對話解決三農論文

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編者按：本文主要從國家權力對村莊的全面直接控制；通過“壓力型體制”加“贏利性經紀”進行控制；由支配走向對話及其相應機制的建構進行論述，其中，主要包括：國家和農民的關系一直是我國政治學、社會學研究的一個重要論題、與國家權力在村莊的初步建立、查田定產與國家對農業生產的全面掌控、通過實現對農村社會的全面控制、統購統銷與國家權力對農村流通領域的支配、聯產承包責任制與村民自治、農產品流通領域市場杠桿的作用也日益顯現、國家權力通過“壓力型體制”加“贏利性經紀”進行控制、稅費改革:國家權力與農村社會走向對話、稅費改革后農村社會面臨的問題、走向國家權力與農村社會對話的機制等，具體請詳見。

國家和農民的關系一直是我國政治學、社會學研究的一個重要論題。在新中國的發展歷程中,國家權力與農村社會的關系經歷了一個復雜的變化過程,當前正在進入對話的新階段。本文以國家權力在農村的運行軌跡為切入點,探索國家權力在農村社會良性穩定的運行機制以及農村社會的長效發展機制。

一、國家權力對村莊的全面直接控制

1949年中華人民共和國成立時,新中國所面臨的最主要的問題就是:如何實現國家的工業化,如何增強國家實力尤其是軍事實力以在國際社會中取得應有的地位。這就需要國家通過獲取和調配資源以迅速增強國力、實現現代化。而占全國80%的農村人口、延續了兩千多年的農耕經濟、幾乎是零起點的工業、社會主義建設的國際環境和共產主義的發展遠景,決定了國家對農村全面直接控制模式的形成,決定了國家權力在農村的運行邏輯:對農村資源的全面控制和提取。這一過程從新中國成立到1979年農村家庭聯產承包制實行前歷時30年。國家通過、查田定產以及成立,實現了國家權力對農村社會的全面直接掌控。

(一)與國家權力在村莊的初步建立

新中國成立后,為了幫助農民“廢除封建半封建的土地制度,實行耕者有其田的土地制度”,黨和政府發動和領導農民起來改革不合理的土地制度,通過工作隊的派駐、農民協會權力的行使、階級劃分、大會小會的訴苦以及對地主的說理斗爭等,使廣大農民廣泛參與了,接受了新的國家權力主導的政治訓練,國家權力、階級意識、黨的政治文化無形地楔入到鄉村社會[1]。另外,為了加強組織建設,黨在每個村莊建立黨支部,為后來社會制度的急劇變革和大規模動員社會資源奠定了基礎。到1952年運動勝利完成后,國家權力取代了舊中國的地主、士紳這些“中介”,造就了與之直接面對的單個農戶。

(二)查田定產與國家對農業生產的全面掌控

在進行的同時,國家還對各地進行了人口和土地的調查,為國家制定人口政策和進行查田定產奠定了基礎。到1953年,經過三年的查田定產,不僅徹底清查了土地數目,而且詳細規定了不同等級的產量和應繳納稅額,確定了新中國長期征收田賦的主要依據。查田定產的過程也是國家意志貫徹、國家權力滲透到鄉村社會的過程,從而瓦解了傳統宗族士紳的控制,建立起了一個更具權威性的管理公共資源的政治單位,使舊有的國家—宗族(鄉紳)—農民的三元結構轉化為國家—農民的二元結構。同時,查田定產在一定程度上也強化了國家對農民的人身控制。在城鄉二元制下,農民不再有不被政府知道的土地,在隨后的合作化運動中根本不可能離開合作社另謀出路,從而強化了農民對土地與集體制的依附。另外,為了推行查田定產,國家以政治標準培養鍛煉了合適的基層執行者。由此,在農村,國家權力不再是“天高皇帝遠”,而是直接進入到每個人的整個日常生活,成為一種真實的存在,從而建立起了農民個體與國家之間“面對面”的關系。

