加強農民就業能力的措施路徑

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中國在經過“十一五“時期持續快速發展的基礎上，已躍升為世界第二大經濟體，預示著中國經濟社會的發展正進入全面建設小康社會的關鍵時期。在這一形勢下，解決“三農”問題的突出矛盾已由“生存”向“發展”轉變，由傳統農業向現代農業轉變，由關注一般意義的農民增收向更具深遠意義的提高農民就業水平的轉變。這不僅將影響到農村的繁榮、農民的富裕和農業的現代化，更影響到整個國家經濟可持續發展和社會穩定。

一、提高農民就業能力的重要性和緊迫性

(一)提高農民就業能力是破解“三農”問題的主要途徑

如何解決我國的“三農”問題一直是我們黨的工作的重中之重，是中國現代化發展的重大理論和實踐問題?；诳傮w上我國的農民仍是弱勢群體、農業是弱勢產業、農村仍是弱勢地域的國情判斷，將提高農民就業能力作為解決“三農”問題的切入點與突破口，可以有效地破解長期制約我國農村農業發展的瓶頸制約。首先，農民要改變弱勢地位的困境，本身必須實現由農民向市民、由傳統小農向現代新型農民的兩個轉變，以實現自身“人的全面發展”。由于勞動生產力是人的發展的基礎和根本，因此，提高農民就業能力是提高農民綜合素質最重要的體現，是要打破現存農民群體的桎梏，提高自我發展能力以實現自我全面發展。其次，農業要“適應科學種田和生產社會化的需要，發展適度規模經營”［1］(P355)，必須培養造就有文化，懂技術，會經營的新型農民，必須加快提高廣大農民從事集約化農業的各種能力。最后，要改變農村落后的狀況，建設社會主義新農村，農民是內在的動力，是新農村建設的主力軍和直接參與者，必須充分依靠農民的智慧和創造力，同樣都離不開提高農民綜合素質，而首要地必須是具有較強地加快生產發展的勞動能力。因此，提高農民就業能力對推動我國“三農”問題的解決具有提綱挈領的作用。

(二)提高農民就業能力是完成社會主義初級階段的歷史使命的重要條件

對于我國現在處于并將長期處于社會主義初級階段這一國情認識的不斷深化，在黨的“十三大”、“十五大”報告中進行了高度概括，所闡述的實現若干歷史性轉變是完成社會主義初級階段的歷史任務。顯然要實現人口的市民化有賴于在非農業領域就業能力的提高;資源配置的高效率有賴于人力資源的開發和利用;科教文化的先進性有賴于推進人口素質的質變;低收入狀況的改變有賴于勞動生產率的提高;后發展地區的趕超有賴于不同地區人力資本的投入等。這些重大舉措和發展途徑都貫穿了和深深蘊含著提高農民就業能力這條主線。因此，完成初級階段的歷史使命，調動和激發農民的內生動力，提高農民就業能力無疑是一個非常重要的條件。

(三)提高農民就業能力是推進中國實現現代化的根本需要農民一直占中國人口的大多數，在中國這樣十幾億人口的大國實現現代化，不能離開農民這個龐大群體的主體力量?，F代化首要是實現由農業文明向工業文明的過渡，在某種意義上就是要實現農民自身的現代化，就是農民素質的優質化。要使農民轉變為市民，將傳統農民改造成為現代新型農民和現代農業經營者。因此，農民作為中國社會的基礎力量，其素質發展狀況直接影響到中國現代化發展的速度和程度。在任何國家現代化進程中，如何通過提高農民素質促進現代化發展都是一個必須面對的重大國策問題。因此，積極采取各種有力措施提高農民素質和農民就業能力是推進中國現代化發展的根本需要和戰略途徑。

(四)提高農民就業能力是農民自身改造與提高收入的迫切要求我國的國情決定，“三農”問題的核心是農民問題，農民問題的核心是如何提高農民的收入。提高農民收入有兩種主要途徑，一是提高農民在農業生產上的收入;二是提高農民在非農產業的收入。這就由此提出了一個農民收入的獲取來源和途徑問題，即如何解決和擴大農民就業問題。這就要求農民必須要適應時代對職業發展的需要，適應工業化、城市化發展需要，必須要在自身素質上實現質的跨越。從抓主要矛盾入手，在構成農民素質的各要素中，首要地應是立足于推進農民就業能力的提高，應將其做為提高農民素質的切入點。

二、提高農民就業能力的理論依據

(一)基于內外因關系的哲學視角———提高農民就業能力

唯物辯證法認為:外因是事物變化發展的條件，內因是變化的根據，外因通過內因而起作用［2］(P302)。我國“三農”問題面臨著諸多的矛盾，各種矛盾又相互交識，錯綜復雜，但其解決的根本是取決于農民自身的作用和內在的主觀能動性的發揮。諸如建設社會主義新農村事業雖然需要政府的指導和扶持，需要全社會的動員和幫助，但歸根結底取決于農民這一主體力量自己的努力和艱苦奮斗，取決于農民在一宏偉事業中的參與與影響程度。企望或僅依賴于外界的力量要改變貧窮落后的面貌只能是“空想社會主義”。農民的就業能力是農民綜合素質的外在表現形式。通過各種有效措施提高農民的勞動就業能力，發揮農民的主觀能動性是根本，是解決“三農”所有問題的總根源，這也是關系新農村建設成敗和推進農業現代化進程的關鍵。

