農業環境政策一體化體系研討論文

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編者按：本文主要從中國農業環境問題的來源；現有的農業政策對環境的影響；環境政策對農業的影響；農業政策和環境政策的協調發展；結論進行論述。其中，主要包括：農業一直被認為是一個非競爭性的行業、農業環境污染主要是農業面源污染逐漸成為我國最為重要的環境問題、穩定、提高糧食產量以保證糧食安全、提高農民非農收入的政策、農村經濟結構調整政策、環境政策也會對農業產生一定的影響、組織的一體化最理想的模式、研究、推廣和咨詢工具農業活動充滿了風險和不確定性、政府和農民共同分擔費用、法規手段建立健全農業面源污染控制法律法規體系等。具體請詳見。

摘要:討論了我國現有農業政策和環境政策的相互影響,分析了在不影響現有農業政策目標的情況下,農業政策和農村環境政策的協調發展形式:農業環境政策一體化。政策決策者必須在農業污染控制、糧食安全和農民收入之間尋找平衡點,通過改進制度安排,強化與農業投入品的使用有關的規定,提供咨詢和推廣服務,修改與產品標準有關的規定,實施環境成本分擔以及加強監測和研究活動,同時借鑒發達國家的實踐,在農民收入不受影響或者部分少量減少、增加農民整體收入的同時,減少污染并改善農村環境質量。

關鍵詞:農業政策;環境政策;政策一體化

農業一直被認為是一個非競爭性的行業,具有市場失靈的特點,并提高了環境質量。由于農業的重要性和其弱質性,幾乎所有的國家制定了影響農業市場的農業政策。我國為促進農業和農村經濟的發展、提高農民收入出臺了很多政策,有些政策在促進農業、農村經濟發展和提高農民收入的同時,也加重了環境污染和對生態環境的破壞。隨著國家對工業污染和生活污染控制的加強,農業已經成為中國水域中含氮污染物的主要來源,水污染已經超越洪澇災害成為中國政府最大和最難解決的問題[1]。

本文討論了我國農業環境問題的來源、現有農業政策對環境的影響以及環境政策對農業的影響;分析了在不影響現有農業政策目標的情況下,農業政策和環境政策的協調發展形式:農業環境政策一體化。

一、中國農業環境問題的來源

進入21世紀以來,在工業點源污染得到有效控制之后,農業環境污染主要是農業面源污染逐漸成為我國最為重要的環境問題[2]。農業污染指人們從事農業活動時產生的非點源污染,主要包括化肥、農藥、畜禽糞便等造成的水環境污染。農業污染具有廣域性、隨機性和監測困難等特點,其污染分量小,但總量極大。在發達國家也面臨同樣的問題,歐洲的農業污染是造成水體污染的首要來源,農業磷污染占地表水污染總負荷的24%~71%[3],美國60%~80%的水體污染來自農業污染[4]。農業面源污染主要來自于農用化學品、農業廢棄物、農村的養殖業等。

化肥:許多研究都認為化肥的過量使用是造成水污染的最主要原因。在“綠色革命”以后,糧食產量的增加主要依賴農用化學品(化肥、農藥等)的投入。我國糧食產量的不斷增加很重要的原因就是化肥投入的增加,但實際上,化肥的利用率并不高,很多都流失到水體、土壤中,有研究表明,氮肥的利用率僅為30%~50%,磷肥為10%~20%,鉀肥為35%~50%[5]。

農藥:我國是農藥的生產和消費大國,但是農藥的利用率一直很低,一般來講,只有10%~20%,大約有80%的農藥直接進入環境,造成對土壤、水體、人體健康等的污染,尤其是高毒農藥的使用,危害更大[6]。

農業廢棄物:包括農村居民生活垃圾、生活廢水、農田中秸稈殘茬以及田間農膜殘片等。生活污水、生活垃圾任意排放、丟棄導致農業污染;大部分農業秸稈被焚燒,污染大氣;農用塑料薄膜帶來的白色污染,導致土壤的退化、水肥的遷移等。

養殖業:隨著農村養殖業的快速發展,畜禽糞便直接進入附近水體和土地,嚴重影響地下水和地表水的水質,并危害人體健康。對土地資源的過度開發也帶來水土流失、土壤退化等環境問題。

二、現有的農業政策對環境的影響

針對以上農業環境污染問題,我國出臺了很多與農業環境有關的法律,如中華人民共和國水污染防治法、中華人民共和國環境保護法、中華人民共和國農業法、中華人民共和國野生動物保護法等。但從整體上看,我國的農業環境政策實施的效果并不理想。很多農業政策在促進農業經濟發展、提高糧食產量和農民收入的同時,加重了環境污染和對生態環境的破壞。

