟后逐步實行確定不同地區基礎教育成本標準，各級政府分擔基礎教育成本的規范化的財政轉移支付制度

縮小地區差距，不能以追求絕對的平均為目標。財政收入和財政支出的差異以及與此相關的基礎教育投入水平的地區差異，也不可能在短時間內通過轉移支付而縮小。

第二、正確處理經濟發展差異、財政能力差異與公共服務部門差異的關系。既然地區差距不可避免，在設計轉移支付模型時，首先，我國目前的轉移支付必須以促進經濟發展為首要目標，即遵循效率優先原則。只有經濟發展，中央政府才能增加轉移支付總量，從而通過增強財政平衡能力來逐步縮小地區經濟差距。其次，轉移支付模型要能夠保證平衡地區財政能力的一般轉移支付，以保證各地區經濟的發展速度。再次，專項轉移支付要注重解決制約經濟發展的部門和領域的資金短缺問題，要簡化地方政府的事權范圍，由于我國地方政府層次較多，專項轉移支付比重過大，項目過多，可能會出現上級政府截留下級政府財政資金和責任過度下移問題，反而加重基層地方政府的財政負擔。農村基礎教育是政府提供的公共服務之一，因此，解決農村基礎教育財政投入的地區差距問題，必須充分考慮部門分目標和經濟發展總目標的關系。

第三、轉移支付模型的相對性和動態性。所謂轉移支付模型的相對性，即確定轉移支付標準時由于經濟不斷發展和地區自然、文化、人口結構的差異，財政提供的公共服務的成本是不斷變化的，不同地區對達到一定基礎教育水平的需求不同，供給能力也不同，這種公共投入地區差異的必然性決定了轉移支付標準必定是相對于一個或幾個相關定量經濟指標的一個相對數，而不可能是一個絕對數。因此在運用轉移支付模型計算的轉移支付額度時，不能將其絕對化，所謂轉移支付模型的動態化，是要求轉移支付模型能夠隨時根據經濟發展和教育發展的特點進行調整，只有這樣，才能有效地調動各地區發展經濟、增收節支的積極性，避免基層政府對上級補助“等、靠、要”等等不作為傾向，也能有效避免“鞭打快?！鼻闆r的出現，因此我們建立轉移支付模型時，要以相對性和動態性作為主要原則之一。

雖然轉移支付模型具有相對性和動態性的特點，但一旦根據轉移支付模型確定轉移支付額度后，實施過程中不能有任何的彈性，這是實施轉移支付模型的絕對性。（三）縮小農村基礎教育財政投入地區差距的轉移支付模型

從世界范圍看，各國的轉移支付制度和計算轉移支付數額的計算公式不盡相同，也從未形成過統一模式，但在具體做法上仍然可以找到一些共同的特征，一是縱向的轉移支付，既可以解決從中央到地方各級政府的縱向財力不平衡問題，也可以解決地區間財政能力的差異問題，縱向的轉移支付要受到中央政府或上級政府財政能力的限制；二是橫向的轉移支付，則是對縱向轉移支付的必要補充，目的在于縮小地區間的財力差距，在制度和標準確立后，一般不存在總量限制問題。在我國目前的情況下，建立農村基礎教育財政投入轉移支付制度的主要目的是，通過縱向和橫向的轉移支付，盡快彌補農村基礎教育的財政投入缺口，滿足落后地區發展基礎教育的需要。

1.縱向轉移支付的模型

研究農村基礎教育轉移支付模型，必須把國家用以平衡財政能力的一般轉移支付作為研究的前提，這種縱向的一般轉移支付模型就是計算下級政府從上級政府獲得轉移支付的標準問題。上級政府對下級政府的轉移支付是分稅制財政制度的重要組成部分，也是進行政府橫向轉移支付制度的前提，無論多級財政體制的國家還是單一制財政體制的國家，縱向的轉移支付制度都是財政分配的主要內容。確定縱向轉移支付模型的理論基礎是各級政府財權和事權必須相適應，農村基礎教育作為一項公共服務，以平衡地區間農村基礎教育財政投入為目的的轉移支付模型，是以完成以平衡地區財政能力為目的的一般轉移支付后的專項轉移支付模型。建立這一縱向的專項轉移支付模型時，縱向轉移支付的總量除了要受到一般轉移支付總量的限制外，還有分配結構對總量的影響問題。