(二)基于科學技術是生產力的視角———提高農民就業能力

現代生產力發展的進程表明，科技進步對生產力發展越來越具有決定性的作用，科學技術越來越成為現代生產力中最活躍的因素和最主要的推動力量。因此，廣大農民的勞動生產力和就業能力如何與農戶的科技文化素質和對科技的掌握程度有直接的關聯。沒有高素質的農民，就不可能在農業生產中應用現代科技，把現代科技轉化成現實的生產力。農民的科技文化素質與農民就業能力，進而與農民收入水平成正相關關系。農民作為農業生產的主體，實現農業現代化必須要求“提高農民整體素質，培養造就有文化、懂技術、會經營的新型農民”［3］，只有這樣才能實現農民群眾能夠持續穩定地分享改革發展的成果，才能推進農業的現代化。

(三)基于黨是始終代表中國先進生產力發展要求的視角———提高農民就業能力

中國共產黨是一個走在時代前列、與時俱進的馬克思主義政黨，始終代表著中國先進生產力的發展要求?！安粩嗵岣吖と?、農民、知識分子和其他勞動群眾以及全體人民的思想道德素質和科學文化素質，不斷提高他們的勞動技能和創造才能，充分發揮他們的積極性主動性創造性，始終是我們黨代表中國先進生產力發展要求必須履行的第一要務?！保?］鄧小平同志很早就高瞻遠矚地指出:“我們國家，國力的強弱，經濟發展后勁的大小，越來越取決于勞動者的素質……”［1］(P120)勞動者的素質如何是生產力先進性與否的重要標志。因此，提高廣大農民群眾的科學文化素質和勞動就業能力是我們黨代表先進生產力的具體體現。長期以來，農民群眾是推動我國社會生產力發展的重要力量。同時，大量農民較低素質的狀況又一直成為制約我國二元經濟結構改變的主要原因。為改變農業的弱質、農村的貧窮落后和農民的弱勢處境，必須努力提高廣大農民群眾的科學文化素質，不斷提高他們的勞動技能和創造才能，充分發揮農民的內生動力和自我發展能力，這是我們黨代表中國先進生產力發展要求必須履行的神圣職責。

(四)基于農民是推進中國現代化的重要力量的視角———提高農民就業能力

中國作為一個農民占人口多數的大國，農民問題對中國社會的影響歷來就有特殊的重要性。新民主主義革命時期是這樣，社會主義現代化建設時期也更是這樣。它始終是一個關系我們黨和國家全局的根本性問題。“三農”問題的核心是農民問題，農民是農村的主人，是農村經濟的主體，是推進我國現代化進程的重要力量，其綜合素質的高低，是中國能否實現現代化這一重大歷史任務的關鍵。提高農民素質是我國發展生產力的需要，是實現全體人民共同富裕的需要。農民素質問題又集中表現在農民就業能力的高低，這是影響我國能否全面實現建設小康社會的重大問題。

(五)基于以人為本的科學發展觀的視角———提高農民就業能力

以人為本是科學發展觀的核心和本質，它體現著鮮明的時代精神和我黨深刻的執政理念。堅持以人為本，就是堅持人民群眾是歷史創造者的唯物史觀基本原理，堅持全心全意為人民服務的黨的根本宗旨。以人為本的實質，就在于以最廣大人民的根本利益為本。首先，人的全面發展是人的最根本、最深刻的東西的全面發展。要以追求人的自由和全面發展為價值目標，既是對人的主體性和能動性功能的全面開發，又是人類社會發展的目的和歸宿。人的自由和全面發展是歷史發展進步的標志。提高農民素質，增強從事生產活動的本領正是實現農民全面發展的最重要的具體體現。其次，人民群眾是生產力中最活躍、最革命的因素，在建設新農村中和加快我國現代化進程中，不斷提高農民就業能力正是遵循了人民群眾是社會物質財富和精神財富的創造主體，是推動社會發展的決定力量的基本原理。最后，要讓經濟和社會發展的成果惠及全體人民，不能片面理解為僅依靠國家支農惠農政策的扶持和社會保障體系的建立等再次分配，這是遠遠不夠的。只有廣大農民群眾提高了科技文化素質，通過自身較高的勞動生產率獲得較高的回報，提高在財富初次分配的比重和對社會貢獻率水平，由此，農民的收入的持續增長和縮小城鄉居民收入差距才是可能的，農民才能通過各種生產經營活動分享到更多的發展成果。