這些政策主要集中在:(1)穩定、提高糧食產量以保證糧食安全相關政策;(2)提高農民非農收入的政策;(3)農村經濟結構調整政策。

(一)穩定、提高糧食產量以保證糧食安全相關政策為了提高糧食產量,國家制定了一系列促進增加糧食產量的相關政策。比如國家對化肥、農藥、水資源、土地等農業生產資料補貼政策、農資增支綜合直補制度等。這些政策在很大程度上增加了我國的糧食供給,但是這種單純注重糧食增產的政策也對環境帶來了許多負面影響。

1.農藥、化肥的污染農業化學品的補貼加劇了環境質量問題,造成對人體健康的損害,導致魚類中毒或者因為水質惡化導致的其他水生動物的減少,而且農藥用多了以后,害蟲會對農藥產生抗體。

政府一直在化肥生產、運輸、銷售等環節上有優惠政策,促使農戶大量使用化肥以在短期內獲得最大的農業產出。農資增支綜合補貼政策干撓了市場機制,激勵農戶去多使用或一如既往地使用化肥、農藥污染品?，F行的關于化肥的政策環境并沒有把化肥施用的外部成本完全內部化,對農戶和農業行政部門的環保行為的激勵也不夠[7]?；兽r藥補貼、供水價格補貼等政策的運用從短期看提高了農民的生產積極性,但從長期來看由于扭曲了要素價格導致資源的不合理使用,帶來了生態破壞和環境污染;糧食安全的誤區導致已有耕種土地集約化程度提高、不適宜土地大量被開墾,對濕地、沼澤地帶的開墾破壞了動物棲息地,使得農村的野生動植物日益減少[8]。自1982年,國家確定家庭聯產承包責任制以來,國內的化肥施用量呈穩步增長,2007年,國內的化肥施用量為5108萬噸,較1982年的1513萬噸增長了2·38倍,25年以來化肥施肥量復合增長率達到了4·99%。中國化肥施用強度已經超過發達國家為防止水體污染而設置的225kg/hm2的安全標準?；手写罅窟^剩的氮素流入河流湖泊造成了水體的富養化。在一些地方,由于過量施用化肥造成土壤肥力持續下降,農民為維持農田生產能力,更加依賴于增施化肥,使農業生產呈現出“過量使用化肥—污染環境—土壤結構惡化—地力下降—追加化肥施用量”的惡性循環,既造成環境污染,也使農業成本逐年上升[9]。

2·塑料薄膜的污染國家對設施農業的鼓勵以及對農膜的補貼,在某種程度上鼓勵了農民對農膜的使用。2005年地膜使用量為95萬噸,地膜覆蓋面積為1351萬公頃,分別較2004年增加了3%和3·14%[10]。目前我國平均每公頃農田殘留地膜75千克左右,地膜殘留平均每公頃高達64500塊左右,全國平均殘留率為20%~30%。農用地膜屬高分子有機化學聚合物,在土壤中不易降解,大量廢膜滯留田間使土壤保水保肥能力下降,造成農作物減產。而且降解之后產生有害物質,逐年積累,最終破壞土壤,導致作物減產[11]。此外,農村大量的秸稈焚燒也造成了濃重的大氣污染。

3.水資源浪費嚴重現有的水資源管理政策導致水價偏低,水資源浪費現象嚴重。在美國,對干旱的西部地區的灌溉水補貼,是環境質量問題的主要根源。它導致了河水鹽堿化,重金屬流入地表水,損害了野生動物。河流減少也損害了野生動物,因為土地都變成耕地,野生動物的生活環境受到損害[12]。

(二)提高農民非農收入的政策農村勞動力兼業和非農轉移雖然可以穩定和增加農戶經濟收入、發展農村社會經濟,但是,農戶的兼業和勞動力非農轉移行為必然會引起人力、物力和財力等的轉移,使本來就有限的人力、物力和財力更加分散,而且外出勞動力絕大部分為青壯勞力,導致從事農業生產和農田管理的勞動力減少。非農就業會對化肥施用水平產生一定的促進作用[13]。勞動力外出轉移增加了農業生產勞動力投入的機會成本,導致了農民對除草劑的依賴,特別是在高收益的水果和蔬菜作物的生產中,化肥和農藥的過度使用情況十分突出。

從單季稻生產用工量看,從20世紀90年代中期的40個工降至現在的10個工。在施肥用工上,20世紀90年代中期每畝水稻施肥用工占總用工的20%左右,現在降至9%左右,降低了十多個百分點。更為重要的是減少的用工主要源于不再實行深施肥,而是灑施于土表或水表。

