農村失獨家庭社會保障問題研究

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摘要：文章基于農村失獨家庭社會保障水平低這一問題，對農村失獨家庭社會保障問題這一主題進行綜述。首先對該領域的研究文獻進行樣本分析，其次梳理農村失獨家庭社會保障的政策依據和存在的問題，對問題產生的原因進行分析，并對解決農村失獨家庭社會保障問題的對策進行了綜述。最后，對該領域的研究成果進行述評和展望。

關鍵詞：失獨家庭；社會保障；失獨老人

20世紀70年代以來我國實行計劃生育政策，至今已三十余年，取得的成果是不可否認的。但是，計劃生育政策也產生了獨生子女家庭和失獨家庭。目前我國對失獨家庭的社會關懷不足以及社會保障水平的低下，導致失獨家庭生活貧困、精神痛苦等問題突出。2001年以來，專家學者們圍繞“失獨家庭”這一特殊群體展開了多視角的研究，并取得了一定的成果。學者們分別從法律援助、經濟困境、精神保障等多角度進行了大量研究，大多數學者認為當前存在對“農村失獨家庭”的社會關懷度不夠、社會保障措施不到位、專門針對失獨群體的法律缺乏、農村失獨老人的社會保障水平低等問題，因此建議采取以政府為主導、社會多主體共同參與的方式，完善“農村失獨家庭”的社會保障措施，通過完善的社會保障機制來幫助“失獨家庭”成員走出困境，讓失獨者能夠幸福生活。

一、研究文獻樣本分析

筆者以2001-2015年為時間段，在中國知網（CNKI）分別以“獨生子女死亡家庭”“計劃生育無后家庭”“失獨家庭”“失獨家庭社會保障”“農村失獨家庭社會保障”五個關鍵詞進行文獻檢索，分別檢索出種18774、3647、2899、2283、1554種結果?？梢酝茰y2012年以前關于“失獨家庭”的研究都是圍繞“獨生子女死亡家庭”和“計劃生育無后家庭”開展的。具體統計分析見表1。根據表1和圖1的相關統計數據來看，失獨家庭逐漸成為社會熱點問題，研究的數量和規模不斷擴大。特別是2012年以來，關于失獨家庭的研究數量成倍增長。通過圖1我們可以清楚地看到，在2001-2015年這個時間段內，關于獨生子女死亡家庭的研究數量總體上處于上升趨勢。但折線圖中2008年是一個研究數量的峰值，通過查閱相關文獻，認為該峰值的產生可能是由于2008年四川汶川地震這一自然災害導致獨生子女意外死亡數量增加，產生了更多獨生子女死亡家庭，形成了社會問題，引起了社會和學術界更多的關注。從圖1中我們可以得出，2012-2014年間關于失獨家庭方面的研究也處于逐年上升的趨勢。所以，失獨家庭問題仍然是當前的社會熱點問題。同時在2012-2014年間關于農村失獨家庭社會保障問題的文獻研究數量呈現上升趨勢，說明國內學者更多地關注農村失獨家庭社會保障問題。

二、研究成果述評

通過對相關文獻的分析和總結，對失獨家庭社會保障問題的述評主要從失獨家庭內涵及規模、失獨家庭社會保障的政策依據、失獨家庭社會保障存在的問題、失獨家庭社會保障問題原因分析和對策分析五個方面進行梳理。

（一）關于失獨家庭內涵及規模的研究

關于“失獨家庭”的內涵，學者們已形成基本的共識。謝勇才、黃萬丁、王茂福（2013）[1]等認為，“失獨家庭”指獨生子女死亡，其父母不再生育、不能再生育和不愿意收養子女的家庭。失獨者年齡大都在50歲以上，基本已經失去再生育能力。穆光宗（2011）[2]等人曾經提出“計劃生育無后家庭”的概念，是指按照當地計劃生育政策生育但孩子夭亡的家庭，一般是指母親超過49周歲，退出了生育期的家庭。關于失獨家庭規模的研究，首先根據第六次全國人口普查數據顯示，中國現有獨生子女2.18億，15-30歲年齡段的死亡率至少為平均每10萬人中有40人死亡，每年的獨生子女死亡人數至少有7.6萬人[3]。因此，每年增加約7.6萬個失獨家庭[4]。另外，中國社科院人口學者王廣州(2008）[5]測算指出，2010年中國失獨家庭達100萬，如現行生育政策不變，到2050年中國累計死亡獨生子女超過1100萬人。易富賢（2012）[6]根據人口普查數據對失獨老人的規模進行了推算，2.18億獨生子女在1975-2010年期間誕生，這就意味著將有1009萬獨生子女會在這期間死亡，會產生至少1000萬的失獨家庭。這么龐大的失獨群體，給社會的進步與發展以及社會文明的發展造成了巨大的壓力，成為了社會治理的難題。