(六)基于人力資本對于經濟增長推動作用的視角———提高農民就業能力

西方人力資本理論認為，經濟增長依賴于物質資本和勞動力的觀點已無法解決今天所面臨的問題，對于現代經濟來說，科學技術和人的知識、能力、健康等人力資源，對于經濟增長的貢獻遠比物質資本、勞動力數量的增加更重要。從目前我國經濟發展的階段來看，依靠粗放型的傳統工業化道路已經沒有了前途，我國必須走一條新型的工業化道路。而這種工業化道路是有別于傳統工業化道路以靠物質資本積累以及機器代替手工勞動來實現經濟增長的，它主要靠人力資本積累和效率提高來實現。農村大量外出就業的勞動力作為我國產業工人的一個重要組成部分，他們素質的提高與我國工業化和現代化休戚相關。由此可見，不論農業的現代化還是工業化和城市化都應注重從提高農民素質、從提高農民的就業能力著手。

三、我國農民就業的現狀分析

新中國成立60年來，特別是改革開放30年來，在黨和政府的不懈努力下，農村經濟與社會得到較快發展，農村人力資源開發也收到較大成效。但總體上我國農村勞動力科技文化素質和勞動技能低下的狀況仍沒有得到根本性的改變，這已經成為制約我國可持續發展不爭的事實。

(一)農民就業的基本現狀

1．整體就業水平低。農民就業水平低下突出表現在非農領域。就從事行業來說，農民工大部分集中于制造業、建筑業、服務業和餐飲業等大多依靠簡單體力勞動的行業。外出農民工平均年齡比較輕，也是農村勞動力中受教育程度比較高的群體。他們思想活躍，向往城市生活，有強烈的外出就業沖動，但是總體素質偏低，大多數農民工沒有專門的一技之長，只能出賣自己的體力，他們大多難以享受到與城市職工同等的勞動權益和社會待遇。他們既是社會勞動就業中的重要部分，也常常是勞動就業的邊緣人群，就業的不穩定性極為明顯，表現為就業機會和就業時間難有保障，特別是一旦宏觀經濟形勢嚴峻，往往是受沖擊較明顯的勞動群體。

2．就業領域比較狹窄。農民就業崗位的局限較大，主要集中在粗放型的傳統產業領域及產業鏈的低端。外出的大部分農民只能選擇在房地產建筑、傳統加工制造、礦產采掘、住宿餐飲、環境衛生、交通運輸、紡織服裝、倉儲物流和社會服務等勞動密集型行業中的低端崗位就業，而對要求掌握一定科學文化知識和擁有較高專業勞動技能的文化教育、IT通信、生物工程、金融證券等技術密集型行業很少涉及。在勞動崗位方面，大部分農民工只能從事技術含量低、勞動強度大、勞動時間長、勞動報酬低的工種，就能力要求而言差別不大。而對于要求有一定專門技能的勞動崗位則愛莫能聘。農民工較低的勞動技能決定著就業行業偏窄和勞動收入的低水平。

3．工作條件普遍很差。一是勞動環境比較惡劣，噪音灰塵空氣污染嚴重，許多缺少必要的防護設備，缺乏專業的健康教育。長期在這種環境下工作，嚴重損害農民的身心健康，容易產生職業病，留下終身后遺癥。二是勞動強度較大，危險系數較高，需要耗費大量體力，經常面臨工傷事故威脅，一旦發生工傷事故，合法權益往往又難以維護。三是勞動時間長，休息時間少。有的還常常被安排加班，基本沒有帶薪休息時間，勞動報酬按工作天數或產品數量計算，每月工作天數和每天工作小時數基本都已遠超出法定勞動時間，他們正常的休息權利受到嚴重侵害，得不到有效的保障。

4．勞動報酬普遍較低。一是工資普遍較低。農民工勞動強度很大，勞動時間又長，但平均月工資大多是處于城市的低收入水平，基本沒有享受與城市居民同等的社會福利。由于生活消費品價格的上漲，加上醫療成本、住房成本等支出增加，導致農民工在城市生活成本大大提高。勞動報酬有的甚至達不到法定的最低工資標準。二是工資增長緩慢。沒有形成穩定的增長機制，長期維持一個較低的水平，工資待遇變動與就業行業財富積累率和當地經濟增長幅度不匹配。三是工資常常被拖欠，合法權益得不到保障。偏低的勞動報酬和缺失的社會保障使農民工難以扎根城市，制約著農民向市民的身份轉變。

5．工作流動性比較大。農民在非農領域就業的波動性較大，職業穩定性較差，抗風險能力弱。一是工作變動大。有的農民農閑時進城務工，農忙時辭職回家務農，“候鳥式”變換工作，勞動關系很不穩定。二是勞動契約關系松散，用工不規范，穩定性差，出現糾紛時雙方往往難以訴諸法律途徑，加上農民維權意識和維權能力較弱，常常面臨隨時失業和被欠薪風險。三是多數農民外出就業難以享受到和城市職工同等的勞動權益和社會待遇，入城的遷徙成本較高，不能和城市勞動力在同一個起跑線上來進行競爭，就業的風險性較大，勞動就業能力表現為明顯的脆弱性。

