試議漁民初級社會保障體系

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一、漁民比農民更需要社會保障

漁民雖然從廣義上屬于農民范疇，但是從生產生活的環境、對生產工具的依賴及生產方式看，漁民更接近產業工人。因此，在社會化大生產過程中，漁民要比農民面臨更多的風險，更需要社會保障來維持最基本和最低生活水平。（一）漁民的收入增長潛力低于農民改革開放以后至20世紀90年代中期以前，無論是收入水平還是增長速度，漁民都遠遠超過農民，接近城鎮居民，有的地區甚至超過城鎮居民。但近年來，特別是進入21世紀以后，在我國市場經濟迅速發展的情況下，漁民經濟收入卻呈現出增長潛力明顯不足、低水平徘徊不前的態勢，漁民與城鎮居民的收入差距不斷擴大，不少漁民經濟上陷入貧困（崔旺來，2008）。根據國家統計局數據，2012年農村居民人均純收入達到7917元，實際增長10.7%，連續三年增幅達到兩位數以上，高出GDP實際增速2.9個百分點，延續了快速增長勢頭。在漁業發達的舟山地區，1995年以后隨著漁業資源的衰退和市場供求關系的變化，漁民收入出現了多年徘徊甚至下降的狀況。2001年，舟山市漁民的人均純收入為4921元，與1994年相比年均增長率只有0.4%，連續7年徘徊在4750元上下。近20年來，雖然漁民人均純收入高于農村居民人均純收入，但增長幅度大大低于農民，其收入增長潛力有限，而且低于城鎮居民人均收入，并且與城鎮居民人均收入差距在進一步擴大。（二）漁民轉產轉業比農民困難漁民文化素質普遍較低，轉產轉業能力弱。由于漁民長期生活在海上，接受信息少，技能單一，加上就業觀念陳舊、大量漁業沉淀資產、社會保障制度不健全、勞動力市場建設滯后等原因，致使漁民再就業競爭力極弱，轉產轉業困難；而且發展養殖生產所需的場地和技術，對不少漁民來言，又是一道障礙；多數漁民身處海島，就業空間狹小，創業能力和實力不足，就業相對困難。從失海漁民本身的再就業能力看，多數從業漁民在40歲以上，由于年齡偏大、就業技能對漁業生產存在嚴重依賴，無法脫離漁業生產實現非漁化就業。因此這些漁民一旦失海、失業則陷入“要地無地、要海無海、上岸無路、就業無門”的窘境。（三）漁民比農民面臨更嚴峻的經營成本上漲近幾年由于石油價格不斷上漲，農業投入比重相當大的物資都是石油產品，如化肥、農藥、薄膜等，導致農民的生產成本水漲船高。但是石油價格上漲對漁民的漁業生產影響最大，要占到捕撈漁業生產總成本的70%以上，燃油價格高位徘徊，導致漁業經營成本大幅提高。國家雖然進一步加大漁業燃油補貼力度，將漁用柴油納入補助范圍，緩解了油價上漲帶來的壓力，但是補助效果不理想，多為漁船股東、船老大等人獲得，受益面窄。2010年漁用燃油的價格創歷史新高，最高價位出現在11月份，為7870元/噸，全年平均漁用燃油價格為6688元/噸（按每月月底價計算）。2011年全年漁用燃油價格普遍增長20%。在2012年，由于受到國際原油價格波動的影響，全年漁用燃油價格徘徊在7700元/頓左右。舟山市漁用燃油價格變動。（四）漁民面臨的風險比農民大與農民相比，漁民在生產、生活中有更多的風險和不穩定性。漁業集生產風險、自然風險、經營風險、市場風險于一身，而漁業生產資料的投入大、成本高、滅失風險高，如漁船及船用物資在國家政策、自然力影響下需要及時更新，這些支出是農民家庭無法相比的。從行業生產安全看，漁業捕撈業一直是高風險的行業，漁業從業人員死亡率和傷殘率均大大高于其他行業，被聯合國糧農組織列為全球最危險的職業。