因此，平衡農村基礎教育財政投入的地區差異，有兩種方式，一是減少投入較高地區的投入數額，二是增加投入較低地區的數額。前面的討論已經提到，我國即使是經濟比較發達的地區，農村基礎教育的財政投入也存在財政投入不足的問題和分配比例不合理的問題。我們不能把基礎教育的“均衡發展”等同于“平均發展”。均衡發展決不是教育上的平均主義，而是要盡可能縮小區域之間、學校之間的發展差距；不是要限制教育發展，把高水平的拉下來，而是要盡快用各種方法把低水平教育的地區、學校扶上去；要盡量減少甚至消除低水平的學校，而讓優質教育資源得到迅速發展，從而實現基礎教育的高層次均衡發展。因此以平衡地區差異為目的的專項轉移支付制度，不應以降低一些經濟發達地區投入水平為代價來達到縮小地區差距的目的。因此農村基礎教育專項轉移支付也存在總量限制問題，即用于平衡地區差異的專項轉移支付總量由三部分構成，一是由于農村基礎教育投入總量的增量部分，二是由于農村基礎教育于其他中高等教育財政投入比例的調整產生的增量部分，三是城鄉基礎教育經費分配比例的調整而產生的農村基礎教育投入增量部分，用公式（1）表示為：

縣級農村基礎教育轉移支付總量=總量增量+比例調整增量…………………（1）

專項轉移支付總量確定后，我們來研究分配標準。由于是以平衡農村基礎教育財政投入差異為目的的，用于農村基礎教育專項轉移支付的總量增量部分的補助對象應該是人均基礎教育財政投入低于全國平均水平的地區，以保證地區差距的逐步縮小。因此，我們計算轉移支付額時應以縣為單位，計算其基礎教育成本，不足部分通過財政轉移支付獲得。其次是因比例調整而增加的轉移支付數額的計算，轉移支付的對象則是全部地區。我們先來看平衡地區差異部分，具體計算方法用公式（2）表示為：

x縣應得轉移支付額=本地標準的教師工資總額+人口總數×本地人均基礎教育成本–本地上年規定標準的基礎教育財政支出……………………………………（2）

公式（2）中，本地標準的工資總額應該全省統一標準，可參考外國的經驗，由較高一級的政府負責制訂，由縣級財政部門直接按時撥付到教師個人的工資賬戶的方式，但這部分資金來源應該至少由省一級財政解決，以此來保證用于教師工資的財政支出部分不被挪用，同時還可在一定程度上保持教師隊伍的穩定。同時，由于前面提到的中國農村基礎教育地區差異的原因不僅在于經濟發展水平的差異，還受到人口、文化、自然條件的影響，因此本地人均基礎教育成本要考慮人口密度、學校數量和面積等因素。還有，公式（2）中規定標準的基礎教育財政支出為本地按經費來源核定的應該支出額和獲得的專項轉移支付額之和，用這個數據而不是用實際支出額核定轉移支付額，可保證教育經費的基本支出和避免教育經費的挪用和穩定增長。財政性教育經費被挪用的現象越是在經濟不發達、財政能力弱的地區越普遍。按公式（2）計算的轉移支付額為正數的即為x縣當年應該獲得的轉移支付額。

縣級基礎教育轉移支付額確定后，應由省級財政統一安排，省一級的財政缺口應通過中央財政對省級財政的一般轉移支付來補足。

公式（2）計算的轉移支付對象只是人均農村基礎教育經費相對較低的地區，由于農村基礎教育轉移支付總量中還包括比例調整增量，這部分增量的轉移支付對象則應該是全部地區，轉移支付數額則根據調整的比例計算。通過這兩部分轉移支付，則既保證了所有地區的農村基礎教育財政投入不斷增加，又保證了困難地區的基本支出水平和增加幅度高于全國平均水平，使地區差距逐漸縮小。

根據公式（1）、（2）和近年來農村基礎教育財政投入增長速度，以及今后教育經費財政支出中基礎教育比例和基礎教育經費中城鄉比例的調整，我們預計2001年以后幾年農村基礎教育財政投入的增量和落后地區應得轉移支付總額的計算結果。

按近幾年的增長速度計算，到2007年，我國財政性教育經費支出的比例將達到占國民收入4%的水平，如果在未來的5、6年中，財政性教育經費的增長速度加快的話，達到4%這個目標的時間還能提前。我們這里仍然按照目前的增長速度預計未來幾年農村基礎教育經費財政性支出的增長情況如表11。1996年至2001年，農村普通中小學財政性支出占全國教育經費總支出的比例平均值為30%，按照這個比例，我們預計2002年至2007年農村普通中小學財政性經費支出較2001年的901億元的增量見表11第3列總量增量數據，累計將比2001年增加2850億元。如果再考慮每年增加的基礎教育經費中城鄉比例的變化，比如我們按每年增加1%的比例預計，這幾年的結構增量見表11的第4列數據，累計為424億元，兩部分增量總額為3274億元，占未來6年累計支出總額的40%，所以即使按當前的增長速度，如果能在未來的幾年中，建立規范的轉移支付制度。通過增加總量和逐漸改變支出結構的途徑，完全有可能改變目前的農村基礎教育地區差距狀況。

