鄉鎮行政權力的運作研究論文

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論文關鍵詞：鄉鎮政府行政權力運作模式績效

論文摘要：本文以個案調查為基礎，描述了我國鄉鎮行政權力的運作模式及其特征，在此基礎上，對影響鄉鎮政府績效的幾方面因素進行了合理解釋。

一、引言

在我國農村。隨著經濟體制改革的深化，政治體制改革實際上也從農村基層拉開了序幕。使得農村基層政治體制改革也成為我國學術界所關注的一個熱點問題。鄉鎮政府作為國家行政體系在鄉村基層設立的行政組織．是整個國家行政體系運作的基礎，國家的各項農村政策、工作任務必須通過鄉鎮一級政府才能貫徹落實。它是國家意志在鄉村社會的輸出終端，而鄉鎮政府的一切行政活動，無論領導、決策還是實施。都是通過政府行政權力的運作來實現的。正如諾頓·朗所說“行政管理的生命線就是權力。權力的獲得、保持、增長和喪失是實踐工作者和研究者所不能忽視的。忽視了這點。其后果幾乎可以肯定就會是喪失現實性和導致失敗?！?/p>

如果鄉鎮行政體系中出現權力失效或部分失效。這一行政體系在經濟與社會發展中就很難發揮應有的作用，不僅影響到國家政策的貫徹和執行，而且直接影響到我國廣大鄉村社會的穩定與發展．其地位與作用可見一斑。

二、理論關照下的實證調查

鄉鎮行政權力的運作建立于政府權力結構的基礎之上。因此，必須首先考察該鄉政府行政權力的實體性結構。所謂行政權力結構是指“行政權力整體性的關系狀態和有序性的活動過程?！盵從縱向來看。它表現為與行政組織體系相一致的層級結構，體現出行政權力主體在垂直方向上的差異。韋伯把這種結構稱作科層制或官僚制，認為它具有強制性的法規、明確的分工與責任、穩固而有秩序的上下級制度和層級制原則．其中的權力地位按照等級排列．存在著一種上級機關與下級機關之間命令與服從的關系[；從橫向來看，行政權力結構包括行政體系中的部門結構以及行政部門之間進行管理活動所需要的專業化分工，表現為功能、資源、技術、信息等方面的差異。這種橫向的部門結構往往為研究者所忽視。這里，我們以鄉為例進行實證分析。

H省縣位于該省中部．鄉位于縣境內北部偏東。據2000年統計轄31個行政村，196個村民小組，12000戶，51585人。鄉政府西南距縣直新區18公里。鄉政府有鄉長1人．副鄉長2人．

其中一個分管工業、小城鎮、土地等．另一個分管農業。全鄉31個行政村，分為五個工作區，有5名區長，5名副區長，由副書記、副鄉長兼任。在鄉政府機構方面，屬于鄉政府“塊塊”管理的有：水管站、財政所、農經站、林業站、土管所、民政所、廣播站、計生指導所、農機站、水利站、統計站、畜牧站、文化站．它們的人、財、物權全部由鄉政府全面管理和領導；屬于上級對口機構“條條”自上而下垂直領導的有：郵政所、電信所、工商所、法庭、保險站、交管站、電管站、煙草專賣站．其行政隸屬關系以及人、財、物均由上級業務主管部門負責：屬于鄉政府和縣對口組織雙重領導“條塊”共管的有：地稅所、糧食所、信用社、供銷社、派出所、教育辦，其中地稅所、信用社、供銷社的人、財、物都由上級主管部門管理，鄉鎮負責黨團組織關系和政治學習，派出所和教育辦的業務由上級主管部門管理，鄉鎮負責其工資的發放、黨團組織關系和政治學習。

廣義而言，行政權力是一種政治權力，因而其運作也體現出一種南權力作用的方向、方式、軌道、層次、時間和結果等要素有機組合而成的權力運行模式。}1同家行政管理的目的與使命只有通過行政權力的運作才能實現，這一運作過程即是行政權力主體對客體施加影響并使客體按照主體意愿采取行動的過程，包括計劃、組織、用人、指揮、執行、控制、監督和反饋等一系列具體行為。