（二）失獨家庭社會保障政策依據研究

2007年人口計生委、財政部關于印發《全國獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案》的通知對獨生子女傷殘家庭扶助對象做了明確規定[7]，政府將向他們發放扶助金并決定從2007年開始在全國范圍內開展試點工作。2008年11月28日，獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度正式更名為計劃生育家庭特別扶助制度。根據國務院有關要求，國家計生委、財政部決定在全國范圍內開展該項扶助制度[8]。從2009年1月1日起，提高農村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度的獎勵扶助標準。扶助標準從每人每年不低于600元提高到每人每年不低于720元。這是最早關于扶助金標準的國家政策[9]。經國務院同意，根據人口計生委、財政部《關于將符合規定的“半邊戶”農村居民一方納入農村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度的通知》（人口政法﹝2011﹞53號）規定，從2011年開始，將“半邊戶”納入農村獎勵扶助制度。2013年12月26日，國家衛計委、民政部、財政部、人力資源社會保障部、住房城鄉建設部等五部門聯合下發通知，從經濟救助、養老保障、醫療保障、社會關懷等多方面對計劃生育特殊困難家庭給予幫扶。并自2014年起，特別扶助金標準分別提高到城鎮每人每月340元，農村每人每月170元，并建立動態增長機制[10]。

（三）失獨家庭社會保障存在的問題研究

關于失獨家庭社會保障存在的問題，大部分學者認為主要存在養老保障不足、精神保障缺失和醫療保障不健全這三個方面的問題。

1.養老保障不足

在社會救助方面，學者洪娜（2011）[11]認為目前我國社會扶助制度存在嚴重不足。首先，2001年12月份出臺的《中國計劃生育條例》第27條規定：獨生子女意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養子女的，地方政府應給予必要的幫助。針對這個必要的幫助，許佳（2014）[12]等很多學者提出了質疑，到底什么是必要的幫助，標準是多少，“必要的幫助”這一概念過于模糊。其次，2010年人口計生委、財政部關于印發《全國計劃生育家庭特別扶助專項資金管理暫行辦法》的通知，要求對獨生子女傷殘家庭發放每人每年不低于720元的扶助金。學者張必春、江立華（2012）[13]認為這一扶助標準甚至趕不上“低保金”。最后，2013年12月26日國家衛計委、民政部、財政部、人力資源社會保障部、住房城鄉建設部等五部門聯合下發通知，規定自2014年起，特別扶助金標準分別提高到城鎮每人每月340元，農村每人每月170元，并建立動態增長機制。學者張艷丹（2013）[14]認為這樣的補助標準相對于當前的物價水平來說是杯水車薪，無法滿足失獨老人基本養老需求。學者陸杰華和馮鐿峰（2014）[15]則認為，這些社會扶助制度本身就存在定位缺陷和扶助效果缺失的問題。社會保險方面，劉嵐（2008）[16]認為我國目前還沒有針對失獨群體的專項保險制度，現有的社會保險無法滿足失獨老人的基本生活需要。另外，周璇、吳翠萍（2015）[17]認為我國城鄉社會保險“碎片化”，仍然存在城鄉二元結構、城鄉養老金不統籌的問題。城鎮失獨老人有退休工資和社會保險，而農村失獨老人沒有社會保險，只有年滿60周歲才會有“新農保”，農村失獨老人僅僅依靠“新農?！钡难a助金是無法滿足基本養老需求的。對于“新農?！?，學者鄧大松、劉遠風（2011）[18]指出新農保的基礎養老金替代率和個人賬戶養老金替代率遠遠低于城鎮企業職工的養老金替代率，過低的替代率直接導致農村居民養老金偏低的問題。養老機構方面，學者金瓏嘉（2013）[19]提出目前我國缺乏專門針對失獨老人的養老機構，同時存在養老機構服務制度不健全的問題。學者張祺樂（2013）[20]指出我國養老機構普遍存在入院門檻過高的問題，同時目前我國缺少對失獨老人入住養老機構的相關優惠政策。學者張艷丹（2013）[14]認為機構養老的服務質量和水平存在很大的差距，甚至存在管理不善的問題。