2.橫向的轉移支付模型

接下來我們研究橫向轉移支付模型。同樣道理，在研究基礎教育橫向轉移支付模型之前，應該先研究以平衡財政能力為目的的政府間一般轉移支付模型。

橫向轉移支付作為縱向轉移支付的補充，對平衡地區財政能力，縮小地區間的差距具有重要作用。我們也可以參考國外的經驗，例如，在德國，地方政府間橫向的補助和平衡是德國聯邦制的一個顯著特征，這種平衡通過一系列特別的措施，即德國獨具特色的轉移支付方式，通過一定的程序和方法，由各州之間實施“兄弟般的”第二次分配來實現的。近年來，我國雖然也采取了東西部省份之間合作援助措施，但由于措施不規范，執行過程中彈性較大，影響實施效果，因此，我們可以借鑒德國的做法，建立我國政府間橫向轉移支付模型。

在橫向轉移支付模型中，首先考慮在完成縱向轉移支付后，所有那些人均財政能力超過平均水平一定幅度的地區，要按規定比例計算橫向轉移支付數額，作為政府間橫向轉移支付資金。這種政府間的橫向轉移支付，根據我國的實際情況，應該主要在省一級政府間和省內縣級政府間進行。在計算過程中，需要明確的是，需要進行橫向轉移支付的地區不應該是所有超過全國人均財政收入水平的地區，因為在中國總體經濟發展水平較低的情況下，采用這樣的方法可能會因減少發展資金而影響一些地區的發展速度，并影響發達地區增加財政收入的積極性，所以，作為國家縱向轉移支付的補充，只能選取那些人均財政收入高于全國人均財政收入一定水平的地區進行橫向轉移支付，這種計算公式有點類似于個人所得稅的計算公式，以此原則計算出每年國家能夠用于橫向轉移支付的財政資金總額。

在橫向轉移支付資金總額確定后，還要計算低于全國平均水平一定幅度的地區的財政收入差額。需要得到橫向財政轉移支付的地區，則應該是所有人均財政收入低于全國人均水平的地區。因為橫向轉移支付資金總額與收入較低地區的財政收入差額并不完全吻合，這里用橫向轉移支付資金總額和財政收入差額計算出橫向轉移支付分配系數，從而保證橫向轉移支付資金完全分配到應該獲得該資金的地區。

確定橫向轉移支付模型的關鍵在于需要進行橫向轉移支付支出地區的確定和橫向轉移支付比例的確定，這兩個因素影響橫向轉移支付資金的規模，規模過大，會影響發達地區發展經濟的積極性和減少發展資金，規模過小，又難以起到縮小地區差距的作用。

在完成地區間橫向轉移支付后，在各地區的財政能力的差異狀況得到一定改善的情況下，不應該再以財政資金的形式進行橫向的農村基礎教育轉移支付，而是應該規定人均基礎教育財政投入較低的地區獲得橫向轉移支付后，必須把一定比例的橫向轉移支付收入作為農村基礎教育的投入，用公式（3）表示為：

地區j用于增加農村基礎教育財政投入的橫向轉移支付額=地區j獲得的橫向轉移支付資金總額×適用于該地區的用于農村基礎教育財政投入的比例……………………（3）

這樣表11中各地區基礎教育財政投入增量中又增加了橫向轉移支付增量部分，通過橫向和縱向的轉移支付縮小地區差距的能力進一步提高，如下表。

根據1996至2001年的計算，估計農村人均財政性教育經費高于全國平均水平的地區的教育經費總額占全國的比例在55-65%之間，考慮到地方政府增加教育經費支出的積極性，橫向轉移支付不應該大幅度減少進行轉移支付地區的支出水平，且財政支出能力的平衡主要應該通過縱向轉移支付進行調節，因此這一比例不應該定得過高，我們在計算表12時，按照占支出總額1%的比例進行計算，換句話說，就是橫向轉移支付資金占人均教育經費高于全國平均水平的地區教育經費總額2-3%，作為縮小地區間教育經費差距的一個重要的補充手段。

四、基礎教育公共投入主體的國際比較

在這一部分中，我們對成熟市場經濟國家的基礎教育公共投入主體結構進行考察，分析這些國家各級財政主體在基礎教育投入中的責任，試圖從中發現或歸納出一些規律性的總論，來進一步指導我們對我國農村基礎教育公共投入主體結構的分析，并對現有主體結構中存在的問題提出一些對策性的建議。

（一）以地方政府為主的基礎教育財政體制

縱觀世界各國基礎教育財政投入與管理體制，都與本國的政治體制、財政體制、尤其是基礎教育管理體制密切相關，無論是實行聯邦制的國家，還是單一主體國家，從發展的最終結果來看，基本上都形成了以地方政府為主的基礎教育財政投入與管理體制。

