財政社會保障支出研究論文

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［提要］在我國經濟高速增長的同時，財政社會保障支出水平問題有所凸顯，國家財政社會保障支出總量較少、增長緩慢、結構不合理等問題越來越嚴峻，這是政府責任和社會公正的缺失，必將嚴重影響經濟發展和社會穩定，我們必須站在戰略高度來解決好這些問題。

關鍵詞：財政社會保障支出水平；經濟增長；財政支出

規模社會保障是國家在勞動者或全體社會成員因年老、疾病、喪失勞動能力以及遇到其他社會困難時，向其提供保障或幫助的一種社會制度，是為了維護社會的公平與成員的福利。建立健全社會保障體系，強調國家政府的責任，政府財政要負擔起這一職責，必須按照公共財政的要求進一步調整財政支出結構，相應削減行政性經費和一般事業經費支出，以此來增加社會保障支出，提高財政社會保障支出水平。所謂財政社會保障支出水平，指財政社會保障支出占財政支出總額（含社會保險支出）的比重。隨著人口老齡化社會的到來，我國社會保障支出壓力日益增大，需要通過各種途徑加大財政的支付力度來彌補社會保障支出所缺資金。國內有學者提出要提高轉移支出在財政支出中所占的比重，也有人提出應提高養老保險補助支出占財政支出的比重，但都沒有提及提高財政社會保障支出水平。本文對財政社會保障支出水平這一領域考察了中國目前社會保障支出水平存在的諸多問題，并提出可行性建議和對策。

一、我國財政社會保障支出現狀

（一）社會保障支出總量不足。社會保障支出作為社會收入再分配的一個主要途徑，與人們的生活息息相關，也是政府保障人民生活水平的主要手段，影響整個社會的安定和發展。然而，我國的社會保障支出總量一直相對不足。隨著我國經濟的快速發展，國家財政中的社會保障支出總量不斷增加，但與GDP的相對增加量基本保持不變。自2003年至2009年，我國的社會保障支出從2，712.2億元增長至7，606.68億元，絕對數量有了很大的增長，但由于GDP水平同時在快速增長，社會保障支出占財政比重保持在11%左右，2009年這一數字甚至下降到了不足10%。同時，若將社會保障支出與行政管理支出對比可發現，用于社會保障的財政支出遠遠不及行政管理費用高。并且，這之間的差距在不斷地擴大。如果此種現象不斷發展，必將導致政府財政支出的失衡，也不利于社會公平正義與建設廉潔政府的要求。我國社會保障支出總量不足這一事實還可通過與其他國家對比發現。我國自2006年起，人均GDP超過了2，000美元，已達到了中等以上發展中國家的水平。然而，社會保障支出水平卻遠沒有達到相應的水平。以1980年的中等以上發展中國家哥斯達黎加為例。1980年哥斯達黎加的社會保障支出達到了在人均生產總值中占30.8%的水平。我國當前的社會保障支出水平尚不如20世紀80年代的中等以上發展中國家，更不用說是社會保障支出比例高達40%的各發達國家了?？梢?，我國的社會保障支出水平是很低的。雖然在發達國家高福利在一定程度上帶來了“福利病”，但我國的社會保障支出水平距國際水平仍有較大距離。盡管近兩年中央也一再要求各級財政部門要通過調整財政支出結構將財政支出的15%～20%用于社會保障，但由于缺乏立法約束，財政對社會保障投入帶有明顯的隨意性。社會保障支出總量不足，就無法保障人們的生活水平，特別是中低收入或無收入人群的基本生活。

（二）社會保障支出增長緩慢。評價任何一項公共支出的增長，既要看絕對數額的增長，也要看相對份額的增長。近年來，在忽略物價上漲等市場因素的前提下，我國財政社會保障支出的絕對數額在緩慢增長，但是增長速度過慢，沒有與經濟發展和財政支出增長相聯動。盡管有學者提出：社會保障水平與經濟發展速度一般呈“此增彼減”的關系，當經濟快速增長時，居民收入水平增長較快，享受社會保障的人數相應減少，社會保障支出水平往往下降。但是，筆者并不認同這種觀點能夠適用于當前的我國，當前我國的經濟增長是一種失衡的增長，并由于基礎性財富分配秩序的不規范，不能使所有人都分享經濟增長的成果。當前我國處在社會主義市場經濟體制下，社會保障制度健全與否仍然至關重要，增加財政社會保障支出是經濟發展和社會穩定的需要，但在現實中沒有反映出來。財政社會保障支出增長彈性系數是指社會保障支出增長率和財政支出增長率的比值，如2011年社會保障支出增長率為21.9%，財政總支出增長率為22.3%，則彈性系數為0.98。從這一指標來看，2007～2011年這一系數分別為0.92、0.96、0.53、1.14、0.98?？梢钥闯觯?010年外，其彈性系數一般不足1，如果不及時采取相關措施，社會保障增長彈性系數會穩定在1這個水平上，并有下降的危險，可以理解為社會保障支出只會隨財政總支出做相等比例或更低比例的增長，也就是說社會保障水平沒有提高的可能性。這對當前的我國是不適合的，筆者認為如果一個國家或地區的社會保障處于飽和狀態，財政社會保障支出足以滿足公共需求，那么財政社會保障支出彈性系數維持在1這個水平上是很正常也是很適合的，但當前我國的社會保障離飽和狀態還很遠，很多人還并未享受到充分的社會保障。出現這一現象，部分是由于在每年財政總支出增加的情況下，財政社會保障支出卻沒有相應的增加。因為每年財政支出的增加部分大多都用到了經濟建設和行政管理等事業上，這很顯然是不合理的，政府應該把公共財政多投入到公共領域，讓一些在經濟增長中未受益或少受益的個人和群體能夠通過公共支出分享經濟增長的成果。綜上所述，筆者認為，我國財政社會保障支出增長緩慢，應該以超過財政總支出增長的速度增長，方能滿足人們日益增長的公共需求。