首先，行政權力是一種矢量，其作用方向和軌道具有明顯的指向。在運作過程中其作用呈現出自上而下的方向。運行軌道呈傘狀放射。從鄉政府行政權力的實際運作過程來看．它主要通過個渠道來貫徹上級的行政命令、執行縣級政府及上級政府部門的政策和決定以推動行政權力的運作：一是縣級政府直接對鄉政府下指令．如縣提出爭創“三城”(即衛生城、園林城、旅游城)，實施藍天綠水工程，并成立了爭創“三城”指揮部，下發有關文件到鄉政府．要求以任務形式完成；二是通過縣黨委對鄉黨委下指令．如強制性完成黨報黨刊和各種機關刊物的發行任務：三是通過縣直下派部門和機構對鄉政府下指令，如每年的國稅、地稅任務。

其次，行政權力的運作呈現出明顯的層次性．其中間過程存在許多中介。國家行政體系從中央到地方再到基層按照嚴密的層次進行劃分．行政管理的主體和客體之間往往不能簡單地發生直接作用．而是要經過若干中介的傳遞過程。在鄉政府組織的人事權上．人事變更由鄉黨委提議，黨政聯席會議(包括鄉黨委全體黨委委員和鄉政府各機構主要負責人)決定：在事務權上，重大決策由鄉黨委、政府主要領導集體作出，具體事務分工負責，政策性事務由集體研究；在財權上，2000元以內的費用由鄉長一支筆審批，200010000元的費用由鄉長、書記共同審批．1萬元以上的費用由黨政聯席會議共同審批。這樣就形成了鄉黨委／鄉政府——各職能站所——各村黨支部／村委會——各村村民的行政權力運作的層次，鄉行政權力正是在權力體系中的不同層次運作中產生效用。

再次．行政權力的根本目標，是要通過貫徹執行國家法律、法令和各類政策來有效地實現國家意志．行政權力的作用方式主要是強制性地推行政令。鄉政府開展工作時經常向村下達種類繁多的指令性任務，凡是涉及到公糧收購、計劃生育、稅費收取及上報各種材料統計等大都下達嚴格的任務指標，并規定完成期限及獎懲辦法；同時縣級下達的各項指標任務，鄉政府每年分解到各村，向村下達農業生產任務及工業產值指標，如鄉政府制定的有關建立鄉工業企業和有關調整農業結構的文件中就明確劃分了各村的發展目標和任務，并將完成任務的情況與村干部的工資待遇直接掛鉤，年終結算，給予一定的獎懲。

從鄉政府行政權力的具體運作來看，具有以下幾方面的特征：

第一，鄉政府行政權力基礎性的組織結構受到縣級政府的控制，縣級政府對鄉十部擁有較強的人事管理權。曾在縣委組織部、政研室工作過的鄉現任黨委書記和曾經在基層工作過十幾年的現任鄉長就是由縣委、政府直接任命；縣政府在鄉村下派機構的人、財、物大都由上級部門控制，其行政隸屬關系以及人、財、物均由上級業務主管部門負責，即使屬于雙重領導、“條塊”共管的地稅所、信用社、供銷社等，其人、財、物都由上級主管部門管理。

第二，鄉政府行政權力在運作中的實際能力和影響力是有限的，對重大經濟、社會事務沒有最終處理權。鄉造紙產業由于污染嚴重，而且過度開采當地有限的水資源，使得水資源枯竭，吃水灌溉困難，給鄉政府所在地的村民生產和生活造成了極大的不便利，村民因此4年未繳納農業稅費。水污染問題曾多次受到新聞媒體的曝光，但由于造紙產業的高利潤和高稅收，縣政府在與鄉的稅收分成中占有大頭，而且這些紙廠每年交給縣環保局的排污費就有80萬一100萬元，出于地方利益的考慮，縣政府一直遲遲未能關閉該鄉造紙廠。

第三，鄉政府的行政權力在運作中權限不明確，尤其表現在政企不分的問題上。首先，鄉政府雖然表面上不干預企業的生產銷售經營活動，但是在企業投資方向上卻經常指手畫腳。其次，在企業的發展目標和規模上，鄉政府作出了強制性的規定，如在有關文件上規定，“十五期間每年新增公有制企業10家，其中500萬元以上的企業2家”，這種發展速度已經遠遠超出整個鄉經濟的承受力。