1.聯邦制國家

美國作為一個聯邦制國家，各州的教育財政體制各不相同，但根據憲法第10修正案，教育是美國各州的保留權力，聯邦政府沒有直接管理教育的權力。在美國的現實教育制中基礎教育的主要責任在地方政府，美國地方學校管委會是公立學校的決策機制。管委會成員有權興辦學校，推選地方學區教育主管，制定規章制度以保證學校正常運轉以及籌措和分配教育經費。但州政府和聯邦政府每年也提供相當數額的撥款資助地方學區中小學校。

聯邦政府轉移支付的規模較小，一般而言，聯邦政府通過資助教育項目來實現自身對州和地方基礎教育發展的影響。例如，1996年聯邦政府教育總投入達到738億美元，其中48%用于資助中小學教育，主要包括：職業教育項目、特殊教育項目、雙語教育項目、補償教育項目等。這些資助都是采用專項撥款的方式，即指定專門用途，且大多通過聯邦政府的相應職能部門來核撥給項目單位。有些項目撥款采取“一攬子”撥款方式，即將某一地區的相關教育項目一筆撥給有關州和地區。但各州獲得州政府的資助撥款的方式和數額并不盡相同，一般而言，凡是州或地方財力條件比較好的（或具有聯系政府所轄直接利益的地區），得到聯邦政府的教育撥款就比較少。反之，則多一些。

與聯邦政府相比，州政府對基礎教育的管理具有具體的職責和權力，它們對公共基礎教育的管理的最主要途徑是通過稅收和基礎教育的經費分配，且規模較大，作用顯著。1992年公立初等和中等學校的資金由州政府提供的部分平均在45%以上，地方政府-學區提供公立初等和中等教育資金47%，聯邦政府提供了公立初等和中等學校資金的7%左右。隨著時間的推移，州政府對于地方教育的扶持作用日益重要，學區對于州補助的依賴程度也越來越高。州政府公立中小學資金提高最快的年代是70年代。學區得到的州政府教育補助經費占學區收入比重不斷提高，1965年為39%，到了1981年這一比例上升到了49%，90年代仍繼續保持在這一水平上。公立中小學教育是美國州政府對于地方政府補助的主要項目。1991年聯邦政府對于教育的補助占總補助的16.4%，而州政府對于教育的補助占州政府總補助的63.4%。從二次大戰之后，美國州政府對于公立基礎教育補助占公立基礎教育經費的比例擴大速度遠遠超過了州政府在公共財政支出中份額擴大的速度。州政府對于基礎教育的撥款在基礎教育經費中所占份額在1929-1989年間增加了31個百分點。美國州政府對于學區公立中小學的教育補助在提高學區公立中小學教育經費水平、保障各學區公立中小學生獲得平等的教育機會中起到了十分重要的作用。

在德國，教育是各州的義務，即各級各類的學校的管轄權在州，由州議會主要通過立法和財政預算參與學校的監督，而州文化教育部是通過命令和指示以及通過制定學校發展規劃來參與學校監督的；另一方面，按照《基本法》的規定，鄉鎮政府作為地方上的行政機制，有權在法律規定的范圍內，“在自己負責下處理地方共同體的一切事務”，即實行地方自治的原則。由于地方自治與國家對學校的監督二者之間的關系比較復雜，一般由州和鎮政府共同負擔教育經費。

在加拿大，基礎教育實行聯邦、省、地方政府三級管理，分10個省3個地區，省以下設市、縣、社區，統稱為地方政府，基礎教育主要由省和地方政府負擔，聯邦政府向教育項目提供援助的轉移支付。在澳大利亞，根據其國家行政體制的劃分，共分為聯邦、州和地方三級政府，分6個州和2個地區，聯邦政府的教育管理職能是通過對州政府的財政轉移支付來實現的，具體的教育事務由州和地方政府負責。聯邦政府負擔了全國的大部分公共教育經費，目的是保證各級政府在公共教育方面的服務都能達到同一水平。

2.單一制國家

法國：實行中央、地方分級管理體制，有22個大區、96個省、4個海外省、4個海外領地、2個具有特殊地位的地方行政區、36565個鎮。中央政府統一支付全國所有教師的工資支出，地方政府的職責范圍主要集中在教育、衛生、城市基礎設施建設等方面。對教育的財政支出責任，按照國家有關法律規定，大學、高中、初中、小學分別由中央政府、大區政府、省政府、市鎮政府管理并負責其建設費用和正常運行費用，學校教師的工資統一由中央政府支付，省級財政主要是初中教育和中學生上、下學的交通網絡。法國政府認為辦學校是政府的職責，因此，即便是私立學校，只要與政府簽訂合同，即可獲得經費資助，其教師工資全部由中央政府發給，學校的建設費用和運行費用亦可得到地方政府供給或補貼。市鎮財政主要負責小學教育等。

