剖析農民進一步增加收入面臨的瓶頸論文

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內容提要：農民增收困難是不合理的體制和政策造成的。一是小農經濟，產出有限；二是以農補工，索取過度；三是城鄉分治，制約發展；四是食之者眾，生之者寡；五是分配制度，改革滯后；六是工資改革，分配失衡；七是農村土地，產權不清；八是農副產品，流通受阻；九是村級管理，嚴重錯位。作者建議：一、改革戶籍管理制度；二、改革義務教育體制；三、加速城市化建設；四、改革勞動就業制度；五、統一城鄉行政管理制度；六、完善財政分稅制度；七、明析農村土地的所有權；八、放開農村金融市場和農業生產資料市場；九、放開農產品購銷市場。十、統一城鄉稅費制度。十一、加大農業投入；十二、改進工作作風。

關鍵詞：“三農”問題農民增收困難深層原因對策建議

當前農業和農村發展中存在著許多矛盾和問題，突出的是農民增收困難。全國農民人均純收入連續多年增長緩慢，糧食主產區農民收入增長幅度低于全國平均水平，許多純農戶的收入持續徘徊甚至下降，城鄉居民收入差距仍在不斷擴大。農民收入長期上不去，不僅影響農民生活水平提高，而且影響糧食生產和農產品供給；不僅制約農村經濟發展，而且制約整個國民經濟增長；不僅關系農村社會進步，而且關系全面建設小康社會目標的實現；不僅是重大的經濟問題，而且是重大的政治問題。全黨必須從貫徹‘三個代表’重要思想，實現好、維護好、發展好廣大農民群眾根本利益的高度，進一步增強做好農民增收工作的緊迫性和主動性。筆者認為，必須認真分析造成農民增收困難的深層次原因，“對癥下藥”，才能從根本上解決農民增收困難問題。

一是小農經濟，產出有限。

中華人民共和國建國之前，我國是一個半封建、半殖民地國家。長期以來，在封建社會“以農為本、重農輕商（工）”及閉關鎖國的國策指導下，農業經濟占有絕對優勢地位，加上戰亂不斷和我國農民思想保守、容易滿足和安于現狀，當世界發達國家早就用現代化的機械設備和科技手段進行農業生產的時候，我國農民至今還在用幾千年前封建社會初期就在用的耕牛耕地，用鋤頭、鐮刀等簡陋的生產工具和落后的耕作技術進行農業生產。我國是一個人口多、耕地少的國家，人均耕地只有1.5畝，戶均耕地只有6畝。改革以來，我國農村普遍建立了家庭承包責任制，耕地按人口平均分配給農戶承包經營。改革初期，由于實行家庭承包責任制，打破了“大鍋飯”，調動了農民的生產積極性，促進了農業生產的發展。但是，這種按人口平均分配土地、一戶農民只有幾畝耕地、建立在家庭經營規模上的承包責任制，實際上是自給自足的小農經濟。隨著時間的推移，其弊端充分暴露出來：產出十分有限，只能解決溫飽問題，沒有發展后勁。在一些自然條件差、生存環境惡劣的地方，甚至無法解決溫飽問題。

二是以農補工，索取過度。

中華人民共和國建國以來，國家為了加速工業化和城市化進程，一直實行重工輕農、以農補工和重城市輕農村的政策，向農業過度索取。除向農民征收農業稅之外，還通過暗取方式向農民索取：1、用各種名目的行政事業性收費、政府性基金和政府性集資以及農民義務工、勞動積累工等形式無償平調、強行攤派，向農民索取資金、物資和勞動力，用于工業發展和國家建設。所索取的數額是一個無法統計的數字。2、用工農業剪刀差向農民索取。索取的數額，1952-1989年為9,716.75億元,相當于國家統計局計算的同期農業凈產值的1/5。另一種計算的數額大大高于此數。1953-1978年的剪刀差達9494.9億元，相當于同期農業凈產值的57.5%。中共中央政策研究室、國務院發展研究中心的“農業投入課題組”曾經做過估計：僅1979-1994年的16年，政府通過工農業剪刀差大約取得了15,000億元收入，同期農業稅收入1755億元，財政支農支出3,769億元，政府提取農業剩余凈值12,986億元。平均每年從農業部門流出的資金凈額達811億元。特別是從1994實行分稅制以來，縣鄉財政困難加劇，農村稅費任務年年加碼，亂收費、亂集資、亂攤派和各種名目的亂罰款屢禁不止，農民入不敷出，造成耕地大量撂荒，鄉村組織負債累累，難以維持正常運轉。