2.精神保障不完善

關于精神保障，學者張艷丹（2013）[14]、李永蘭、王秀銀（2008）[21]認為目前我國存在尚未建立關于失獨家庭的情感關懷機制的問題，缺乏針對失獨群體的情感支持網絡。同時，學者李曉蘭、鞏文彧（2014）[22]認為目前我國存在對失獨家庭的社區關愛網絡建設缺乏的問題，并且指出失獨家庭精神關愛機制不健全。江雅琴、劉雪蘭（2013）[23]兩位學者認為政府現有的失獨群體社會保障體系中缺乏對失獨老人的社會關懷，很少建立專門的心理疏導機構來滿足失獨老人精神慰藉方面的需求，廣大農村地區關于失獨家庭的心理疏導幾乎一片空白。

3.醫療保障不健全

對于醫療保障方面，學者秦秋紅（2014）[24]認為當前的醫療保障制度存在設計不合理的問題，根據《醫療機構管理條例》相關規定，在進行手術和特殊檢查時，必須有直系家屬簽字。中國計生協會黨組副書記楊玉學（2015）[25]提出我國缺乏針對失獨家庭的國家政策性保險，沒有專門針對失獨家庭這一特殊群體的醫療保險制度。學者王文華、周麗英、陳秀玲、王建國認為目前“新農合”的患者受益水平不高，與城鎮醫療保險相比，在住院時農民需要先墊付全部醫藥費，這是“新農合”制度本身存在的問題。所以，農村失獨家庭的醫療保障狀況更加嚴峻。

（四）農村失獨家庭社會保障問題產生的原因

關于農村失獨家庭社會保障問題的產生，學者們認為是國家政策、經濟原因和社區功能等原因造成的。因此，將對以上三方面原因進行宏觀分析。

1.國家政策原因

國家政策層面，鄭功成（2007）[26]認為，社會保障制度的不完善、養老制度的不健全都對失獨老人的養老保障和醫療保障造成了影響。首先，桑宗艷（2013）[27]、周沛、周進萍（2012）[28]等人都認為由于國家實行計劃生育政策才產生了失獨家庭。其次，學者張必春、江立華（2012）[13]都認為國家針對獨生子女傷殘、死亡家庭特別扶助金標準過低。所以國家的補助標準低是社會救濟不足的原因之一。再次，李貞怡（2014）[29]認為國家的醫療保障制度還不夠健全，“新農?！睙o法保障農村失獨老人的醫療需要。最后，陳鑫婕（2014）[30]認為國家沒有關于失獨老人的特殊養老保障制度，而且我國現行的城鄉養老保障制度存在很大差異，農村失獨老人的生活更為貧困。

2.經濟原因

吉林大學李世佳（2014）[31]認為目前雖然地方政府積極響應國家政策的號召，相繼出臺了一系列幫扶失獨家庭的經濟補助措施，但是各地的補助標準高低不統一，政策的范圍參差不齊。王國軍（2009）[32]認為在計生家庭扶助的標準方面也存在較大的地區差異，特別是城鄉差異。通過學者羅丹（2013）[33]整理的我國各省市對失獨家庭的補助標準來看，各地區因為地區經濟水平的差異，補助標準也不盡相同，例如北京市對失獨家庭一次性補助5000元，而山西省則是每月200元。穆光宗（2011）[34]認為獨生子女家庭本身就是一個風險家庭，我國傳統的養老觀念是養兒防老。張怡靜（2014）[35]認為失獨老人的自我保障不足，失去了獨生子女之后，缺少了來自子女的經濟供給。學者王輝（2014）[36]指出農村失獨老人沒有退休金，大部分經濟來源于自己年輕時的儲蓄，失去了子女的經濟供給，很容易導致生活貧困。鐘宇菲和張瑩（2013）[37]認為我國養老金的替代率普遍偏低，特別是農村失獨老人，在沒有退休金的情況下又失去子女的經濟供給，僅僅靠“新農?！睙o法滿足基本生活需要。