6．就業選擇缺乏理性。大部分農民進城務工，多掙錢是其首選目的，特別是老一代農民工，重視眼前利益，缺乏長遠考慮，且鄉土味意識較重，難以融入城市定居。什么工作工資高就考慮選擇什么工作，而對工作未來的發展空間、工作條件惡劣導致職業病的危害及能夠學到的專業技能和工作提供的社會保障等考慮較少，擇業大多仍是靠親緣家族等人際關系的渠道，具有較大的盲目性和被動性，非理性和隨意性成份比重較高。隨著我國工業化城鎮化進程的加快推進，目前許多新生代農民工已越來越開始重視職業對于個人未來長遠發展的影響。

7．就業的依附性較強。農民中謀生勞動力多，創業勞動力少。自主開創就業領域和就業項目匱乏。農村勞動力外出就業，大多是因為在家中收入太低，想為家里增加可支配收入，以彌補家中現金支付的不足;或者是家中勞動力相對農業經營顯得富余，想在外面找份工謀生。受其自身能力的限制，他們當中很少有人能有在外創業的想法。因此在外創業型的農村勞動力比例低，其收入來源和就業崗位主要依靠受雇于業主打工所得，缺乏與其他勞動力在較高收入就業領域競爭的能力。

8．農業生產活動仍以傳統方式為主。目前，農村仍從事農業經營的勞動力大多是年紀大、文化程度低，對新技術、新品種的接受能力弱的農民，主要仍沿襲傳統的耕作方式和養殖手段，農業生產活動表現為粗放型，勞動生產率大多在低水平徘徊，其從業狀況遠不適應農業規模化經營和發展現代農業的要求。本文中所指的農民就業能力一般是指農民能夠在農業，尤其是在農業以外的領域把自己的體力、技能和經驗等作為勞動能力持續地提供給勞動力市場并能夠適應勞動力市場變化的綜合能力，這種綜合能力不僅包括農民自身的就業能力，也包括社會經濟環境給予其就業機會的能力，它不是單純的某種能力，而是一個能夠影響農民就業和職業生涯的多種因素的綜合體。

(二)農民就業能力的基本特點

1．獲取工作機會能力較差，就業渠道主要局限于親緣關系。獲取就業機會能力是農民就業能力的重要內容，是促進農民成功就業的重要因素。由于獲取就業機會信息渠道狹窄和有關就業政策的限制，與城鎮居民相比，農民獲取就業機會能力總體較差。一是農民外出務工主要還是通過親朋好友介紹和盲目自找門路這兩條途徑獲取就業信息。二是一些城市的就業政策仍不同程度地存在對農民工就業的歧視性，如對戶籍、身份等要求的限制等。

2．適應工作崗位要求的基本能力較弱，突出表現為文化科技素質偏低。農民就業能力受教育的程度影響較大，農民接受教育年限越長、文化程度越高，就業能力就越強。目前，農民整體科技素質較低下，在農村制約了先進技術和裝備在農業生產中的應用和自我發展能力的提高，雖經過政府扶持受過職業技術培訓的已占有一定比例，但與農村從業人口相比較數量仍然較少，尤其農村外出勞動力的整體科技素質狀況與現代的非農產業發展需求存在著較大的差距。隨著經濟增長方式正由粗放型向集約型轉變和新興產業的興起，給缺乏轉崗就業技能的農村外出勞動力帶來了巨大的挑戰。體現科技素質的專門勞動技能的低下已成為農民就業路上的主要障礙。

3．職業轉變的適應能力較低下，主要缺少非農工作經驗。工作經驗是就業能力的重要部分。實踐表明，用工單位更喜歡聘用那些擁有豐富工作經驗和類似工作經歷的人員。農民與市民相比，缺少非農工作經驗是一個十分明顯的天然缺陷。由于缺少非農工作經驗，加之文化素質低下，大部分農民工的職業選擇主要局限于靠出賣體力勞動的就業崗位。

4．就業的職業化能力明顯較弱，專業技術與技能短缺。專業技術能力是農民就業能力的核心內容，是農民成功實現就業的關鍵因素。農民專業技能的高低，直接決定著他們就業的成功機會和收入水平。大部分農民平時除了從事傳統的農業生產，就業的職業化特征不明顯。一是缺乏專門的農業種養技術，大多還沒有實現向現代農業經營者轉變，離“新型農民”的職業化標準還有很大距離。二是許多農民外出擇業缺乏適應二、三產業發展的一技之長。

5．就業能力的培育先天不足，就業能力低下存在代際轉移。農民就業能力的形成與培育受個人成長中的家庭、鄉俗和傳統文化等周邊人文環境因素影響較大，其結果表現對日后的職業選擇、個人適應性、職業轉換能力和自身的勞動力市場價值認同等。目前，農民低就業能力存在整體向下一代轉移的傾向和趨勢，這種代際轉移的現象在西部一些欠發達地區尤為明顯。