(三)通過實現對農村社會的全面控制

在后出現的中農化趨勢和“兩極分化”的現象,以及由于均分土地而發展的小農經濟,都與共產主義目標相去甚遠。而且,單個農戶在興修水利、抵御自然災害等方面的能力明顯不足,需要依靠集體力量解決。在黨和政府的積極領導和支持下,農戶由互助組到初級社再到高級社,1958年8月,中共中央《關于在農村建立問題的決議》后,全國立即掀起化高潮,建立了政社合一、一大二公的。由于公社黨委對全公社實行統一領導、分級管理,同時,公社、生產大隊和生產隊的行政機構也接受黨組織的領導,這就使權力由政府向黨組織集中。這種權力結構也使黨領導的國家權力一直延伸到生產隊這一農村的最基層,國家權力不僅直接集中掌控農村資源,而且統一分配農民的勞動成果。

(四)統購統銷與國家權力對農村流通領域的支配

與農村的社會主義改造和體制相適應的是國家對流通領域的壟斷和支配。從1953年起,農村流通的基本特征是國家對農產品流通領域實行統購統銷,糧食統購的數量和價格都由中央政府統一規定或批準。通過統購統銷中的價格“剪刀差”,國家獨享剩余農產品的控制權以及幾乎全部剩余農產品的索取權,以便為工業化積累資源。這使農民負擔十分沉重,生產積極性低下。同時,國家嚴格控制市場,農村生產安排完全聽命于政府計劃,致使農村更加封閉。統購統銷與制度相結合,完全限制了農民的人身自由,農民被牢牢地固定在土地上。

為了建設一個強大的國家,國家權力借助于強制力和意識形態的灌輸,通過、查田定產以及化,有效整合了農村資源,實現了國家政權的鞏固,也改變了農村結構和面貌,為迅速進行工業化建設奠定了基礎。這一過程也是國家權力逐步深入農村、直接面對農民的過程,使傳統社會中士紳地主的社會影響力和宗族派性的力量遭遇了毀滅性的打擊,農村民間精英也由此消失。國家權力不僅完全主宰著農業生產,也控制了農村和農民政治、經濟、文化生活的各個方面。特別是時期,國家權力借助經濟和行政力量通過全面直接支配農村社會。

二、通過“壓力型體制”加“贏利性經紀”進行控制

從1978年末安徽鳳陽小崗村首創“家庭聯產承包責任制”,到1983年這一經營方式成為全國農村的主要生產方式,整個農村社會發生了巨大的變化。國家權力逐漸從生產、銷售和農民的日常生活中退去,代之以“壓力型體制”加“贏利性經紀”進行控制。

(一)聯產承包責任制與村民自治

窮則思變。1978年末,安徽鳳陽小崗村18戶農民冒著坐牢的危險,把集體的土地分給單個農戶耕種,“明組暗戶”。大包干后第一年糧食產量相當于1966年至1970年5年的總和。小崗村因成為我國實行“家庭聯產承包責任制”的第一個村落而聞名全國。

家庭聯產承包制是農民為了解決生存問題而自發創造的一種經營模式:生產隊或生產大隊通過承包合同把土地包給農戶耕種,農戶根據合同上繳一定的國家任務,國家在一定范圍內放權讓利,承認每個農戶有自主耕作的權利,鼓勵農民多勞多得。這一模式因其明顯成效被中央政府所接受,并被正式推廣到全國。1980年9月27日,中共中央印發《進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題的通知》,要求全國各地“結合當地具體情況貫徹執行”包產到戶。到1983年末,全國農村實行聯產承包責任制的生產隊占到了99.5%。從此,大包干成為我國農業經營的最主要方式。

與土地承包相適應,農產品流通領域市場杠桿的作用也日益顯現。1985年1月1日,中共中央、國務院頒發《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》,決定從當年起,國家對農產品按照不同情況,分別實行合同定購和市場收購。于是,持續32年之久的統購統銷政策被正式廢止。

以家庭聯產承包責任制為核心的農村經濟體制改革,直接導致了體制的瓦解以及村民委員會的出現。20世紀80年代初,村民委員會在有些地方開始自發成立。1982年,這一基層民主自治形式被正式寫入憲法,獲得了存在的根本法依據。1988年6月,《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》正式實施,鄉村選舉在全國范圍內開始進行。

村民委員會的普遍建立和村民自治的實施,使我國農村的社會組織形態、政治關系狀況及權力運行機制均產生了重大而深刻的變化:一是基層政府與村委會的領導關系逐步轉變為指導關系;二是村民擁有了一定的自治權。依照村委會組織法的規定,村民會議擁有了如同各地人大會議一樣的自治權。例如,村民會議是由本村18周歲以上的村民所組成的會議,決定村委會成員的撤換和補選,討論涉及全體村民利益的重大問題,制定村規民約以及監督村委會工作等。村委會要向村民會議負責并報告工作。