三是城鄉分治，制約發展。

長期以來，我國實行城鄉分割、二元結構社會經濟體制，首先是用戶籍管理制度把全國人口分成農業人口和城鎮人口。在嚴格的戶口等級制度中，農業人口處在寶塔式等級階梯的最底層。在戶口等級制度的背后是重大的利益差別。農業人口在求職、參軍、招工、轉干、退伍安置、住公房、吃補貼、受教育、物資供應、醫療衛生、社會保障、稅費負擔、自由遷徙等各方面無一不受到歧視性政策的對待，嚴重傷害了農民的自尊性，傷害了農民對黨的感情，制約了農業和農村經濟的發展。實行城鄉分割的戶籍制度，大量人口和勞動力被滯留在農村，守著一畝三分地過日子，種地成為農民謀生的惟一手段。由于農業是一個弱質產業，投入大、生產周期長、產出小，不僅受市場制約，尤其受大自然制約，收入極不穩定。加上農戶經營規模過小，產出有限，人們為了生存，瘋狂掠奪自然資源，毀林開荒，超量放牧，亂砍亂伐林木，亂開亂采礦產資源，造成水質嚴重污染，水土嚴重流失，土地嚴重沙化石化.自然災害頻繁，生產條件惡化，反過來又進一步制約了農業和農村的發展。其次是用“地方負責、分級管理”的義務教育制度，讓農民承擔了全國近90%的義務教育投入，使全民義務教育實際上成為農民義務教育。由于農民的投入是有限的，依靠農民投入舉辦義務教育，不僅加重了農民的負擔，更嚴重的是制約了農村義務教育事業的發展和農村人口素質的提高。農村人口和農村勞動力素質大大低于城鎮人口和城鎮勞動力素質水平。占全國70%的勞動力群體由于素質低下就業無門，創造力得不到充分發揮，導致人、財、物無法實行優化配置。更嚴重的是，城鄉居民受教育機會的不平等，造成就業機會的不平等。而就業機會的不平等，又造成收入的不平等和生活的不平等。這種情況繼續下去，不可避免地造成下一代、再下一代就業機會的不平等、收入的不平等和生活的不平等。再次是在稅費制度上，國家設置了專門面向農民征收的稅費項目。除農業稅、農業特產稅、牧業稅、屠宰稅外，還有鄉統籌等行政事業性收費、政府性基金和農村教育集資等政府性集資。鄉統籌包括計劃生育經費、優撫及民兵訓練經費、鄉村兩級辦學經費、鄉村道路建設經費和五保戶供養費。實行計劃生育，優撫烈軍屬和復員退伍軍人，訓練民兵，舉辦義務教育，修建道路，供養孤寡老人是政府應當舉辦的事業，是為全國人民的共同利益服務的。不僅農村需要舉辦這些事業，城市同樣需要舉辦這些事業，而且比農村辦得更好，花的錢更多。城市舉辦這些事業由國家撥款，農村舉辦這些事業由農民掏錢，這些負擔顯然是不合理的。在農村稅費改革試點工作中，政府雖然取消了鄉統籌等專門面向農民征收的行政事業性收費、政府性基金和農村教育集資等政府性集資，取消了屠宰稅，但保留了農業稅、牧業稅和農業特產稅。并通過調整農業稅政策增加了農業稅的計稅面積，提高了常年產量和農業稅的計稅價格，使農業稅的實際征收額比稅費改革前提高了350%。農村稅費改革后，在不剔除生產成本的條件下，農民要繳納占農業收入8.4%的農業稅及農業稅附加，如果把這一稅額折合成增值稅，稅率高達42%，是其他職業勞動者所交17%增值稅稅率的2.47倍！農民收入比其他勞動職業者低，所交的農業稅稅率卻比其他職業勞動者所交的增值稅稅率高，這顯然是不合理的。其次是和所得稅比，《中華人民共和國所得稅稅法》規定，勞動者月收入扣除800元的余額作為應納所得稅稅額。2001年，我國農民人均年純收入2336元，月收入不到200元，遠遠沒有達到個人所得稅法規定的起征點。其他職業勞動者月收入沒有達到起征點可以免交所得稅，農民月收入遠遠低于個人所得稅的起征點，卻要交具有所得稅性質的農業稅，這也是不合理的。農業稅不但侵犯了農民的平等權利，同時剝奪了農民的經濟利益。農業稅的征收對象為農業收入，收入中包含農民的生產投入，對農民的生產投入征收農業稅是對農民經濟利益的剝奪。