(三)影響農民就業能力的主要因素

1．城鄉發展差別大。城鄉發展差別大是造成農民就業能力低下的客觀原因。我國城鄉發展差別包括地理環境、經濟發展、收入水平、基礎設施、文化教育、醫療衛生、社會保障等方方面面，而且表現社會差距的因素呈逐步擴大趨勢，成為世界上城鄉發展差別較懸殊的國家之一。

2．城鄉二元體制制約。城鄉二元體制是制約農民提升就業能力的關鍵原因。一是城鄉分割的戶籍制度，使農民外出就業面臨不公平的競爭環境和諸多歧視政策。二是城鄉不同的資源配置制度。特別是在教育、文化、衛生、科技等資源和公共基礎設施建設等方面，長期以來投入城市的人均資源遠遠多于農村，這無疑對培育農民就業能力產生諸多障礙。三是城鄉不同的社會保障制度，使農民就業缺乏應有的抗風險條件。

3．傳統觀念影響較深。傳統文化觀念是阻礙農民就業能力提升的重要原因。一是相對封閉的生活地理環境所形成的狹隘觀念，使農民在城市就業的適應能力往往處于窘境。二是根植于小農經濟的小農思想觀念長期影響著農民的價值觀和人生觀，不同程度地扼殺了農民的創造力，弱化了人的主體意識和創新意識，并嚴重影響了農民素質的提高。

4．以往政策的影響。以往政策的影響和慣性作用是造成農民就業能力薄弱的又一個重要原因。一是長期采取了城鄉分治，實施重點向城市傾斜的“以農補工”的工業化道路。這種對“三農”“索取型”的政策取向，客觀上嚴重削弱了農業和農村的自我發展能力，使長期以來培育提升農民就業能力缺乏堅實的物質文化基礎。二是在諸多的政策設計中，農民和市民享受權利存在事實上的不平等。由此，農民進城務工和市民競聘就業，自然也就不處在同一條起跑線上。三是進入21世紀以來，國家雖然不斷加大了對“三農”的扶持力度，但以往“輕農”政策的慣性作用仍較頑固和不同程度地表現在諸多實際工作的操作之中。

5．農村教育滯后和教育結構失衡。城鄉教育差距和城鄉教育的非均衡發展及農村教育結構失衡，這已成為最顯著的國情特點。一是城鄉教育投入的差距顯示了城鄉教育資源分配不均衡現象極為明顯，導致對農村教育投入嚴重偏低的后果，使城鄉學生享受國家優質教育資源的不平等，這為日后農村學生走向社會就業埋下了較大的隱患。二是目前大多數農村地區教育結構單一，職業教育和成人教育明顯滯后。農村教育方式的低質化與單一化并存，農業勞動者的職前教育和職后教育及崗位培訓體系很不完善，教育內容與就業實際需要相脫節，農村成人教育更是極為薄弱。四、提高農民就業能力的國外經驗與啟示縱觀當前世界先進經濟體國家，從推進國家工業化和現代化的成功經驗表明，可以從以下方面加以借鑒:一是政府高度重視農民素質教育，旨在提高農民擇業、就業、從業和創業能力，并通過立法確定農業教育地位，提供優惠政策，增加對農民的教育投入;二是多部門參與農業教育，官民合辦，建立完善的培訓及投入體系，保證師資和經費來源;三是放低教育重心，大力發展農村初級職業教育，為所有從事農業的從業人員提供教育培訓機會和深造渠道;四是強調理論聯系實際和教學內容與方法的實用性，加強技能培養和綜合素質訓練;五是普遍推行“綠色證書”制度，要求農民必須接受職業教育，取得合格證書才能從事農業生產與經營;六是加大農村公共事業的投入，改善農村生產生活條件;七是減免相關賦稅，增加農業補貼;八是建立健全農民養老保險制度，解決從事農業的后顧之憂。由此可見，農民素質的提高和增強農民就業能力是一個社會系統工程，需要全社會持之以恒的共同努力，同時也需要營造一個制度化的法律與政策支持環境。五、提高農民就業能力的基本途徑和對策建議

(一)發展農村教育和優化農村教育結構，為提高農民就業能力奠定培育基礎“十二五”及今后一個時期將是我國經濟社會發展向更高水平、更高層次跨越的關鍵時期，也必然是農民就業的高峰期，“十二五”時期應把這項工作列為“三農”和社會發展戰略的重點。