第二次世界大戰之后，日本進一步推行明治維新以來形成的教育機會均等的理念，從公共投入保障義務教育的實施。按照多級政府分工理論，義務教育屬于地方政府的事務，其發生的經費負擔也應由地方政府承擔。但是由于義務教育產品存在的“外溢性”，以及公民享有義務教育權力的公平性，中央政府在制度上、財力上給予支持。它的義務教育直接提供者主要是市級政府，但在各項經費開支中很大部分為中央政府以?？顚Ｓ玫男问竭M行轉移支付。

首先，日本的公共教育經費由國家和包括都道府縣和市町村在內的地方政府共同承擔；其次，從歷史發展進程來看，中央政府承擔的比例逐年增大，由19世紀80年代的10.2%上升到20世紀60年代的48.4%，而地方政府的投入比例則相應地逐年下降，由19世紀80年代的89.8%下降到20世紀60年代的51.6%；第三，在地方政府的投入中，都道府縣的投入比例也逐年上升，由19世紀80年代的14.3%下降到20世紀60年代的30.3%，而市町村的投入比例則逐年下降，由19世紀80年代的75.5%下降到20世紀60年代的21.3%。

根據國際貨幣基金組織對部分國家各級政府教育支出占總支出的比重的調查研究，我們也可以看到，無論是發達國家還是發展中國家，這種基礎教育投入主體的三級體制十分明顯，即中央政府、州政府和地方政府。當然，不同國家的基礎教育投入有三種情況：一是全部由中央政府承擔；二是全部由地方政府承擔；三是由中央政府、省、州等中級政府以及地方政府按照不同責任分別承擔一定的投入比例。但從大部分國家所選擇的投入主體結構模式來看，基礎教育一般以地方政府的公共投入為主，中央/聯邦的財政預算資金作為專項撥款的主要來源，由中央政府、州政府和地方政府共同完成對基礎教育的公共投入。

（二）各國教育支出責任劃分的特點

為進一步歸納和總結成熟市場經濟國家中基礎教育主體責任劃分的特點，在實證的數據分析之后，本文在此給出一些具有代表性和普遍意義的結論性歸納。

1.基礎教育責任歸屬的劃分

西方財政理論界普遍承認，政府具有資源配置、收入分配和經濟穩定與發展這三大職責，并把事關國家全局利益的收入分配職責和穩定經濟職責主要賦予中央政府，主張地方政府在行使地域性較強的資源配置職責方面可能有更多的作為。即按照公共產品受益范圍的大小程度確定各級政府的職責和財政支出責任。

劃分中央與地方財政支出的原則：技術原則，凡屬復雜的支出項目應劃歸中央財政，一般性的而又需要適時進行監督的支出項目歸地方財政；利益原則，凡屬事關國家范圍內的整體利益的支出應劃歸中央，而與地方利益有直接關系的支出則應劃歸地方政府；行動原則，即行動需要一致的項目歸中央，需因地制宜安排的支出歸地方。公共產品的層次性，主要是確定哪一級政府最適合于處理哪一項公共事務。以效率為標準劃分支出，規模較大的支出歸中央財政，規模較小的支出歸地方財政，外溢性較小和地方性較強的公共產品，更適合于地方政府提供。

在當今世界各國普遍采用分級財政的條件下，地方財政既是上級財政的某種程度的延伸，同時也是一級相對獨立的理財主體，地方政府職責是各級政府職責的基礎環節。因此，將基礎教育的財政管理體制歸屬于地方政府是有其合理性和必然性的。

從上面的分析中我們也可以看到，各國政府在基礎教育財政投入由三級政府來構成，即中央政府、州政府（日本是都道府縣）與地方政府，但其主要的財政管理責任一般主要由地方政府負責；同時，在教育經費的構成中，各級投入主體都負擔了相應的教育經費投入責任，無論是中央政府還是州、縣以及鎮、村和地方政府都承擔了一定的投入比例。

2.基礎教育財政管理體制的發展趨勢

隨著各國政府對于人力資本和社會可持續發展的重視，對于人才的培養日益做為各國政府關注的重點，在財政投入體制上也相應地做出了一些調整。

首先，發達國家中央財政和州省邦等高層次地方財政在義務教育公共投資中負有主要責任。不僅在美國、法國、德國、日本、瑞士、俄羅斯等發達國家，而且在印度、韓國、印度尼西亞、埃及、肯尼亞等發展中國家，來自政府的公共經費一般均占義務教育投資總額的85%—90%左右。而在1998年，OECD國家初等、中等及中學后教育經費中，財政性教育經費平均比例已達到了90.9%。1995—1996年美國初等、中等教育經費的97.6%來自政府投入。這充分體現了義務教育應由政府舉辦，其經費應由政府公共經費承擔的基本原則。以政府公共經費負擔義務教育的重要意義在于，能夠通過政府公共資源的再分配，排除各種因素對義務教育的制約和干擾，切實保證一國范圍內義務教育的實際需要和均衡發展，并為每個適齡兒童接受義務教育創造較為平等的機會。