在實踐中,村民自治權的運行狀況多樣。以河南沈丘老城鎮為例,村民自治權分成兩種形式:一種是18周歲以上的村民參加的村民大會,另一種是由每戶派代表參加的村民代表會議。調查發現,村民代表會議與村民大會的職權是相當接近的,由于其組織較小,能夠經常舉行會議,在促進村委會的自主性發展方面具有重要作用。村民小組是村委會為方便組織群眾而組成的下一級單位,但基本上是一個沒有權力、不規范的組織單位。

家庭聯產承包制和村民自治都是一種農民基于個體理性而達成的集體行動。家庭聯產承包制產生和普及的過程體現了國家權力與農村社會的一種互動,國家權力對農村社會的全面直接控制方式發生轉變。而村民自治的有效運作必然使鄉─村、國家─農民之間的行政聯系減弱,導致國家權力在農村大為削弱。

(二)國家權力通過“壓力型體制”加“贏利性經紀”進行控制

村民委員會在農村的位置與角色是相當復雜的。鄉鎮政府與村委會之間從法律地位上看是指導與被指導的關系,但由于農村稅費是基層鄉鎮的主要財政來源,鄉鎮政府便利用各種途徑控制村委會,進而控制整個村落。在實際運作中,國家權力通過“壓力型體制”與“贏利性經紀”實現對農村社會的控制。

第一,鄉鎮通過村黨支部書記直接指揮村級組織。根據村委會組織法,黨在基層組織中發揮領導核心作用,而根據黨的組織原則,作為村領導核心的村支書必須服從上級——鄉鎮黨委的領導。這樣,通過村黨支部書記這個管道,鄉鎮就可以直接指揮村級組織,下達各種指標任務。

第二,鄉鎮通過財政監控村級組織。鄉鎮以其作為本鄉鎮事物管理者的身份對村級財務進行監督和控制。一是直接或間接控制村干部的經濟收入、福利待遇,二是借助“村財鄉管”來強化對村委會的控制。20世紀90年代后期以來,在全國多數地區推行了鄉鎮對村級財務“雙代管”或“三代管”制度,即“村財鄉管”和“村賬鄉管”以及“兩工鄉管”,以遏制村干部貪污腐化之風,緩解了村莊內部的干群矛盾,但這一制度實質是鄉鎮權力的擴張,使鄉鎮對農村控制能力明顯增強。同時,我國政府實際上是在各級政府組織之間實行指標化管理,指標層層量化和分解后下派,并根據下級組織和個人完成的情況對其進行政治和經濟方面的獎懲。鄉鎮為了完成上級分配下來的各項指標,也把這種“壓力型體制”復制到鄉村之間。這樣,原本是村民自治范圍內的事項演變成鄉鎮政府的決定,致使村干部由服務于村民變成了面向鄉鎮政府。由于承擔了鄉鎮分派下來的各項任務,村干部就被巧妙地納入到行政考核的科層制當中。

第三,鄉鎮政府對村委會的誘致性控制。鄉鎮政府作為國家的基層政權,掌握有公共權威資源,并以此來影響村的自治。一是對村級權力的認可和支持,以增強村干部的權威地位;二是鄉鎮通過減免稅收、開發市場、爭取貸款等為村的經濟社會發展提供服務;三是利用容忍或默許村干部不合理的收入手段以激勵和控制村干部完成各項任務,使村干部呈現“贏利型經紀”的特點,村干部和鄉鎮事實上形成了一個緊密的利益共同體。

借助于以上三種途徑,國家權力通過“村干部”這個管道再次進入到農村社會,鄉鎮通過農村黨支部書記的服從、財政監控以及公共資源的誘導,侵蝕了村民自治的內容和范圍,鄉村之間形成“壓力型體制”。