1．優化農村教育結構，形成多元化育人目標的教育體系。一是高等農業教育要更多地大力培養農村經濟社會發展所需要的各種專門高級人才。應通過加大政策傾斜力度，鼓勵大學生充實到農業生產的第一線，直接參與農業生產的規?；洜I，成為發展現代農業的帶頭人。打破農業專門人才的工作崗位和身份轉換的體制障礙。選拔農業生產第一線的優秀高等專門人才陸續充實到各級政府部門和事業單位要形成制度化。二是建立布局合理的高、中、初等農村職業教育體系。農業職業技術的學歷教育應享有與當地示范高中、重點高校等同的政策支持，包括財力、人事和福利等。對于農職非學歷教育，應通過大力發展農村遠程教育，財政要開列專項資助，同時可采取政府購買公共服務的形式支持民辦農村職業教育的發展。三是統籌城鄉職業教育，打破農村職業教育條塊分散管理的格局，明確“條”和“塊”各自的權利和義務，以確定各自的管理邊界。應建立國家農民職業教育與培訓體制及認證考試，與其他國家認證的考試處于同等重要的地位。農村教育要在促進農民職業化的過程中發揮關鍵作用，實行農村初、高中畢業后均可選擇直接進入各種職業學校和學院學習，讓他們“適農學農”，“適工學工”，“適商學商”，培養能具有適應在不同環境下生活與創業的綜合技能和良好品格。同時，要以職業教育為基礎，實行農民終身教育制度。四是依托本省區市高職學院在每個縣都應建立綜合性職業(成人)教育培訓中心，統籌協調，統一運作，整合各行各業、各部門職教培訓資源，以形成合力。

2．大力發展農村基礎教育，完善寄宿式農村教育模式，加大對“留守兒童”的教育幫扶。一是進一步深化農村義務教育保障機制改革。確保農村義務教育階段已有的優惠政策的落實。合理規劃農村學校布局，實行學生按地域特點就近入學的管理模式，打破行政區劃限制。實施校舍安全工程，集中開展危房改造，并切實保障農村教師的工資待遇。重點解決農村師資問題，實行定期輪崗制度和常設化的城鄉對口支持幫教制度，對于到農村支教的老師，實行“雙倍工資制”，創新農村教師隊伍補充機制。二是大力發展農村學前教育和普通高中教育。把農村學前教育納入我國農村公共服務范疇和新農村建設規劃。辦好現有農村幼兒園，加強建設公辦園，扶持民辦園。加快發展農村普通高中教育。農業職業中學和中專學生及農村戶籍的高中在校學生率先在屬地實行學費全免，貧困生給予生活補貼。三是完善寄宿式農村教育模式。要確保進城務工人員隨遷子女接受義務教育的平等性。在全國推廣寄宿式農村教育，落實補助農村貧困寄宿生生活費政策，健全“生活教師”配備制度，加強對留守兒童的成長教育、安全教育、法制教育和心理健康教育，切實解決農民在外就業后顧之憂和縮小城鄉勞動力在“起跑線”上的差距。

3．注重新生代農民工和廣大農村婦女的就業技能培訓。從戰略思維的視角，把全面提高新生代農民工素質放在重要位置切實抓緊抓好，積極引導和組織他們自覺接受就業和創業培訓。根據國家經濟結構調整和產業升級需求，提供多元化、實用性的職業培訓，使他們能從接受就業教育逐步轉向創業教育。同時，不斷加強和完善政府已實施的各類培訓工程和計劃，增強新生代農民工的就業能力，使他們更好地適應城市生活和現代產業發展的需要。廣大農村婦女的素質是個被邊緣化的社會問題。農業生產經營水平以及對后續農村勞動人口教育影響如何在相當大的程度上取決于農村婦女的素質。因此，必須將提高農村婦女的科技文化素質、職業技能和開展農村家政方面的科普教育等列入提高農民就業能力工作的重要內容。對此，婦聯有著重大的責任和義務，應將其硬性指標列入各級婦聯政績工作的最重要的考核內容和任職責任。

4．建立城市教育反哺農村教育的機制。城市反哺農村教育除財政投入外，在教育資源上要以城市教育反哺為主，輔之于動員社會資源反哺。城鄉教育不論是資源、師資水平、教師收入及福利條件都有極大的差異，不能混為一談，否則將城鄉教育資源籠統平均化處理和評價必將掩飾農村教育事實上遭遇的不平等困境。必須明確教育資源優化和教育投入今后應主要是向縣城以下的農村傾斜，教師待遇也主要是要提高基層農村教師的待遇，教育統計體系也應城鄉指標分設。要加大城市教育向農村教育反哺力度，為避免城市教育繼續占有本應屬于支持農村的教育投入，今后教育優先發展戰略應提優先發展農村教育為宜。中央財政中義務教育經費預算主要應是針對農村教育。本著有利于集中中央和各省市教育資源向農村傾斜的原則，應加大改革力度，增強現存的各級農村教育管理機構的行政職能和管理幅度。

5．建立以政府為主的農村教育責任體制，實現城鄉教育資源配置均等化。發展農村教育、實現城鄉教育公平是各級政府的共同責任。提高農民就業能力，加大公共財政對農村人力資本投入是最重要的舉措之一。設立中央和省級履蓋城鄉最低生均經費標準，為農村義務教育發展構筑可靠的財力保障。當務之急應加快遠程教學村村通工程建設力度，盡快使所有公辦農村完小實行遠程教學，以實現優質教育資源的共享，省級教育和網絡主管部門應設立遠程教學中心，負責對全省農村各級教學的遠程教學工作。統籌城鄉教育資源，實現優質教育資源在城鄉之間的合理流動與共享，提高城鄉教育資源的利用效率。一是可建立省級教師資源調控機制，在一省范圍內統籌考慮各地、各校的師資結構和教師隊伍建設，教師變屬地人事管理為教育系統內垂直管理。二是改革分配制度，由省級財政部門統一制定教師薪酬標準，義務教育和高中及職業教育、普通和重點學校、城市和農村學校均實行同級同酬、同工同酬，特別對邊遠和貧困農村地區從事教育的教師(含輪崗支教)發放地區補貼，教師工資由省級財政保障。