海洋捕撈是高投入、高風險行業，極易受到臺風、赤潮等自然災害的影響。根據中國漁業2012年統計，全年由于漁業災情造成水產品受災養殖面積1087.78千公頃，水產品產量損失138.54萬噸，受災沉船874艘，死亡、失蹤和重傷人數164人，直接經濟損失237.39億元。隨著作業漁場的縮小和外移，海洋漁業資源的不斷衰退，柴油價格的上漲，使得漁民生產、生活比城鎮和農村居民面臨更大的風險和更多的不穩定因素。而養殖漁業受養殖技術、風暴潮、低溫、飼料等因素影響，自然風險、經營風險較一般種養農業更大。漁戶家庭生活無法像農民家庭那樣做到自給自足，完全靠個體自我積累、自我保障，主要勞動力一旦因年老、體弱、傷殘、生病而不能作業時，就失去收入來源，嚴重影響家庭的正常生活。由于海洋漁業的風險大，商業性保險機構不愿意承保，而水產養殖業保險、漁業互助保險尚未納入政策性保險范圍。（五）漁民的傳統生產空間比農民更容易被擠壓因海洋漁業具有國際性，在全球新的海洋制度建立之后，沿海國家對海洋資源權益的爭奪及有效管理不斷增強，尤其是對海洋漁業的傳統作業區進行資源管理，導致漁民的作業空間被擠壓。首先是中日、中韓漁業協定的相繼生效，使我國漁民失去了10萬平方公里的漁場，此外受限制漁場還有26萬平方公里。僅舟山一地，受此影響的生產漁船就近5000艘，涉及漁民2萬人；其次，港口、通訊設施建設也大量侵占了漁民賴以生存的海域。目前整個舟山漁場管線密布、航線縱橫，其中經過舟山漁場的各種管線超過170條。同時，隨著上海國際航運中心洋山深水港建設、寧波-舟山港口一體化進程加快，外輪航線進一步增多，目前整個舟山漁場40%海域受到限制。在廣西，統計顯示2007~2009年全區漁業水域被工業建設、旅游、公路建設等擠占使用面積達60637畝。再次，大量圍海造地工程也侵占了漁民傳統作業漁場。在海島縣浙江玉環，浙江省重點工程——漩門二期、三期圍墾完成后，全縣將減少近10萬畝灘涂和淺海面積，5000名漁民將被迫轉產（蘇萬明，2011）。（六）漁民內部的分化比農民嚴重隨著漁業生產體制從集體經濟體制轉向市場經濟體制，原有單一主體經營形式向多元主體經營形式轉型，如沿海的捕撈漁業有個私有經營、工商資本經營、漁船獨立經營而產品統一銷售、股東所有雇工經營、股份合作經營、專業合作社經營等多種形式，而多種經營形式轉型意味著漁業生產關系也相應發生多樣性變化。在生產關系變遷中，因生產資料占有關系的變化導致漁民群體內部的貧富分化。具有典型意義的是在漁業體制從集體合作制向股份合作制轉變過程中，多數漁民選擇放棄股份，股份結構由此從全員持股變成少數人持股。在浙江舟山，漁船股份集中到30%左右漁民手上，大部分漁民淪為沒有生產資料的雇工，股東漁民與雇工漁民之間年收入懸殊。股東漁民的收入與雇工漁民的收入差距一般在幾倍甚至幾十倍，使漁區產生嚴重的兩極分化（唐議等，2007）。而在一般傳統種植農民群體中，在農業最重要生產要素——土地方面存在“耕者有其田”的均分狀態，農民與農民之間沒有過大內部分化。（七）漁民比農民有明顯的勞動年齡界限漁民有著比較分明的退休年齡，勞動年限短。由于漁業勞動強度大、工作枯燥、時間長、職業病多，一般50歲即需上岸。而農民則沒有明顯的退休年齡，可以根據自己的身體狀況加以調整，因而對大多數農民而言是沒有退休年齡的。漁民受到年齡、體力、反應能力的局限，到一定年紀的老年漁民不適合、也不應該在海上繼續作業，漁民普遍存在退休機制，這是不以漁民個人意志為轉移的，也不是自己可選擇的（張曉鷗，2005）。

二、包容性增長理論視野下漁民初級社會保障體系的構建