其次，發達國家教師工資由中央和高層次地方政府分擔成為主要責任。在世界各國，教師工資歷來是義務教育公共經費的最主要支出，一般達到政府公共投資的80%左右。許多國家在實施義務教育之初，曾將義務教育視為基層的責任，并將教師工資經費的支付責任也一并交給了基層地方政府。這種作法不僅給地方財政造成很大負擔，而且無法切實保證教師的工資。為解決這一問題，各國相繼調整了教師工資的管理籌措體制，采取的基本辦法是將保障教師工資的責任上移或適當集中，由中央和高層次地方政府分擔主要責任。

研究認為，實行集中或比較集中的教師工資管理體制，教師工資由中央和高層次地方政府承擔，不僅切實保障了教師工資的發放，而且能在全國或全省范圍內為義務教育教師創造一個大體相當的福利條件，從而保證教師隊伍的穩定。

在法國、泰國、韓國、埃及等國，均將義務教育教師工資全額納入中央財政預算，由中央財政獨立負擔。日本的國立學校教師工資全額由中央財政獨立負擔，地方學校教師工資由中央和都道府縣財政各負擔一半。德國和印度義務教育教師工資全額由州或邦財政獨立負擔。美國教師工資雖然由地方學區支付，但由于地方學區經費的半數以上來自州政府的財政補助撥款，故實際上教師工資是由州和地方學區共同負擔的。

最后，逐步規范化的政府撥款體制。各國基礎教育財政管理體制的一個重要的發展特征就是政府教育撥款的法制化和規范化。①基礎教育經費由州和地方議會通過；并通過規定的立法程序法定化；德、英、美、韓等各國基礎教育經費撥款均建立在州、郡等地方議會的法定程序上，經費撥款標準和經費管理權限均有明確而具體的規定，從而為規范政府的撥款行為奠定了基礎；②政府基礎教育撥款注重全過程的規范化管理，地方教育當局或其他撥款部門作為政府機構實施按既定標準的撥款程序，將教育經費撥付給地方教育當局所管轄的學校；③政府撥款機構在具體撥款時，十分注重處理和協調與有關的政府各部門、地方或學校管理委員會或董事會、校長及相應的協會、家長和社區代表、學生以及其他有關人員之間的關系，從而使規范化的撥款體制落實到實處。

（三）案例分析：美國與日本基礎教育管理體制

1.美國

美國教育管理體制體現了如下特點：三級管理，地方分權，財政單列，法律至上。

所謂的“三級管理”是指美國教育的管理由上至下分別由聯邦政府教育部、州政府教育部和地方教育辦公室負責管理。各級政府教育部門都有自己不同的決策權力和負責對象?！暗胤椒謾唷笔侵该绹慕逃芾砗推渌男姓芾眢w系相同，地方擁有很大的管理和決策權。一般來講，聯邦政府教育部只根據總統和議會的決策制定對全國教育都有影響的大政方針，一般以法律和財政支持兩個方法保證實施。比如，布什總統提出的“不放棄一個孩子的教育行動計劃”（nochildleftbehindact）成為當前美國教育行政的一個主題。州政府對教育決策和行政掌管著主要的權利。州政府教育部負責制定所有的課程規劃和全州的教育發展計劃，絕大多數的教育法律是由州政府制定的，地方各級部門要絕對執行這些政策，依法治教。主要的教育資金也是由州政府投入。所以美國各州的教育政策有很大的差異。地方分權，還主要指教育管理的基層單位學區（schooldistrict）也有很大的教育決策權。比如學區決定使用什么樣的教材，開設怎樣的課程，進行什么教改等。學區也決定著怎樣執行聯邦和州的教育法案和行動計劃。所以學區作為教育行政的前沿陣地有很大的自主權?！柏斦瘟小笔侵该绹慕逃斦瘟袨樘岣呓逃|量提供了重要的保證。各級政府都有特定的稅收作為教育的單項資金。其中，州政府承擔的任務最重，主要的教育資金來自于州政府，比如洛杉磯地區每年的州教育投入是1千億美金（$100,000,000,000）。聯邦政府的資金直接投入到每個學區的特定項目。地方政府也有一定的教育單列資金，保證教育質量。甚至各學區也會根據社區經濟發展的情況得到不同的資金資助。比如，彩票收入中的將近半數投入到地方的教育中。所以,財政單列導致美國教育財政有這樣幾個特點：教師的工資不因學區不同而變化；各級政府都依法為教育投入，所以學區的資金充足；學區決策資金的使用，因此學?；緵]有財政權。“法律至上”是指無論是學區或是州政府教育部無論權力多大，都必須依法行政，依法治教。法律是美國教育管理至高無上的準則。美國的教育法律制定的非常廣泛和明細。每一個教育行政管理人員都要注意熟悉相關法律，用法律規范自己的工作，保護教育的權利。