(二)加強思想道德素質建設，為提高農民就業能力提供精神動力

提升農民就業能力還必須要使農民在價值觀等精神要素上能適應在不同領域中就業的基本需要，健康向上的職業認同和職業目標及職業價值觀的確立是提高農民就業能力主要途徑之一。一是加強對農民的思想道德素質教育。引導廣大農民向堅持共同富裕的方向發展，提高廣大農民維護國家集體利益的自覺性。不斷根除小農經濟思想觀念，增強農民的誠信意識和開拓創新精神，培育理想人格，以適應城市文明和現代職業多重發展的需求。二是引導農民形成科學文明的生活方式。要以文明健康新風尚占領農村思想陣地，使農民在成長環境中能受到良好的社會文明新風尚的熏陶。三是培養崇尚知識和重視科學的新思維。積極引導和幫助農民學習養殖、種植、管理、市場和法律知識等先進適用的科學知識，同時要使農戶大力支持子女完成國家規定的義務教育的學業。提高適應在非農領域的從業能力，扼制貧窮的代際傳遞。四是加強民主法制意識。這對于農民把握工作機會、維護自身權益和適應工作變動都是不可缺少的。

(三)加快城鄉統籌發展，為提高農民就業能力提供制度保障

加快城鄉統籌發展是破除城鄉二元結構、解決“三農”問題的根本出路。城鄉統籌的制度建設是依靠社會資源提高農民就業能力的主要途徑之一。

1．發揮政府職能，建立以市場導向為基礎的就業機制。統籌城鄉就業的主體是政府，但政府不能包辦城鄉就業，而是應發揮促進城鄉統籌就業的主導作用。一是要調整和完善統籌城鄉就業規劃與宏觀政策，讓農村勞動力能與城鎮職工一樣擁有平等的就業機會。二是建立統籌城鄉的就業管理與服務體系，讓農村勞動力能和城鎮職工一樣享有同等的公共就業服務。三是搞好區域間勞動力市場的協調發展。要把城鄉勞動力資源開發利用作為一個整體，通盤考慮，統籌安排。同時，應將農民就業納入工作目標責任制的考核范圍，作為考核各級政府政績的重要指標。

2．消除體制束縛和壁壘，營造城鄉勞動者平等就業的環境。首先，在中小城鎮應率先實行戶籍制度的改革，清理農民務工的歧視性政策和子女在就業地入學等限制性規定，從注重維護農民單一的就業權宜向注重維護農民就業+家庭生活的綜合權宜的轉變，營造城鄉勞動者平等就業的環境。其次，要培育城鄉統一的勞動力市場，建立健全職責明確、功能完整、運作順暢的公共就業服務體系，服務觸角應延伸到鄉鎮和自然村落，提高對農民就業的服務質量和效率。

3．加強社會保障制度建設，構建統籌城鄉就業社會保障體系。將進城農民工作為建立統籌城鄉就業保障體系的突破口，保護進城就業農民的合法權益。在此基礎上，逐步解決失業保險、最低生活保障和住房補貼等配套問題，加快將進城就業的農民工納入城鎮社會保障休系。同時根據不同地區的經濟發展狀況，著手建立不同形式的養老保險制度，縮小城鄉保障方面的差別，進而加快推進建立全社會的公民統一的社會保障制度。當前，一是應實施農民工養老保險全國“一卡通”。二是建立年滿60周歲的農民享受城鄉一體化的養老保險。三是加快實行城鄉一體化的醫療保險制度的建立進程。四是對于被征用集體土地的農民先期納入城市社會保障體系。

4．維護農民的公民尊嚴，要使農民同其他社會成員享有平等的社會地位。城鄉統籌最重要的一點是要在打破歧視農民的各種體制束縛時使農民同其他社會成員享有同等的權利。因此，一是取消現存的城鄉居民分立的戶籍制度，實行公民戶籍登記制度，即實行本國居民享受同等國民福利待遇和地域無歧視性政策。加快提升農民的社會地位，使其享有與城市居民同等的權利勢在必行。二是在目前招收公務員中應包括農民等所有遵守憲法的公民，取消國家認證資格考試的身份限制。三是在各級人大代表、政協委員的選舉中擴大生產第一線農民和農民工代表的比重。

