城鄉社會保障適度公平的原則及政策

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公平是人類共同的價值觀，但是如何做到公平，做到什么程度才算是達到公平卻是永恒的話題。社會保障作為一種公共產品資源同樣存在著公平的分配問題，從國際環境看，公平是人類的共同價值觀，凡是追求社會公平并想獲得持續、健康、和諧發展的國家，必定高度重視社會保障制度的建設，以促進社會公平，追求國民福利與經濟同步發展。凡是不重視社會保障制度公平發展的國家，通常也是社會矛盾相對尖銳、社會排斥與社會對抗相對嚴重的國家。從國內環境看，科學發展已經成為我國發展的指導思想，構建和諧社會是既定的社會發展目標，在國家已經站在較高的發展平臺后，通過健全的社會保障體系將經濟成果轉化為國民福利解除全體國民后顧之憂，客觀上成為國家發展進程中的重要政治目標，這就決定了建設覆蓋城鄉居民的、公平的社會保障體系已是國家發展的重要目標指向。[1]從國內實踐看，城鎮社會保障形成了比較完備的體系，農村社會保障水平低下，經濟財富的增長并未全面兼顧城鄉利益共同發展，無法滿足社會公平要求。社會保障是長久的制度安排，維系的是國家的長治久安與全體國民的終生福祉，以真正帶給人民確定的安全感和良好的安全預期。實現城鄉社會保障公平的總體思路是從實現經濟公平作為切入點，從彌補制度缺失、構建覆蓋城鄉居民的社會保障體系入手，以制度公平確保城鄉居民獲取社會保障資源的機會公平，從現時的經濟不公平到實現底線公平再至適度經濟公平，在經濟公平和社會公平的互動影響中達到經濟公平和社會公平的統一，實現城鄉社會保障制度公平公正有效的運行。

一、實現城鄉社會保障適度公平應遵循的原則

（一）保障基本水平

這一制度體系必須保障被保險者在面臨年老、失業、生育、疾病、傷殘、意外事故等風險時，能夠獲得社會所提供的基本生活保障或收入損失補償，而不致于陷入貧困[2]。社會保障所提供的保障水平必須首先滿足被保障者基本生活的需求，這是社會保障的本質所在。從長期來看，隨著國家經濟實力的增強，通過社會保障水平的不斷提高，維系國民的生存并持續提高國民生活質量是社會保障的必然選擇和最終目標指向。但在當前中國的經濟水平與發達國家還有較大差距的情況下，將社會保障待遇水平確定在保障基本水平的層次符合現實國情，也有助于體現公平與效率均衡的基本出發點。

（二）弱者優先

在現實經濟社會中，低收入階層的城鄉貧困人群是抗生活風險能力脆弱的弱勢群體，他們極易陷入生存危機，而且可能已經陷入生活窘境；而老、少、遺、殘等人群在生理上自然的相對處于弱勢狀態，因喪失勞動能力或勞動能力不足而無法有效獲取滿足基本需要的生活資本；失業者、下崗職工、農民工、失地農民等群體由于經濟社會發展產生的變革及其他體制性原因造成社會資源和機會欠缺，成為改革進程中的利益受損群體。這些社會群體應該成為社會保障制度變革需要特別重視的對象。因此，在社會保障實現公平的進程中理應集中資源，積極向弱勢群體或弱者提供物資和服務幫助，提高其參與社會資源獲取的能力。

（三）統一性

統一的社會保障制度可以確保國民平等的社會保障權，有利于促進和維護全國統一的勞動力市場，有效避免區域和城鄉的分割，促進社會流動與融合，形成高效的社會保障制度。也只有統一的社會保障制度才是公平的[3]。結合中國發展不均衡的國情，社會保障制度的安排短期內還不可能實現高度統一，但應把制度建設的統一性作為一項基本準則，盡可能防止制度的碎片化，努力使整個制度走向最終的統一，即使是基于解決不同群體需求現實差異的事實，短期內采取多元化的制度安排，也應當通盤考慮將來制度發展趨勢的走向，確保不同制度的可銜接性，為最終的制度統一減少阻力和麻煩。