以家庭聯產承包責任制為核心的農村改革,開啟了中國改革開放的新紀元。首先,在經濟方面,“交上國家的,留夠集體的,剩下都是自己的”;“有了責任田,一年收入頂幾年”,農民增收、農業增產、農村建設取得了巨大的成就。在農村改革的成功示范下,城市也走上了改革之路。其次,在社會組織形態、政治關系狀況及權力運行機制方面均發生了重大而深刻的變化,村民委員會的普遍建立和村民自治的實施,致使國家權力主導的鄉村一元化權力格局被打破。同時,村民自治的實施也使宗族組織迅速復興,一些農村精英也不斷成長,逐步形成了抵消國家權力的整合力。面對這一形勢,國家依靠自身的權威和資源優勢不斷吸收農村精英進入村級組織,使村級組織成為準行政組織,村莊秩序由此處在相對平穩和均衡之中。農村發展呈現出良好的新格局。

但隨著改革的深入和農村的發展,國家權力與自治組織在村落權力關系中逐漸產生了結構性沖突,相當程度上沖擊了國家對于社會基層的控制力。在這種情況下,國家通過“壓力型體制”向農村提取資源,也形成了村干部“贏利性經紀”的格局,最后導致杜贊奇所指的國家政權“內卷化”[2](P50),國家權力在村莊的整合能力和認可程度大大降低。

三、由支配走向對話及其相應機制的建構

(一)稅費改革:國家權力與農村社會走向對話

面對農村社會的困境,2000年國務院決定在安徽農村進行農村稅費改革試點,2006年底,全國所有省市區都免征了農業稅。農民負擔從重轉輕、從有到無,農民確實得到了實惠。農民在反差的比較中很快消除了過去因政府過度向農村提取資源所產生的對抗情緒,并對政府產生了強烈的認同感。[3]相對于農民首創的家庭聯產承包制和村民自治制度來說,農村稅費改革是國家權力應對其在農村的合法性危機做出的一次自覺選擇。正是從這個角度,我們可以說,農村稅費改革表明國家權力與農村社會走向對話。農業稅的減免最明顯的效果就是農民收入增加。從2004年起,我國農民人均收入的增長幅度連續三年超過6%,達到了1985年以來的最好水平[4]。

(二)稅費改革后農村社會面臨的問題

但免除農業稅后農村社會也面臨著一系列新問題,使得這種重建的合法性并不穩定、持久。一是農民原子化的個體本身帶來的集體行動困境;二是鄉鎮財政緊張,可能使得農民負擔反彈;三是國家權力退出以后,農村公共產品供需失衡。

費孝通曾指出,中國社會是“差序格局”,即以自己為中心,按親屬關系形成的社會關系。有學者提出,當今中國農村的個人關系很大程度上是以“工具性差序格局”表現出來的,其實質是個人利益的至上性,關系越親密,就越有可能被中心成員用來實現其利益目標。也就是說村民個人之間是一種“原子化”(atomization)的關系。

原子化的關系狀態使農村集體行動陷入了困境。按照公共選擇理論:“除非一個集團中人數很少,或者除非存在強制或其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事,有理性、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益。”[5](P2)每個成員都想“搭便車”而坐享其成。

農業稅雖然免除了,但農民負擔存在反彈的可能性,出現“四個轉移”:一是由農業稅費向行業稅費轉移,例如,有的地方農民建房,在辦理手續之前,要向水利部門上繳砂石費、水資源費、水土保持費,向林業部門上繳育林基金、特產稅,向城建部門上繳城市配套規劃費等;二是由鄉村兩級的統籌提留向亂收費轉移;三是亂收費的對象由整體向部分農戶轉移;四是由直接要錢要物向強迫提供服務轉移。一些地方基層政府打著“有償服務”的旗號,讓農民為政績工程買單[6]。在這種情況下,依靠基層政府來監督農民負擔很有限。原子化的關系使農村社會合作的能力十分低下,而搭便車的心理使農民個體沒有監督政府行為的欲望,這樣,農民對濫收費行為以及自身負擔反彈的監督和抵制就大打折扣。

農村公共產品和公益事業建設發展所需資金匱乏。從改革的設計和初衷來看,兩個目的是非常明顯的:一是減輕和徹底取消農民負擔,二是逐步在農村建立公共服務和公共事業體系,不是靠向農民收錢,而是由政府的公共財政體系來負擔地方的公共建設。由于稅費改革取消了農業稅、提留統籌以及集資收費,基層政府收入開始越來越依靠上級政府尤其是中央政府的轉移支付補助。中央政府的轉移支付是根據改革前的鄉統籌為基礎來計算的。而在稅費改革前,大部分政府少報了鄉統籌。[7]這樣,轉移支付就不能彌補政府實際開支的缺口,使得改革后鄉鎮出現了財力緊張,其自身工資、日常運轉經費尚且緊張,對于農村的公共產品和公益事業建設的投入更成了無米之炊。