第四，鄉政府目前采取的行政強制手段已經不能保證行政權力正常的運作。在調查中了解到各村與鄉政府之間的矛盾使得鄉政府的行為方式有所改變。在不發達的農業經濟環境下，自上而下層層加碼的各種收費攤派、日益加重的農民負擔是矛盾的現實根源所在。過去那種體制下的政治動員和行政強制的工作方式已經不能完成當前的各項任務，更不用說化解矛盾和沖突。在調查中鄉的鄉干部有一個共識，即“過去的手段粗暴，但是行之有效”，“(現在)工作手段太軟，對不盡義務的群眾沒有有效的辦法”，“軟辦法不管用，硬辦法不敢用”。環境的變化和形勢的變遷使得鄉干部不得不采取由過去簡單的工作方法轉變到“恩威并施”的手段，既有說服動員、講道理的一面，又不得不“拿出狠氣”，粗暴地對待不上交公糧、稅費的“刁民”。

三、梳理與思考

與西方發達國家相比較，我圍行政權力的狀況異常復雜，它既要受到各種傳統因素的影響，同時也受現代化及全球化的沖擊，其運作及績效呈現出復雜的局面公務員之家:

從鄉的狀況來看，其行政權力的運作并不令人滿意。在我們看來，鄉鎮行政權力運作不暢主要是由行政權力的目的、手段、基礎、主體結構、客體狀況和環境因素所決定。就其自身而言，提高鄉級政府績效主要有以下幾點考慮：

首先。從行政權力體系的組織結構來看。組織結構合理與否對行政權力的運作具有決定性的作用。鄉黨政關系的現實結構和狀況受制于上級政權的黨政關系現狀，它直接決定著鄉政府行政權力的運作狀況。在縣鄉兩級政府之間的縱向行政組織關系上，鄉政府與縣政府及其下屬職能部門爭奪資源。如果要求縣政府放權讓利，勢必侵害縣政府及其下屬部門的利益，上下級之間的組織矛盾與摩擦將會加劇。

其次，影響行政績效的原因也包括行政權力作用的范圍。范圍的大小需要視權力的強度、基礎、手段、社會發展水平等情況而定，范圍的適當與否會影響到行政權力的實際作用力并進而影響到政府的行政績效。在鄉黨政組織之間的橫向關系上，黨政權力不分，鄉政府行政權力缺乏自身應有的獨立性和自主性。鄉政府管了不該管的事。耗費大量的人力物力財力，干預鄉村社會經濟事務，將行政、政治職能和經濟職能、社會職能混為一談，造成了行政資源的極大浪費、行政成本的極大增加和行政績效的降低。

再次，行政權力的目的與手段的合理性與正當性是一個根本的因素。從整體上保證行政權力目的與手段的合理與統一，是保證政府行政績效的首要前提。行政權力集中體現在進行公共管理和公共服務、維護公共利益等活動中，而作為公共權力之一的行政權力，就是實現公共利益的手段。鄉政府行政權力運作的目的與手段的合理性與正當性不統一。直接影響到行政權力主體自身的權威性。鄉政府行政權力的目標直接體現為地方行政管理的政策和目標，這與國家的政策目標具有很強的相關性，但同時又具有“搭便車”為自身謀取利益的傾向。其合理性與正當性不能完全反映國家權威的合法性，也就不能為鄉村社會所接受和認同。同時，行政目標會影響到行政權力運作的方式和手段，產生不同的行政績效，這也是為什么調查中許多農民認為在鄉“國家的政策是好的，被鄉里的干部搞壞了”的原因所在。

最后。行政權力的方式與強度對行政權力的運作產生重要影響，其方式和強度取決于行政權力的結構和基礎。不同層次及不同功能方面的職位權力。其權威的大小是不同的。在行政權力運作中的作用也不同。在目前國家所大力推行的“鄉政村治”體制下。鄉村社會有效的治理不僅取決于鄉鎮政府對鄉村社會有效的行政引導。而且行政權力的充分運作也取決于村民群眾對社區公共事務的自我管理，更取決于鄉鎮政府與村民自治組織之間、行政權力與自治權力的密切配合和良性互動。