（四）可持續發展

社會保障的發展必須以經濟發展為依托，可持續發展也成為各國建設和改革社會保障制度的重要原則。聯系到中國將長期處于社會主義初級階段的國情，應當遵循從縮小不公平到實現公平的路徑，在發展進程中采取漸進的可持續發展方式。從保障目標上來說應當從生存型保障向發展型保障，再至生活質量型保障；從覆蓋面來說應當首先建立全面覆蓋的多元化制度，然后推進制度整合，實現城鄉一體、全國統一的社會保障制度。因此，社會保障公平進程需要低水平起步，從允許差別起點，確保人人享有低水平但又有差別的社會保障，然后堅持可持續漸進的原則，與經濟發展水平相適應，最終建立較公平的社會保障體系。

（五）遞進性

社會保障制度應該具有廣泛性和普遍性，即從平等的社會保障權出發，作為公民的一項基本權利，它是無條件的，是政府向所有公民提供基本社會保障公共產品義務的具體體現。這就要求社會保障制度要盡可能并盡快彌補制度缺失帶來的不公平，在認可待遇水平和保障形式、城鄉及群體適度差距的前提下，從建立制度起點，選擇財力許可的入手點，層層深入，有計劃、有步驟的逐步提高農村居民“三支柱”保障待遇。增加各類社會保障公共物品投入，逐步縮小城鄉的差距水平，充分體現遞進性基本原則。

二、實現城鄉社會保障適度公平的政策建議

（一）建立實現城鄉社會保障適度公平的基礎

1.改革戶籍制度。城鄉二元戶籍制度的存在直接導致了有差別的社會福利待遇政策，現有戶籍制度不僅包括人口登記管理制度，而且包括就業、養老、教育、醫療、保險、生育、耕地等一系列配套制度。戶籍制度和資源緊密結合后就演變成一種經濟制度，具有了資源配置的功能。大量社會經濟資源的分配主要限于部分城鎮居民，而廣大農村居民則有權獲得耕地或宅基地等少量資源。戶籍成為人們獲取資源的重要依據，其實質是對稀缺資源使用的一種權利。因此，對戶籍制度改革的出發點不是簡單的取消農業和非農業戶籍限制，關鍵點是取消捆綁在戶籍上的各種福利資源。統籌城鄉養老保障制度的建立基礎是改革現有戶籍制度，即取消戶籍制度的城鄉劃分，消除社會保障資源享用的戶籍歧視，避免由于戶籍制度引起的過程不公平。同時還應加強流動人口管理，將社會保障準入權、享用權等隨戶籍自由“遷移”，做好社會保障資源享用的初始認證。

2.改革農村土地流轉制度。我國現階段各地生產力水平很不平衡，土地承擔社會保障功能的強弱也不盡相同。在確立農村土地的“田底權”和“田面權”[4]屬性的前提下，農村土地流轉的制度設計應形成一個動態的優化組合和階段漸進演化的格局，一方面提高土地規模化經營效率，增加土地單位收益；另一方面，促進勞動力自由流動，提高勞動力配置效率。因此要建立依據人口的流動、土地“田面權”的讓渡機制和隨著個人身份及地域轉變產生的社會保障制度銜接機制：土管部門嚴格土地登記，設立流轉市場并加強監管；工商稅務部門建立土地規模經營準入制度并嚴格監督；制定相關政策措施強制土地流轉部分收益形成社會保障初始資金；注意土地流轉公平問題，土地的田面產權是國家賦予，其流轉獲得的收益應該是國家和個人共享的，應該履行產權的變更，繳納一定的賦稅。

（二）以城鄉社會保障公平判別體系監測社會保障公平的發展

1.加強對城鄉各項指標的動態測評工作。站在維護社會公平的角度，政府應該動態測評城鄉之間各項指標，給相對窮的農村居民以支持，讓農村居民看到政府的決心，不論其投入的力度和速度如何，但這種不公平差距應該是逐漸縮小的。

2.努力縮小城鄉經濟貢獻公平指數。由于城鄉經濟貢獻公平指數處于社會保障城鄉公平超“度”狀態，政府應通過機會公平與過程公平的安排，使國家的每一個社會成員，不分城市和農村，只要是符合條件的合法居民都有權享受到政府規定的社會保障。且應加大投入，極力縮小城鄉社會保障經濟貢獻率公平指數，消除引起經濟社會不安的隱患，逐漸過渡到城鄉社會保障公平適“度”狀態。

