農村公共產品供給體制論文

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一、我國目前的農村公共產品供給體制

從新中國成立到改革開放之前，農村公共產品的供給制度是與的組織特點相適應的。作為農村經濟管理組織，同時又是基礎政權組織，集農村一切政治、經濟和社會事務管理大權于一體。在這種制度下，國家或集體幾乎壟斷了經濟資源，農村公共產品都是通過政治的方式強制性的提供，因此，當時的供給決策只能是自上而下的命令方式。

20世紀70年代末，農村經濟體制改革在我國農村展開，這次改革對農村公共產品的供給體制產生了重要的影響。從時期公共產品高度中央集權的供給方式到改革之后，大量原來由中央政府包下來的事情要由地方政府承擔，由于中國經濟發展的不平衡性導致落后農村財政的供給不足。這也是造成農民負擔的主要原因。隨著家庭聯產承包責任制在農村的普遍推廣，最終瓦解了體制，建立了鄉人民政府和鄉財政。但是，與體制相適應的農村公共產品供給機制并沒有從根本上改變，由于鄉財政困難，鄉政府只能提供部分公共產品，全鄉范圍內的大部分公共產品是制度外公共產品，由農民向鄉政府和村組織以上繳提取的方式補償其成本。

二、我國農村公共產品供給體制存在的問題

1.農村公共產品供給總量不足，結構失衡

自90年代以后，從我國財政支農支出來看，雖然支農支出的絕對值在不斷增加，但從相對量來看，農業支出占國家財政支出的比重一直呈下降趨勢，農業財政支出占國家財政支出的比重遠低于農業在國內生產總值中的比重。同時，基礎設施的供給不足也影響了生產發展。但是，由于地方政府的利益導向，在我國占人口60%的農民占有20%的公共產品資源的情況下，部分農村氣派的政府辦公樓和簡陋的學校、衛生院形成對照。而且，由于目前農村公共產品供給主要靠地方財力的情況下，地域間的公共產品建設不均衡更大，而且有擴大的趨勢。

2.農村公共產品供給存在制度內外并存的現象

農村公共產品的供給上，農民既要承擔制度內公共產品供給成本，也要承擔制度外公共產品供給成本。農民承擔的制度內公共產品的成本增長速度緩慢，農業稅長期的輕稅甚至后來免稅政策，農民制度內負擔的成本并不大，但是改革開放以后，我國原來統收統支的財政體制被打破，事權和財權不匹配，在規范的轉移支付未建立起來的情況下，我國的分稅制有對鄉鎮財政剝削的制度缺陷，使得公共產品供給鏈出現斷裂。

3.城鄉二元化公共產品供給制度

在我國二元經濟的經濟結構影響下，我國公共產品的供給也是城鄉二元結構下的非均衡供給的結構。我國過去的財政體制，是一種向城市傾斜的財政體制，在財政預算支出中，用于城市建設、發展和公共產品供給的資金偏重，而用于農村的偏輕，甚至過少，常常出現“擠農補城、保城”的現象。在傾斜城市的財政體制和政策下，由于財力所限，我國農村公共產品供給依靠制度內公共資源遠遠不足，不得不靠制度外來籌集，因而加重了農民負擔。

4.政府對農村公共產品供給的責任模糊不清、管理不夠科學導致農村公共產品供給的低效率

當前，各層級政府對農村公共產品供給的責任劃分不盡合理，鄉村兩級負擔過重。從中央到地方各級政府都有許多相同的供給責任，如教育、文化、衛生等，但沒有一個法律明確規定各層級政府在供給責任上的具體劃分。其后果必然是互相推卸責任，并最終推到基層政府和村民自治組織頭上，造成鄉村兩級負擔過重。

三、建立新的農村公共產品供給體制

1.明確各級政府在提供公共產品的責任

根據公共產品受益范圍的大小，可以分為全國性公共產品和地方性公共產品，根據受益與成本對等的原則，全國性公共產品應由中央政府提供，而地方性公共產品要由地方政府提供，中央提供全國性公共產品有利于發揮其規模經濟，解決地區間外部性問題，地方提供本地區公共產品更有利于農民需求的表達，同時使財政的資源配置職能主要采取分權模式的基礎上處于高效率狀態。

公共產品的供應呈現出分層次的特點，受益范圍遍及全國的公共產品，由中央政府提供；而受益范圍主要是地方的公共產品，則由相應層次的地方政府提供，同時中央政府按照公平性原則對地方性公共產品給予資助；具有外溢性的地方性公共產品則由中央政府和地方政府或各個受益的地方政府共同提供。按照這個原則，在公共產品的提供上，中央政府應主要負責社會治安、貨幣穩定、公平分配、政府活動等全國性公共產品。這些公共產品大多與農民的直接利益關系較小，但它們關系到國家的總體利益。同時，中央政府還提供跨經濟協作區的大江大河大湖的治理、農業科技成果的推廣、農業環境的保護、農業信息網的建設、農業基礎科學研究等與農民利益相關的，而農民個體或小集體不能單獨提供的公共產品。這些中央政府都應無償足額提供，不應再向農民進行公共產品的二次收費。地方政府應主要從事本區域內的農業基礎性及社會效益較顯著的項目的投資及管理。

2.制度上應該創新和改革

有效提供農村公共產品前提是實現農村公共產品供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”的轉變,使農村公共產品的供給真正符合農民的需求。建立城鄉一體化的公共產品供給體系,并適當引入市場機制。好的體制機制,不僅可以更好地推進社會主義新農村建設,而且更重要的是可以鞏固社會主義新農村建設取得的成果。

3.適應多種需求的多層次公共產品供給機制

我國由于經過了較長時期的封建社會,古代宗族、鄉紳等非正式制度的傳統還有部分影響，尤其是在農村地區，因此，在農村公共產品的供給可以形成村民自治提供公共產品的形式。社區在充分了解村民的真實需求意愿的基礎上，建立的供給機制得到村民的認可，同時，應該建立公共資金的管理和監督制度。沒有村民及其代表的監督必然導致公共資金暗箱操作，所謂的公平、公正、公開的基層民主缺乏可靠性，村民和基層管理者之間就會產生不信任，這對社區公共產品的提供機制會產生不利影響。相反，建立了暢通的需求表達機制和民主監督機制的基層公共產品供給機制就能形成良性的內循環。

從目前的情況來看，僅僅靠有限的中央、地方財政和社區投資顯然不能滿足我國農村公共產品的大規模需求。需要以需求為導向的公共產品供給機制，對于準公共產品應采取多種渠道提供，私人、第三部門均可以積極參與，在產權明晰的前提下，積極引用民間資金和外資，形成公共產品投資、生產主體多元化的供給方式，既解決了政府財政的壓力，也解決了農村公共產品提供不足，同時使投入者獲益。

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【摘要】農村公共產品有效供給不足是阻礙農村發展進步的一個重大問題，本文主要通過分析原因之一的供給體制存在的問題，提出改變現行的單一類型農村公共產品自上而下的供給機制，建立新的明確政府在農村公共產品提供的定位基礎上的多層次供給機制。

【關鍵詞】農村公共產品供給體制