2.日本

在日本教育發展的這一百多年來，公共教育經費在國民收入中所占的比率不斷增大，特別是二戰后經濟高速發展，其公共教育經費幾乎與國民收入呈同步增長，明治18年（1885年）為1.8%，1930年為4%，1955年達到5.5%，短短幾十年時間，從2%增加到5%以上，這種迅速完善教育事業的步伐在世界上是罕見的，與歐洲對公共教育經費的緩慢投入形成鮮明對比。20世紀60年代，日本國民日均收入為350美元（當年價），但與人均900美元以上的英國、挪威一樣公共教育經費占整個國民收入的5%以上，屬于最高層次，當時美國、德國、加拿大均在4%—5%之間。

日本教育剛剛起步時，所需費用都是民間承擔，雖然規定學生需交納學費，但學費收入只在教育費中占了極小的一部分。小學經費主要依靠學區內集資和捐款。從明治以后，公共教育經費的比重開始從市町村向都道府縣，再向國家轉移，現在日本教育費的國家負擔額實質上已經達到了50%左右。這種教育財政體制得以實施的理念是什么呢？

日本教育財政的基本理念即是從經濟、財政的層面上確?！皣袷芙逃臋嗬?。日本憲法規定：“所有國民均有依據自己才能平等地接受教育的權利”，“義務教育使之無償地得以實現”。日本教育基本法規定：“不論其經濟地位或門第如何，所有國民在接受教育上均是平等的”，“對于那些有能力，卻因經濟原因上不起學的人，國家和地方政府必須采取鼓勵其上學的措施，此乃義務”。日本的教育財政理念就是確保平等地實施上述法律規定的“國民受教育的權利”，而以義務教育為軸心的公共教育經費的分擔原則是實施的前提條件。

日本公共教育經費的負擔原則是“學校的設置者須管理自己設置的學校，除去法律規定的特殊場合外，還要負擔該校所需經費”，即涉及到學校經費時，國立學校由國家、公立學校由都道府縣及市町村等地方政府、私立學校由學校法人來負擔。學校教育法對市町村還賦予了如下義務：“必須在所轄區域內設置所需小學校，確保學齡兒童上學”。上述的學校設置義務和學校經費設置者負擔原則，是地方自治分權的具體性制度表現之一，但從收入財源的構成比例來看，國家和地方政府之間、各地方政府之間的財政負擔能力存在明顯的差異，這是不爭的事實，特別是對于承受著設置各種義務教育學校義務的市町村來講，學校經費設置者負擔原則無疑是一項巨大的負擔，比如要新建一所中小學，市町村就必須要負擔學校用地購入費和校舍建設費等一次性支出、以及學校營運時占比例最大的學校教職員工人工資等經常性支出，對于財政負擔能力差的地方政府而言，只用自己的資金來負擔這些費用是不可能的。如果要從財政上真正確?！敖逃龣C會均等”，就必須采取一些特殊措施。

隨著社會、經濟活動的發展，受教育者全國范圍的地域性流動逐漸展開，教育所帶來的效果也就惠及整個國家，而不是局部地區。這種大背景的變化，需要以國家規模推進教育政策，國家在教育投資方面擔當起重要角色，這是日本的教育財政傾向。

日本地方財政法規定：“按照法律規定，那些必須要地方政府實施、且涉及到國家與地方政府相互利害關系的事務，如果為了營運順利，國家有必要負擔經費的，國家將負擔其經費的全部或一部分”，換言之，日本采取的特殊措施是從法律上規定了“學校經費設置者負擔原則的例外事項”，這些例外共有26項，均由國家負擔，具體包括義務教育教職員的工資、共濟組合（互助會）長期支付所需經費、建造各種學校義務教育所需經費、向高度殘疾兒童支付的殘疾兒童福利補貼、振興產業教育所需經費等。

上述法律所規定的國庫補貼的特點是：（1）補貼的用途明確；（2）補貼采取的是定額或一定比例的形式，接受該補貼的地方政府自身必須準備一定額度的財源。從這一角度來看，國庫補貼制度未必能夠調整地方政府間不均衡的財政能力，但是，作為特定財源，在地方教育費的財源補給上確實發揮了巨大的作用，在消除教育水平的地區性差距、提高以義務教育為中心的全體國民的教育水平上發揮了巨大的作用。在日本，義務教育任務基本完成后教育投入依然在增加，主要用在了提高教育質量上。今后，在教育經費的國庫補貼對象、范圍、程度上依然有繼續擴大的趨勢。