四是食之者眾，生之者寡。

世界各國，包括經濟發達國家，一般只有中央、省、縣三級政府。中國從秦朝設立郡縣制以來，在行政體制上都是皇權不下縣，也只有三級政府。而當今中國卻有中央、省、市、縣、鄉五級政府。如果包括鄉以下的管理區和村委會兩級“準政府”，一共有七級政府。政府級次多，行政機關、事業單位、社會組織多。加上因人設職和因人設事的干部任用制度，這些機關和單位供養的人員無數。食之者眾，生之者寡。農民負擔和財政負擔焉能不重？

五是分配制度，改革滯后。

1994年實施財政體制改革以來，各級財政實行了“分灶吃飯”。增值稅的大部和消費稅的全部被中央財政集中。國有大中型企業的所得稅，按行政隸屬關系劃分也被中央省市財政拿走?？h鄉財政只剩下農業稅和一些零星的工商稅收。實施分稅制的頭一年，全國縣鄉兩級財政收支赤字便由1993年的42.41億元擴大到1994年的726.28億元，1995年擴大為827.7億元。到1997年，全國有60%的縣和70%以上的鄉鎮不能按時給行政事業人員發工資。1994年財政體制改革后，全國的財政收入持續增長，財政收入占GDP的比重由1995年的10.7%提高到2001年的17.1%，中央財政收入占全部財政收入的比重，由1993年的22%提高到2001年的52.2%。由于財政分配改革制度滯后，縣鄉政府的事權與財權嚴重不相匹配，一方面總體財政形勢好轉，另一方面經濟欠發達地區縣鄉兩級存在嚴重的財政收支缺口。2000年，全國財政收入1.34億元，其中，中央財政占52%，省級占10%，地（市）占17%，縣鄉（2109個縣，4.5萬個鄉鎮）兩級僅占21%。而同期，在全國財政供養的人員總量中（不含軍隊和武警），由縣鄉財政供養的人員比重高達69.7%，中央省市三級財政供養人員比重僅占30.3%。中央和省級政府掌握了主要財力，卻基本上擺脫了相應的事務?？h鄉政府財力薄弱，卻要承擔大量的公共事務。這種財政分配制度顯然是不合理的。特別需要指出的是，把九年義務教育定位為“地方事業”是一個明顯的錯誤。教育投入是對人力資本的投入。它不僅能帶來私人收益，更重要的是能產生社會效益。對教育投入有助實現公平和效率的雙重目標。義務教育是基礎教育。對義務教育投入，能夠為高等教育和職業教育打下堅實的基礎。同時，能夠提高人口素質和勞動生產力率，促進經濟發展和社會進步。作為一項有明顯外部性的公共產品，義務教育的作用遠遠超越了地方的范圍而影響到整個國家的發展。改革以來，隨著勞動力市場的發育、整合和勞動力在全社會流動的加劇，義務教育的外部效用更加突出。把義務教育定位為地方事業，要求縣鄉政府和農民承擔費用，在邏輯上是不成立的。義務教育是公共產品，理應由政府提供。世界上通行的作法是，中央和省級政府負擔50%以上的費用。而我國現行義務教育實行“地方負責、分級管理”的體制，縣鄉政府和農民承擔了主要責任。據國務院發展研究中心調查，實行分稅制以來，在全國的義務教育投入中，中央財政只負擔2%，省市財政負擔11%，縣鄉財政和農民負擔達87%。從教育的屬性看，高等教育和職業教育是準公共產品，利用市場的可行性遠遠大于公共產品的基礎教育。中央政府和省級政府把絕大部分教育經費投入準公共產品的高等教育和職業教育，而讓財力薄弱的縣鄉財政和農民承擔公共產品義務教育的主要責任，缺少公平分配教育資源的要素，是不符合公共財政支出原則的。2001年，國務院確定農村義務教育實行“以縣為主”的新體制，教師工資由縣級財政統一發放，但財力仍然來自鄉鎮，來自農民提供的農業稅等稅收?！耙钥h為主”的新體制沒有從根本上改變財政分配的格局，沒有從根本上解決農村義務教育的投入問題。就目前縣級財力來看說，都是“吃飯財政”，短期調劑尚可勉強維持，長期保證則難以為繼，根本談不上去增加義務教育投入。分稅制實施以來，基礎教育支出占縣級財政50%以上，占鄉財政支出70%以上?？梢哉f，縣鄉財政困難主要是由于事權與財權不相匹配、把義務教育定位為地方事業而造成的。把義務教育定位為地方事業，不僅嚴重制約了農村基礎教育事業的發展，而且嚴重制約了縣鄉各項事業的發展。由于分配制度改革滯后，到2001年，全國有70%以上的縣鄉預算是凈赤字，50%以上的縣鄉難保工資發放。在得不到上級政府和財政的支持下，縣鄉政府為了保行政事業人員的工資發放，保社會穩定，只好采取強行攤派稅費任務的辦法將負擔轉嫁給農民。自1994年實行分稅制以來，農村中亂收費、亂集資、亂攤派和亂罰款屢禁不止，農民負擔一年比一年重，把義務教育定位為地方事業，讓縣鄉財政和農民承擔義務教育的主要責任是一個重要原因。