3.社區功能原因

胡亞光（2015）[38]認為目前我國雖然積累了一定的社區養老的經驗，但是還沒有建立完善的社區養老服務體系，社區中也缺乏專業的服務團隊。顧立（2010）[39]指出我國目前的社區養老仍然處在初級階段，仍然存在資金不足等問題。湯雯雯（2014）[40]指出社區缺乏針對失獨老人的幫扶機制，缺乏專業的心理輔導機構、必要的娛樂設施，這些都導致了社區的服務功能缺失。

（五）關于解決農村失獨家庭社會保障問題的對策

1.國家政策方面

第一，失獨家庭很大程度上是受計劃生育政策影響的，所以，穆光宗認為國家要適時調整現行的計劃生育政策，減少獨生子女家庭的數量，這是從根源上解決失獨家庭產生的途徑。第二，王國軍（2009）[33]認為國家要設立獨生子女死亡、意外傷害和重大疾病的政策性保險，來抵御養老風險。第三，趙新軍、吳曉靜、周瑋瑋（2014）[41]等學者認為要加快完善失獨老人的養老保障機制，并加強立法工作，為養老服務提供法律依據。第四，機構養老方面，孫煒紅（2012）[42]等學者認為應建立單獨針對失獨老人的養老機構，同時王海濤（2015）[43]認為還要通過修正現有的養老院入住制度，建立失獨老人優先入住養老院的機制，讓老年人老有所依。

2.經濟保障方面

王秀銀、穆光宗、周沛、周進萍等多位學者都普遍認為目前的社會保障水平還比較低，要提高社會保障救濟金的水平，并建議建立養老金動態增長機制，通過擴大融資渠道來獲得更多的救濟金以幫助失獨家庭。學者高（2013）[44]建議國家應設立失獨家庭專項扶助金來應對失獨老人的養老和醫療方面的問題。學者周偉和米紅（2013）[45]建議國家設定統一的失獨家庭扶助標準，打破城鄉二元結構的差異，各地區可以適當提高本地區的保障水平。孫煒紅（2012）[42]認為，要通過建立對農村失獨家庭的幫扶機制，來提高農村失獨家庭的自我保障能力。

3.社區功能方面

社區要構建完善的關懷和精神干預機制，對失獨老人進行心理疏導(金燕燕，2012)[46]。政府應加大資金投入力度，引進專業的心理輔導人才，建立心理輔導站、愛心服務站，通過心理疏導改變傳統觀念對農村失獨老人的束縛（趙新軍等，2014）[41]。各地對失獨家庭的救助大部分體現在經濟救助方面，所以，韋艷、姜全保（2014）[47]建議在社區工作中，在加強對失獨老人的心理干預和心理慰藉的同時更要考慮不同家庭的特殊性。同時，要積極發揮社會工作者、農村社區的獨特作用，對失獨老人進行心理疏導、生活照料（張艷丹）[14]。趙仲杰（2009）[48]強調發揮社區居委會的作用，以社區為依托，構建農村失獨家庭社區自助體系。

三、研究成果的簡要評價與展望

縱觀2001-2015年的文獻，從研究數量上看，關于該主題的總量約有29157篇，但是關于農村失獨家庭社會保障這一主題的僅有1554篇，約占文獻總量的5.33%，所以，關于農村失獨家庭社會保障這一主題的研究數量還相對較少；從研究視角上看，由單一的人口學逐漸轉向經濟學、管理學、社會學、法學等多門學科交叉研究；從研究方法上看，在精讀的50篇文獻中，定量分析的僅有8篇，約占16%，定性分析的為42篇，約占84%，所以，目前該主題定性研究的數量偏多，定量研究的數量較少；從論文的水平與檔次來看，作者精讀的50篇文獻中，其中CSSCI論文有10篇，約占總量的20%，所以，目前關于該主題研究的高水平論文的數量還不多。雖然研究失獨家庭的文獻總量較多，但是研究農村失獨家庭的數量較少，僅占文獻總量的5.33%；在研究對象中，研究失獨家庭生活困境的多，綜合研究社會保障問題的少，特別是針對農村失獨家庭的社會保障問題研究更少。所以，在未來的失獨家庭社會保障問題研究中，可以采取定量研究的方法，更多地關注農村失獨家庭的社會保障問題。

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作者:管鵬 張云英 單位:湖南農業大學