在人們反思對反貧困的認識及社會排斥時，提出“對窮人友善的增長”觀點。在此基礎上，21世紀，亞洲開發銀行和世界銀行先后提出包容性增長理念，倡導機會平等。“包容性增長”戰略所期望實現的平等是多維度的，具體表現為獲得機會平等、獲得公共品及服務的平等以及社會安全網保障等（蔡容鑫，2009）。包容性增長理論最基本的含義是公平合理地分享經濟增長，包括四個基本內容：參與性、共享性、公平性、公正性。包容性增長，包含如下要素：讓更多的人分享經濟發展成果；讓弱勢群體得到保護；加強企業及個人能力建設；重視社會穩定（陸岷峰等，2010）。隨著海洋開發力度和廣度不斷加深，沿海地區的海洋經濟發展突飛猛進，但是經濟發展未必能夠解決所有問題，而包容性增長在本質上應該體現為發展過程、發展成果分享的公平。（一）完善受損漁民的權益救濟保障機制建設，使漁民獲得公平性增長包容性增長強調公平，強調機會公平、公平的獲得公共產品及公共服務、發展與公平，公平合理的分享。建立“失?！睗O民利益補償機制及法律救助機制。探索建立海域征用補償辦法，建立類似農民土地征用補償機制的海域征用補償機制，最大限度保護漁民水域、灘涂養殖使用權益。針對漁民“失海”情況，推動出臺養殖水域、灘涂占用補償制度。根據《物權法》《漁業法》規定和中央一號文件要求，盡快出臺《水域灘涂養殖發證登記管理辦法》。在條件成熟時制訂“漁民海洋使用權利保障法”和“漁民漁業捕撈權益保障法”等相關法律。除國家和政府對“失?！睗O民給予必要經濟利益補償外，可與建立“誰開發、誰負責”的補償辦法相結合，使“失?！睗O民在海洋開發中同樣受益。實施國家財政轉移支付的傾斜性救濟機制。針對海洋漁業調整和發展的實際需要，建立財政轉移支付的傾斜救濟政策，對漁船、漁業的雙控（控制漁船數量、控制漁船馬力）及雙轉（對部分漁民轉產轉業）進行救助，通過一定的法律程序及相關法規、制度，使之獲得切實保障。調整國家對漁業柴油的補助方式，調整補貼范圍，使補貼效果惠及每個漁民。建立海難事故救助基金制度。針對漁民作業區與航道相連或交叉，漁船頻發碰撞事故而導致巨額損失且難以尋找肇事船的現實，需要建立海難事故救助基金，保障漁民群眾生命財產安全?；饋碓纯梢杂蓢已a助、地方政府籌集和漁民部分出資等復合方式籌集解決。建立健全中國特色的政策性保險制度和體系。在漁民自愿的基礎上，明確互保的地位，健全互保的險種設計，提高服務水平，完善管理體制。同時加大投入，建立漁業互保的財政補貼長效機制，建立漁業巨災風險保障機制，促進漁業互保事業的穩定發展，保障漁民獲得充分社會保障?？紤]到農（漁）業政策性保險的特殊性，建議借鑒日本、韓國等模式，積極推動出臺農（漁）業政策性保險專項法律。（二）確定與漁區經濟社會發展相適應的漁民基本生活保障，使漁民共享海洋經濟增長成果包容性增長，強調經濟增長的同時，增長也要可持續、協調，要關注社會領域。這種增長不是單純的經濟增長，而是要使更多的群眾能夠享受發展成果，讓社會的弱勢群體有足夠的生存空間。因此，包容性增長是一個經濟增長的過程，也是一個逐步實現共享式增長的過程。建立漁民基本生活保障金。此保障金包括基礎性生活保障金和個人專戶生活保障金兩部分，基礎性生活保障金主要從海域使用費及漁業柴油補貼總額中按一定比例提取。而個人專戶生活保障金，則根據被保障漁民的年齡狀況進行分層分檔繳納，并且合理確定個人繳費年限。60周歲以下漁民實行按年繳納，繳費標準根據當地城鎮職工平均工資水平分為多檔，由參保人員自行選擇繳費檔次，多交將來多得。60周歲以上漁民實行一次性繳納。同時不斷提高地方政府在基本生活保障金籌集中的出資比例。