上個世紀80年代以來,鄉鎮工礦企業的迅速發展為促進我國農村的經濟和社會發展發揮了極大的作用。據統計我國農村鄉鎮企業數量已達到2200萬家。

鄉鎮工礦企業在促進農村經濟發展的同時,廢水、廢氣、廢物的排放劇增。目前,鄉鎮工業企業廢水、廢氣、廢物的排放占全國工業污染排放總量的比重由改革開放初期的11%增加到50%左右[10]。特別是部分采礦業鄉鎮企業存在濫采亂挖、采富棄貧的現象,對環境的破壞和資源浪費更為嚴重。

(三)農村經濟結構調整政策近年來,作為調整產業結構的措施,國家出臺了一系列促進養殖業發展的政策措施,鼓勵農產品出口。

在我國畜牧業取得高速增長的同時,規?；B殖所帶來的環境污染問題也越來越嚴重。為保障大、中城市菜籃子供給,方便運輸,規?；笄蒺B殖場大多分布在大中城市郊區和人口稠密地區,絕大多數畜禽場的糞便沒有綜合利用和污水治理設施,使得大城市周邊地帶和郊區農村單位土地面積的糞便承載量過高,糞便的肆意排放導致水體嚴重污染。農村大量涌現的養殖小區也對農村居民的生活環境造成很大的影響。許多畜禽糞便不加處理,堆在路邊并通過水渠、河道,造成地表水及地下水的污染。由于化肥的大量使用取代了畜禽有機肥,畜禽糞便沒有應用出路,使畜禽糞便從“利”變“害”發生了質的變化,造成嚴重的環境污染問題。農民認為在放牧養殖和農藥化肥方面國家出臺的促進政策會對現有的資源保護產生不利影響。

其他一些農業政策也對環境產生了不良影響。如農業貿易政策、農業保險政策等。農業貿易政策總體上對環境帶來了不利影響,JohnK.Horowitz和ErLichtenberg研究了美國中部地區農作物保險對谷農化肥和農藥使用的影響。發現因為“道德風險”的存在作物保險可能會影響化學品的使用,購買農業保險的農戶比沒有購買保險的農戶每英畝N肥的使用量多19%,農藥多21%,除草劑和殺蟲劑分布多7%和63%[14]。在各項具體政策中,農產品對外貿易政策帶來的不利影響最大。

三、環境政策對農業的影響:

以退耕還林為例同樣,環境政策也會對農業產生一定的影響,這種影響是多方面的,本文以退耕還林為例進行說明。退耕還林是生態系統恢復的一種有效途徑,但一定程度上必然會影響到區域糧食安全。退耕還林使得農戶收入下降,生活水平、消費支出總體明顯下降,對農業產業結構調整沒有顯著的效果,對非農就業的促進效果也不盡理想。張志東等對在張北縣l8個退耕鄉鎮的研究表明,有6個鄉鎮糧食安全出現了嚴重危機[15]。

徐晉濤對西部三省的研究表明:退耕還林使退耕地區畜牧業的發展和飼料供給面臨潛在威脅。退耕后,農民的人均耕地擁有量大幅度減少,三省總體上減少了三分之一強。其中,陜西省的退耕戶在退耕前人均耕地面積最多(3·61畝),退耕后卻成為人均耕地面積最少的省(1·37畝),耕地減少超過了60%[16]。

四、農業政策和環境政策的協調發展:

農業環境政策一體化建立全新的環境經濟政策體系已經成為未來中國環境管理體制變革的核心。

實現農業污染有效治理必須進行政策創新,采取靈活的、綜合運用的政策調控體系,而不是單獨使用某一種政策手段。人們對環境問題的重視和經濟的發展,為農業和環境政策的一體化提供了機遇,這對農業政策和環境政策目標雙方都有益處。必須放棄工業化初期追求農產品產量最大化和過度抽取農業剩余資本的政策目標,將政策目標的支持重點轉移到提高農產品質量、增加農民收入和改善生態環境等方面來[17]。一體化的環境政策要求人們在制定和實施有關社會經濟政策的早期就對環境問題加以考慮。由于一體化是一個雙向過程,制定和實施環境政策時也應全面考慮它們對社會經濟發展的潛在影響。農業政策可以以一種加強它們對環境的有利影響并減少其不利影響的方式得到制定和實施。成功的一體化要求政策制定者了解農業政策對環境的影響,同時也要了解環境政策對農業政策的影響。一體化的政策工具是一個完整的政策集合,它由一系列相互聯系同時又能夠組合到一塊交互發揮作用的法律法規、計劃、方案、措施等組成。準確把握這些政策工具對政策目標的影響以及它們之間的相互作用,是成功制定一體化政策的基礎[18]。