六是工資改革，分配失衡。

改革開放以來，政府多次調整行政事業人員工資，增加了行政事業人員的收入，改善了行政事業人員的待遇，拉動了經濟的增長。同時，也帶來了諸多的負面影響。首先是加大了政府的運作成本。特別是在經濟欠發達地區，行政事業部門迅速膨脹，行政事業人員迅速增加，行政事業經費迅速增長，財政困難加劇，農民負擔加重。其次是造成財政分配不公。拉大了中央政府與地方政府工作人員的收入差距；拉大了部門與部門之間工作人員的收入差距；拉大了行政事業人員與工人農民的收入差距。再次是加大了企業和農民的生產成本。在經濟欠發達地區，國有大中型企業、市縣地方企業及鄉鎮企業因工人工資上漲，人力成本增加和原材料漲價被迫停產甚至倒閉。農民也因農業生產資料漲價和稅費任務加重，造成實際收入下降，入不敷出，棄田不種，耕地大量撂荒。

七是農村土地，產權不清。

《中華人民共和國土地管理法》規定，農村土地歸農民集體所有。同時又規定，由村民委員會負責管理。這就是說，農村土地既不是農民的，也不是村民委員會的?！吨腥A人民共和國農村土地承包法》規定，農村土地承包期30年不變。事實上，農民承包的土地年年在作調整?？h鄉政府和村民委員會隨時可以以各種名義將農民承包的土地收走，承包土地的農民沒有一點安全感。不明析農村土地的產權，不承認農民的土地所有權，農民就不愿、也不敢在培肥地力上下功夫。農村土地產權不清，不僅造成農村土地流轉困難，同時使農村土地成為無主的財產；成為沒有爹媽的孩子；成為少數權勢人物謀取私利的獵物和滋生腐敗的溫床。一些權勢人物可以以承包、承租、征用的名義，以很少的代價，甚至不化一分錢就能輕而易舉地將農村土地或其收益據為己有。