(四)發揮政府的主導作用，為提高農民就業能力提供良好的公共服務

鑒于解決“三農”問題是全黨工作的重中之重，要把提高農民就業能力作為一項基本國策加快實施。

1．財政支農資金中設立制度性的為提高農民就業能力的資金項目和比重。第一，不斷優化財政支農資金支出結構。加大對農業和農村基礎設施建設投入，加大農業生態環境建設的投入，支持農業社會化服務體系建設，支持農業科技成果轉化推廣、應用，結合產業結構調整，加強農民技能培訓。第二，設立制度性的為提高農民就業能力的資金項目，著重在加大農民就業、創業培訓和人力資本投資等方面設立專項資金，并逐年加大投入力度。第三，要建立財政支農資金對就業投入的評估和監督機制，提高就業再就業財政投入資金使用和管理效率。第四，城市在公共產品提供和政府服務上，實現由面向城鎮戶籍人口向覆蓋包括進城農村勞動力在內的所有常住人口的轉變。政府要把對城市外來農村勞動力的職業培訓、子女教育、勞動保障及其他服務和管理經費，納入正常的財政預算，減少農村勞動力外出就業額外的遷徒成本。

2．建立以提高農民勞動就業能力為主旨的反哺模式。一是把發達地區發展與農村人力資源開發結合起來。充分利用流入地省區和幫扶省市資金、人才、技術等多方面的優勢有規劃地開展勞動力轉移的就業指導、培訓、服務，提高流出地省區農民勞動素質和勞務輸出組織化程度，為促進農民就業和跨省發展提供更好的合作平臺。二是建立公共優勢資源有序流動制度，讓城市科教文衛等優勢資源有序向農村地區流動，對貧困地區的流動實行傾斜和獎勵政策，輔之于建立國家購買公共服務的機制。三是大力發展各類農業農民專業合作組織，探索建立中國特色的現代農莊，延伸產業鏈，擴展農業功能，深入挖掘農業農村的就業容量。四是建立旨在提高農民就業能力的多元投入機制。

3．將提高農民受教育水平列為各級政府政績考核的重要標準。各級政府應把提高農民就業能力放在突出的戰略位置，將其列為政績考核的重要標準。一是建立健全組織機構，從中央到地方各級政府成立農民就業領導小組，設立各級政府領導的農民就業管理的全國垂直管理體系，進行統籌規劃，明確各級各部門在提高農民就業能力、促進農村勞動力就業方面的職能，發揮好各自的作用。二是鄉鎮政績取消GDP指標，主要以社會發展指標為政績考核標準，即主要以提高農民收入水平、農民受教育水平和計劃生育及生態建設為主，尤其應將體現農民就業能力的農民受教育和培訓狀況及成效指標，列入縣、鄉(鎮)干部政績考核體系，建立問責制。同時，加大提高鄉鎮干部工資水平，增加鄉鎮基層工作津貼，由省級財政負擔執行。

(五)建立以人為本的農村社區模式，為提高農民就業能力創造良好的社會環境

1．切實加強對農村社區建設的領導。各級黨委政府應將農村社區建設納入社會主義新農村建設的總體規劃和統一部署，加強領導，扎實推進，形成政府、社會齊抓共建的合力。將提高農民就業能力列為創新社區建設的主要內容和形式。

2．加強農村社區基礎設施建設。當前農村社區建設的首要任務就是抓好農村社區的生產生活基礎設施建設，這些均與農民的就業能力的提高休戚相關。要因地制宜積極推行農村路通、水通、電通、廣播電視通、信息通，發展生態農業，對農村的山、林、水、田、路進行規劃建設，提高農民生產生活條件，提高農業農村抗御自然災害的能力。

3．搞好農村社區文化體育建設。以建設社會主義核心價值體系為紐帶，充分發揮農村社區文化活動陣地作用。要以群眾喜聞樂見的文體活動為聯系群眾的紐帶，創辦各種文體活動載體。經常組織健康有益的群眾文化體育活動，深入開展創建和諧鄉村、和諧家庭等形式多樣的群眾性精神文明創建活動，不斷提高農民群眾的文明程度，使農民通過接受先進文化的熏陶，為提高適應城市就業與生活環境奠定基礎，為提高適應發展現代農業的能力營造文化氛圍。

4．加快農村社區服務網絡建設。一是建立社區衛生服務站，實現社區衛生服務網絡化管理，加快改善農村醫療衛生狀況，努力提高農民的身體素質，這是提高農民就業能力的基礎條件;二是實行城鄉優質資源互動結合，推進農村社區公共服務，為農村富余勞動力提供職業介紹、職業指導和就業培訓;三是做好社區計劃生育管理和技術服務，實現農民優生優育，從源頭保證勞動力素質優質化;四是完善農村醫療救助制度，最大限度扼制農民因病返貧而削弱了勞動就業能力;五是完善農村養老保險和社區養老服務，為農民工外出就業解除后顧之憂。

5．改善農村生活環境。人的成長與人居住的環境有很大的關系。實現村莊布局優化、道路硬化、路燈亮化、飲水凈化、庭院美化、環境綠化，使鄉村能接受到更多的城市和現代文明的輻射與影響，構建人與自然和諧的適于居民健康生活與發展的人居環境。實現村容整潔將為農民就業能力的提高提供一個良好的成長環境。