3.以城鄉居民基本需求公平指數為標準，促進城鄉社會保障資源適度配置。由于城鄉資源稟賦差異性和生存環境差異不可消除性的客觀存在，基本生活需求可以定義為一系列生活必需品以及醫療衛生服務的組合，此方面的保障必須公平。按照底線公平和柔性調節的理論，城鄉居民基礎性需求是相對穩定的，政府應在不斷調節縮小城鄉收入差距的同時，以它作為社會保障城鄉待遇差距的尺度，保障城鄉居民的生存權與發展權，滿足城鄉居民的基本需求。

（三）設計公平的城鄉社會保障制度

1.建立城鄉統一的社會保障制度。從規制公平角度看，應該建立城鄉一體化的社會保障制度，其實質是要對社會保障資源在城鄉不同社會利益群體之間重新分配，但這種分配不能有剝奪其他階層利益的性質。因此，應建立覆蓋全體城鄉居民的、體現公平原則的、開放式的社會保障制度。養老、醫療保障制度設計可以以是否存在勞動關系為準，劃分為有勞動關系保險制度和無勞動關系保險制度兩大類，在兩大類制度下按照繳費利益對等原則分別設計不同的待遇標準，并將其他制度全部銜接到統一制度下。對于城鄉居民參不參保，實行強制性和自愿性原則則有待于商榷，但只要是我國國民，如果有參保意愿且有能力負擔則應該有且必須有制度接納，以體現過程的絕對公平。

2.制定公平的針對社會保障“三支柱”認定辦法?！叭е钡恼J定是社會保障資源公平享用的重要保證，也是體現過程公平的重要方面。認定的關鍵，體現到社會救助主要是家庭收入是否達到享受社會救助的標準；養老保險認定的難點在于參保待遇的終止問題；醫療保險認定的難點在于醫療內容專業性太強引起的報銷費用的確認難問題。

3.以城鄉居民替代率公平和繳費公平為參照，分別設置保障待遇水平。在城鄉統籌進程中，社會保障城鄉制度建設應該是同步的，但待遇水平應是分別設置的。在社會保障社會公平價值取向和滿足基本需求要求下，在對農村養老保險的公平衡量上，應對比城鎮養老保險待遇設計，以上年農村居民的人均收入水平，考慮城鄉居民替代率指數的一致或接近問題，盡管這樣城鄉之間仍存在差距，但城鄉消費資源與條件差異客觀存在，我們應該允許差異存在也需要差異存在，關鍵是差距適度、可接受。

（四）全面增強城鄉居民的社會保障公平感

提高社會保障的政策解讀力度，增強公民認知能力。公平要求社會經濟制度的安排最大限度地改善處境最惡劣者的狀況，在城鄉統籌發展背景下，以社會公平為基本歸宿的社會保障制度應統籌城鄉居民共享程度。根據調查結果，城鄉居民的不公平感主要原因是對政策和國家經濟形勢的認識不足造成的，尤其是對新政策有種不確定預期，只有讓國民深切認知到社會保障確確實實存在遠期收益才能增強認同感，社會保障政策才能進入良性循環。加快推進農村養老保險制度建設，并根據收入等級和居住地點分層分類實施。對地理位置較好，經濟條件較好的村莊，可以采取土地置換的辦法籌集部分資金，讓村民集中居住節約住宅用地，提高土地收益水平。而對一些位置較差，經濟條件差的村莊，考慮經濟效益和社會效益及長期規劃，宜采取移居的辦法。

（五）加大財政投入和調動其他社會資源

從產品組合的視角看，滿足城鄉居民基本生活需求的社會保障屬公共物品范疇，有政府制度安排。而在超出了一定社會或政府所定義的最基本的保障服務品標準之外的所有服務需求則屬于私人物品范疇，則只能通過市場供給實現。站在維護社會公平的角度，政府應該給相對“貧窮”的農村居民以支持，讓其看到政府的決心。不論其投入的力度和速度如何，這種不公平差距應該是逐漸縮小的，這樣才能增強公民的公平感。

參考文獻：

[1]在紀念黨的十一屆三中全會召開30周年大會上的講話[R]，2008年12月18日.

[2]OECD研究報告[R]．中國公共支出面臨挑戰———通往更有效和公平之路．清華大學出版社2006.

[3]約翰•羅爾斯，何懷宏等譯.正義論[M].中國社會科學出版社.2003.10:456頁.

作者:張燕 單位:中共重慶市委黨校經濟管理教研部