對漁民的基本生活保障金實行縣市財政統籌，條件成熟時可在沿海省內統籌，將漁民社會保障納城鎮職工基本養老保險，實行市級社會統籌。建立多元漁民社會保障制度。隨著沿?？h市海洋經濟的發展，需要以各縣（市、區）為主體，根據當地的經濟社會發展狀況和消費水平，參照被征地農民基本生活保障水平，將漁民的基本生活、醫療、失業、養老等社會保障納入農村社會保障制度范圍內，對于居住在城市并有長期居住城市的愿望且已經在城市建立謀生社會網絡的漁民，將其納入社會保障體系，與城鎮職工基本醫療養老保險相銜接，使漁區漁民共享海洋經濟建設的成果與實惠，保障漁民的社會保障權益不受侵犯。實行漁民社會統籌和個人賬戶相結合的社保資金管理模式。對政府外加貼補的資金用于社會統籌，對漁民按實繳金額（包括集體承擔部分）用于建立參保漁民個人賬戶，并按照同期城鄉居民一年期儲蓄存款利率計算個人賬戶利息。同時，對個人賬戶轉移、退出、繼承都作明確規定。對于參保漁民先參加漁民社會養老保障，后參加本地城鎮職工基本養老保險的，其個人賬戶按繳費年度的全省職工平均工資折算繳費年限后納入城鎮職工基本養老保險。對于男不滿60周歲、女不滿55周歲的漁民，參加外地城鎮職工基本養老保險或出國定居的，經本人申請，還可一次性退還個人賬戶本息。參保漁民死亡后，個人賬戶中的本息余額可依法繼承（盧昌彩，2006）。（三）開展有效的漁民職業技能培訓，提高漁民參與社會發展的能力包容性增長理論中關注人的發展，關注人的因素，把人力資源的建設作為經濟社會發展的核心動力，注重發展有利于就業，注重通過人力資源的充分利用促進經濟增長。在廣大海洋漁區，由于漁民生產、生活的環境所限及公共產品供給的城鄉差序格局存在，導致廣大漁村公共教育落后，在缺乏經費保障的背景下，就業漁民的職業、技能培訓需求不能得到有效滿足，限制了漁民人力資本的提升，弱化漁民參與社會發展的能力，不利于漁民個體素質的提高。因此，各級政府要加大對漁村公共教育資源的培育和建設，有計劃地組織漁民開展就業培訓，使漁民掌握轉產轉業的技能，向水產品加工、休閑漁業、海洋裝備制造業、海洋運輸業等涉海行業再就業，提升漁民參與社會發展的能力。（四）提高漁農村公共產品的供給水平，使漁民獲得均等化的公共服務包容性增長強調通過保障和改善民生實現城鄉公共服務均等化，實現城鄉、區域協調發展，使廣大漁民平等參與現代化過程、共享改革開放成果。一是需要完善漁村基礎設施建設，集中力量建設中心漁村道路、碼頭、基礎衛生設施、公共娛樂健身場所，讓漁民在勞作之余，進出方便，環境衛生，休閑有場所，安居樂業。二是加快縮小城鄉之間公共教育資源的差距，要認真落實支教支醫政策，將優質公共服務資源向漁村傾斜供給。切實加大對現在漁村工作教師、醫生的在職教育培訓，不斷提高其工作能力和業務水平。三是要建立教育、醫療人才留在海島人口集聚區（小集鎮）的長效機制。（五）幫助漁民進行市民化轉型，實現漁民的社會融合包容性增長實際上包含一種廣泛的“包容”社會公平正義，不排斥任何社會階層的社會融合、社會包容。漁民是一種職業身份，是“大農民”群體中的重要組成部分，在國家走向現代化的過程中，從漁民的主體性需要看，大多數漁民和農民一樣，要進行現代化轉型，即為了漁業可持續發展，要減少漁民的數量，通過市民化最終使漁民轉型。因此，需要實行城鄉統一戶籍制度，促進漁民合理流動，鼓勵一部分漁民進城務工、經商，加速漁區城市化進程，使漁民變成市民，最終將漁民納入城鄉一體化的社會保障體系之中，享有和市民一樣的尊嚴、自由、權利。

作者：王建友單位：浙江海洋學院社會科學部