八是農副產品，流通受阻。

改革開放前，國家對糧食、油脂、棉花、生豬等農副產品實行統購統銷政策，嚴格禁止上述農產品上市流通。改革開放后，國家一度放開糧油市場。允許農民在完成國家任務后，多產的糧油可以進入市場。1998年6月，國務院頒布《糧食收購條例》，推出“按保護價敞開收購農民余糧”、“封閉運行”和“順價銷售”三項政策，重新關閉糧食收購市場，規定農民生產的糧食，只能出售給當地的國有糧食企業，嚴禁私商糧販和用糧單位（包括縣以外的國有糧食企業）到農村直接收購農民生產的糧食。由于國有糧食企業行政干預嚴重，經營機制不活、銷路不暢、倉容不足、資金周轉困難及政府補貼不到位（在糧食主產區，地方財政工資都發不出，沒有錢用于糧食補貼）等原因，按保護價敞開收購農民余糧的政策無法兌現。國有糧食企業限收、壓級壓價甚至拒絕收購農民余糧，私商糧販和用糧單位（包括縣以外的國有糧食企業）又不準到農村收購農民的糧食（在糧食收購期間，糧食主產區的縣鄉政府和國有糧食部門、工商部門到處設卡，見販運糧食的就抓，抓到就罰款就沒收），造成糧食流通嚴重受阻，農民生產的糧食大量積壓。在萬般無奈的情況下，農民只好以低于保護價的價格忍痛將糧食化整為零出售給城鎮居民和與國有糧食部門有勾結的“糧販子”。反過來又造成國有糧食企業的糧食無法實現順價銷售，糧食大量積壓，逼迫政府在新的糧食年度內降低糧食保護價的收購價格，形成農民與政府博弈的局面。年復一年，博弈的結果是農民和政府兩敗俱傷。糧食價格一路下滑并導致農副產品價格全面下滑，農民收入大量減少，耕地大量撂荒，農村居民購買力下降和生活質量下降。政府除必須承擔國有糧食部門的巨額虧損外，還要承擔因農民收入減少農村居民購買力下降消費不足而造成的巨大經濟損失。

九是村級管理，嚴重錯位。

農村村級組織是直接管理農民的組織。當前，我國的行政管理機構是不健全的，行政村沒有行政管理機構，大量的行政事務靠村民委員會去做。根據法律規定，村民委員會是一個群眾性的自治組織，讓村民委員會做行政工作，不僅有悖法律規定，分散了村干部的工作精力，使黨的方針政策和國家的法律法令得不到及時貫徹和落實，更嚴重的是加重了農民負擔，影響了農村社會穩定和經濟發展。

《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》指出：“12億多人口，9億在農村，是我國的基本國情。農村、農業、農民問題是關系改革開放和現代化建設全局的重大問題。沒有農村的穩定就沒有全國的穩定，沒有農民的小康就沒有全國人民的小康，沒有農業的現代化就沒有整個國民經濟的現代化。穩住了農村這個大頭，就有了把握全局的主動權。”黨的十六大提出：“我們要在本世紀頭二十年，集中力量，全面建設惠及十幾億人的更高水平的小康社會，使經濟更加發展、民主更加健全，科教更加進步、文化更加繁榮、社會更加和諧、人民生活更加殷實?！币獙崿F全面建設小康社會的目標，必須改革不合理的體制，調整不合理的政策，統籌城鄉社會經濟發展。公務員之家

十是要統一城鄉稅費制度。

進一步深化農村稅費改革，取消農業稅和其他專門面向農民征收的稅費項目，讓農民享受同其他職業勞動者平等的納稅待遇，并對農業實行稅收優惠政策。

十一是要加大農業投入。

1、要加大對以水利建設為中心的生態環境建設和農業基礎設施建設的投入，重點支持植樹造林、水土保持、草場保護、抗洪設施、節水灌溉和農村道路建設，改善生態環境，改善生產生活條件。2、對農民實行直接補貼,并根據經濟發展和財力可能逐步增加補貼標準。3、積極鼓勵農民擴大經營規模，積極鼓勵農民購置大中型農業機械。對擴大經營規模、購置大中型農業機械的農民提供貼息貸款和補助。4、對生存環境惡劣、生產生活極其困難地區的居民和為了保護生態環境需要退耕還林還草地區的居民實行移民扶貧。5、要加大農業科技投入。積極鼓勵農業科技人員和科研單位到農村創辦科技示范基地、農業科技園或農場，與農民結成經濟共同體，向農民傳播農業科技知識，和農民共享科技成果，加速農業科技成果的轉化；建立農業科技風險基金，對農民由于推廣農業科技而造成的經濟損失給予經濟補償；加大財政對農業科技的資金投入，在安排財政預算時對農業科技實行政策傾斜。6、優化農業投資環境，積極鼓勵和引導社會投資農業。

十二是要改進工作作風。

堅持以“三個代表”重要思想為指針，對干部進行宗旨教育、理想教育、法制教育和紀律教育，增強廣大農村干部的法制觀念、政策觀念和大局觀念，切實轉變和改進工作作風。