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甚至各學區也會根據社區經濟發展的情況得到不同的資金資助。比如，彩票收入中的將近半數投入到地方的教育中。所以,財政單列導致美國教育財政有這樣幾個特點：教師的工資不因學區不同而變化；各級政府都依法為教育投入，所以學區的資金充足；學區決策資金的使用，因此學?；緵]有財政權?！胺芍辽稀笔侵笩o論是學區或是州政府教育部無論權力多大，都必須依法行政，依法治教。法律是美國教育管理至高無上的準則。美國的教育法律制定的非常廣泛和明細。每一個教育行政管理人員都要注意熟悉相關法律，用法律規范自己的工作，保護教育的權利。

2.日本

在日本教育發展的這一百多年來，公共教育經費在國民收入中所占的比率不斷增大，特別是二戰后經濟高速發展，其公共教育經費幾乎與國民收入呈同步增長，明治18年（1885年）為1.8%，1930年為4%，1955年達到5.5%，短短幾十年時間，從2%增加到5%以上，這種迅速完善教育事業的步伐在世界上是罕見的，與歐洲對公共教育經費的緩慢投入形成鮮明對比。20世紀60年代，日本國民日均收入為350美元（當年價），但與人均900美元以上的英國、挪威一樣公共教育經費占整個國民收入的5%以上，屬于最高層次，當時美國、德國、加拿大均在4%—5%之間。

日本教育剛剛起步時，所需費用都是民間承擔，雖然規定學生需交納學費，但學費收入只在教育費中占了極小的一部分。小學經費主要依靠學區內集資和捐款。從明治以后，公共教育經費的比重開始從市町村向都道府縣，再向國家轉移，現在日本教育費的國家負擔額實質上已經達到了50%左右。這種教育財政體制得以實施的理念是什么呢？

日本教育財政的基本理念即是從經濟、財政的層面上確保“國民受教育的權利”。日本憲法規定：“所有國民均有依據自己才能平等地接受教育的權利”，“義務教育使之無償地得以實現”。日本教育基本法規定：“不論其經濟地位或門第如何，所有國民在接受教育上均是平等的”，“對于那些有能力，卻因經濟原因上不起學的人，國家和地方政府必須采取鼓勵其上學的措施，此乃義務”。日本的教育財政理念就是確保平等地實施上述法律規定的“國民受教育的權利”，而以義務教育為軸心的公共教育經費的分擔原則是實施的前提條件。

日本公共教育經費的負擔原則是“學校的設置者須管理自己設置的學校，除去法律規定的特殊場合外，還要負擔該校所需經費”，即涉及到學校經費時，國立學校由國家、公立學校由都道府縣及市町村等地方政府、私立學校由學校法人來負擔。學校教育法對市町村還賦予了如下義務：“必須在所轄區域內設置所需小學校，確保學齡兒童上學”。上述的學校設置義務和學校經費設置者負擔原則，是地方自治分權的具體性制度表現之一，但從收入財源的構成比例來看，國家和地方政府之間、各地方政府之間的財政負擔能力存在明顯的差異，這是不爭的事實，特別是對于承受著設置各種義務教育學校義務的市町村來講，學校經費設置者負擔原則無疑是一項巨大的負擔，比如要新建一所中小學，市町村就必須要負擔學校用地購入費和校舍建設費等一次性支出、以及學校營運時占比例最大的學校教職員工人工資等經常性支出，對于財政負擔能力差的地方政府而言，只用自己的資金來負擔這些費用是不可能的。如果要從財政上真正確?！敖逃龣C會均等”，就必須采取一些特殊措施。

隨著社會、經濟活動的發展，受教育者全國范圍的地域性流動逐漸展開，教育所帶來的效果也就惠及整個國家，而不是局部地區。這種大背景的變化，需要以國家規模推進教育政策，國家在教育投資方面擔當起重要角色，這是日本的教育財政傾向。

日本地方財政法規定：“按照法律規定，那些必須要地方政府實施、且涉及到國家與地方政府相互利害關系的事務，如果為了營運順利，國家有必要負擔經費的，國家將負擔其經費的全部或一部分”，換言之，日本采取的特殊措施是從法律上規定了“學校經費設置者負擔原則的例外事項”，這些例外共有26項，均由國家負擔，具體包括義務教育教職員的工資、共濟組合（互助會）長期支付所需經費、建造各種學校義務教育所需經費、向高度殘疾兒童支付的殘疾兒童福利補貼、振興產業教育所需經費等。

上述法律所規定的國庫補貼的特點是：（1）補貼的用途明確；（2）補貼采取的是定額或一定比例的形式，接受該補貼的地方政府自身必須準備一定額度的財源。從這一角度來看，國庫補貼制度未必能夠調整地方政府間不均衡的財政能力，但是，作為特定財源，在地方教育費的財源補給上確實發揮了巨大的作用，在消除教育水平的地區性差距、提高以義務教育為中心的全體國民的教育水平上發揮了巨大的作用。在日本，義務教育任務基本完成后教育投入依然在增加，主要用在了提高教育質量上。今后，在教育經費的國庫補貼對象、范圍、程度上依然有繼續擴大的趨勢。