具體來講,主要包括以下五個方面:

(一)組織的一體化最理想的模式是建立綜合性的管理機構來負責政策的制定和部門之間的協調。

將環境保護的要求滲透到產業政策、價格政策、財稅政策、貿易政策等經濟發展政策的制定和執行之中。農業部門、環境部門及其他相關部門政策制定者要充分考慮并接受他們的政策對所有其他部門目標的影響的責任。在不斷加強縣級環境管理機構的同時,建議在各鄉鎮設置環保機構,并垂直于上一級環境保護機構管轄、監督,賦予相應的職責和權限;積極培育農村民間環境保護組織,促使其發揮自我教育、自我管理、自我監督并監督政府和其他環境行為主體的職能。最需要建立的就是農業面源污染的綜合協調機構,實現農業、環保、水利、國土資源等多個部門的共同參與,突破單一的職能部門權責限制,促進環境管理協同能力的提高,改進管理效率,拓寬管理深度和廣度[19]。

(二)研究、推廣和咨詢工具農業活動充滿了風險和不確定性,導致農民使用過多的化肥和農藥等生產資料的投入來盡量減少病蟲害等風險以獲得最大的產量。

政府可以開展相關研究并更有效地提供推廣和咨詢服務。例如通過加大控釋氮肥的研究,來推廣對環境更友好的控釋氮肥;通過對農民的培訓,使他們獲得相關科學的生產管理知識;通過農業技術服務,鼓勵農民只使用實現最大利潤所需要的化肥施用量;通過加大宣教力度,鼓勵公眾參與加強環境保護宣傳教育來強化農民的環境意識,使農民獲得相應的環保知識,使農民自覺、自愿地采取有利于環保的農業生產方式和進行有利于環保的農業實踐活動。例如提供病蟲害預報和病蟲害的準確信息,將有利于農民采取更有效的病蟲害綜合治理策略;提供土壤質量和作物生長方面的知識將有助于農民更合理地施肥等。最終達到農業目標和環境目標的統一。

(三)政府和農民共同分擔費用通過政府和農民共同分擔費用來鼓勵農民保護生態環境和自然資源。實踐證明,當經濟鼓勵工具被用于鼓勵農民進行維護和改善環境的活動時,效果特別明顯。

具體而言,較高的價格會促進生產集約化程度的提高,且投入品使用得越多,相應的污染環境的風險也越大。所以,減少農業環境污染,可以通過削弱價格支持降低農業的集約化程度,把農業部門置于市場壓力下,這將建立起一個更有效率的農業部門并反過來減輕對環境的壓力。對農民的保護性耕作給予成本分擔,預防土壤流失。對分散化的家禽養殖場提供畜禽糞尿貯放、處理設施并提供部分補貼。對親環境技術和生產方式的使用和綠色農產品進行補貼。

(四)法規手段建立健全農業面源污染控制法律法規體系,包括對化肥和農藥制定化學標準,對存在潛在污染的農業活動進行限制,對不良農業活動進行禁止,對某些高度易侵蝕土壤的耕作活動進行禁止,對某些活動發放許可證(如對抽取地下水的深井發放許可證),用法律來約束和規范農業生產活動中人的行為。引入國外的“交叉承諾”制度,即農民獲得國家各項補貼以滿足一系列預先指定的土地使用規定為條件。這樣可以更好地調整各種社會關系,更好地保護農業生態環境。

(五)因地制宜地調整環境與社會經濟關系農業生產和環境影響依賴于當地具體的環境特征,由于我國不同地區生態環境和農業生產的差異較大,不同地區的經濟社會發展水平不一致,同一項環境政策在不同區域實施效果會產生明顯的差異,因此,要準確掌握特定地區的生產數據和環境數據,調整和完善環境政策時因地制宜地調整環境與社會經濟關系。

五、結論

農業生產一方面會改善環境質量,另一方面也會給環境帶來負面影響,在制定和實施農業政策時必須對環境問題加以充分考慮。環境政策也會對農業生產活動帶來負面的影響,因此在制定和實施環境政策的時候還必須全面考慮它們對農業產量、農民收入和糧食產量、糧食價格的潛在影響。政策決策者必須在農業污染控制、糧食安全和農民收入之間尋找平衡點,實施農業環境政策一體化政策。

可以通過以下手段來達到農業環境政策的協調發展:改進制度安排,強化與農業投入品使用有關的規定,加強咨詢和推廣服務,修改與產品標準有關的規定,實施環境成本分擔以及加強監測和研究活動,同時借鑒發達國家的實踐經驗和教訓,在農民收入不受影污染并改善農村環境質量。

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