(三)走向國家權力與農村社會對話的機制

通過以上分析可知,“三農”問題的解決、國家權力在農村社會的認可不是通過國家權力從農村社會上收就能獲得。正如有學者在內地和沿海鄉村調查所發現的:稅費改革以后,較多的鄉鎮和村干部認為在缺乏執法能力和物質資源支撐的前提下,農村秩序管理是難以保障的;他們普遍抱怨國家忽視了農村基層管理的困境,而過于強化農民的自主性和獨立性[3]。更深的問題是國家應如何看待農民、國家權力如何在農村這個場域中出場、何時出場的問題。

第一,必須明確農民的主體地位。在國家權力與農村社會的關系中,農民的主體地位可以通過其自治組織村委會體現出來。其實,《村委會組織法》中國家權力與村委會之間是指導與被指導關系,農民的主體地位已經得到了確認。但實踐中村委會更多扮演的是鄉鎮政府的執行者,其主體地位很難確立,農民的主體地位也就無從體現。特別是如果國家權力把“農村黨支部書記”看作進入農村社會的管道的話,農民只會是國家權力的管理對象。從中國改革中農民的創造性來看,在以后的農村建設、農業發展中,國家應尊重農民的主體地位,在制定各項政策時,要通過各種方式和渠道與農民“對話”。

第二,國家權力該如何在農村村落出場?理論上看,人們所面臨的是一個信息不完全的社會。即使國家權力機關沒有、也不可能掌握農村的所有信息。國家權力完全直接支配農村社會必將導致高成本低效益的運行。改革開放前后整個“三農”狀況的巨大反差證明了這一結論。信息不完全而且利用直接控制方式不可能、不恰當時,人們需要采用分散化決策來進行資源配置和作出其他的社會經濟決策。這就需要國家提供人們分散決策的制度安排,使農民和基層政府在追求各自利益的同時也能達到集體目標。所以,國家應只是農村社會運行中的決策主體之一,國家權力只應為農村社會的運行提供一個宏觀目標,例如“新農村建設”等,具體的行為應交由農村社會的各個主體選擇,以實現各方主體的共贏。

第三,以依靠法律制度的整合體系取代原來的行政控制模式應是國家權力在農村發揮作用的優先選擇。國家法律權威的影響力是農村社會組織所不具有的。在涉及個人和國家、集體利益關系時,農民不會無視法律的規定。農村社會發展中的很多問題是由于國家法律規范尚未健全,國家法律缺乏威懾力所造成的。所以,建立健全相應的法律制度是國家權力進入農村社會的前提。從當前來看,最為緊要的是提供農民價值判斷、需求表達的機制,例如通過協商、選舉等渠道表達民意,以便使國家及時了解農村社會的各種需求,使國家制定的各種政策、法律制度真正是農村社會與國家權力共識的結果,而非懸浮于村莊實際的擺設。

第四,強化基層政府的執法地位,運用法律的威懾力來整合農民的失范行為。法律制定出來如果不實施,不僅浪費立法資源,而且最終損害國家權力的威信。稅費改革后,基層政府所掌握的資源逐漸減少,服務功能受到了質疑。從目前情況來看,應改革現行鄉鎮管理體制,增強基層政府的執法能力,打擊農村出現的非法行為。這不僅有利于村莊中平等對話的進行,也有利于全面提升國家法律層面上的整合能力。

第五,國家權力要不斷監督和支持農村體制內精英的管理活動。由于村民為原子化的存在,集體行動困難,需要國家權力的支持。當然,國家權力應通過法定方式入場,不可直接進入,否則村民自治將名存實亡。國家也要加強對農民思想上的引導,以增強國家的凝聚力。

縱觀新中國成立以來國家權力和農村社會的關系演變過程,國家權力和農村社會的關系既是當時特定環境的產物,也包含著我們黨和國家對二者關系的積極探索。如今,農村實踐成果說明,以對話解決“三農”問題,以對話進行“新農村建設”,以對話實現農村社會的穩定持續發展,正是我國改革開放攻堅取得突破的必然選擇。

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