（三）我國社會保障支出結構不合理、地區差異顯著。我國財政社會保障支出的問題，除了總體水平低之外，在結構上也存在很大的不合理性和不平等，根據目前我國的財政分權體制，社會保障大都屬于地方政府支出。表1顯示，1999年以來地方政府承擔的財政社會保障支出的比例均在90%以上。盡管存在中央政府對地方政府的轉移支付，但考慮到我國的經濟發展存在著較大的地區差距，因此在財政社會保障支出方面可能也存在著明顯的差異。（表1）長期以來，我國的城鄉之間一直存在著明顯的差距，各級政府在財政支出方面也表現出強烈的城市偏向。因此，接下來將考察財政社會保障支出的城鄉結構。從目前的情況來看，我國官方并沒有公布分城鄉的財政社會保障支出數據，而許多社會保障支出項目，例如對社會保險的補助、自然災害生活救助等，也很難區分出其中的城鄉比例。因此，目前的相關研究大都使用城鄉居民的轉移性收入作為城鄉社會保障支出的變量。第一，城鄉居民的轉移性收入之間存在著較大差距。1998年城鎮居民的人均轉移性收入是農村居民的11.77倍，而后繼續擴大，2003年達到21.81倍。但隨著2002年黨中央提出城鄉統籌發展，并陸續出臺了一系列加快農村社會保障事業發展的政策措施。此后，各級政府加大了對農村社會保障的財政投入，其中的突出表現就是2003年開始逐步建立了新型農村合作醫療制度。因此，城鄉居民轉移性收入之間的差距在2003年以后開始下降，但在2009年仍然達到了11.35倍。從這一指標的情況來看，超過90%的財政社會保障支出均投向了城鎮居民。第二，從轉移性收入占可支配收入的比例來看，城鎮居民仍然明顯高于農村居民。1998年轉移性收入占城鎮居民可支配收入的比例大約為19.96%，到2009年增至26.29%。而轉移性收入占農村居民純收入的比例在1998年僅為4.26%，并且此后一直處于停滯狀況，直到2005年以后才呈現出上升的趨勢，但在2009年也僅為7.72%。經過比較發現，轉移性收入占城鎮居民可支配收入的比例在1998～2009年之間一般是農村居民的3倍以上。顯然，無論是從轉移性收入的絕對值還是從轉移性收入占可支配收入的比例來看，我國的財政社會保障支出均表現出了明顯的城市偏向。

二、對財政社會保障支出的重新認識

我國財政社會保障支出之所以會出現前面已經分析的現狀，這與當前相關方面對財政社會保障支出的認識不夠有極大的關系，我國的經濟和社會都已經步入了全新的時期，對財政社會保障支出的各個方面也應重新認識，不能總是用舊的觀點來對待新的事物和現象。下面就從兩個方面來重新認識財政社會保障支出：

（一）財政社會保障支出的作用。貧困和不平等一直以來都是人類面臨的難題，而財政社會保障支出對消除貧困和不平等有著天然的不可替代性，這對社會穩定和政治穩定都有促進作用。社會保障支出作為公共支出的一部分，具有一定的生產性。消費、投資和出口是拉動我國經濟增長的三駕馬車，而內需不足一直都是困擾我國經濟的一個嚴重問題，收入差距擴大和低收入群體收入增長緩慢是造成內需不足的一個主要原因，而財政社會保障支出恰恰具有擴大內需和拉動經濟增長的作用。因為享受社會保障的個人和群體相對而言都是較為弱勢的，所獲得的財政支出均會用來為滿足基本生活需求而到市場上消費，這就間接地促進了消費擴大，推動了經濟增長。這表明財政社會保障支出并不是給財政添加負擔，而是具備了“工具價值”，對我國的經濟增長是有益的，并且還具有很高的“目標價值”，因為社會保障對消除貧困和提高福利水平有著巨大作用，有利于提高人民的整體生活水平，有助于政治穩定和社會穩定。

（二）滿足公共社會保障需求是政府的責任。社會保障是市場不能提供和個人無法承擔的公共品，為彌補市場失靈，只有依靠政府和財政。因為提供公共物品和服務是政府的責任，要保證每一個公民都有機會和可能改善自己的生活前景，而對弱勢群體或個人而言，改善生活的最佳途徑就是由政府提供社會保障服務，由財政提供社會保障支出。這就涉及我國政府和財政的轉型問題，有學者提出“政府要從經濟建設型轉向公共服務型，財政要有投資型財政轉向公共型財政”。這種觀點有一定的道理，雖然在當前我國不可能完全實現這樣的轉型，但應該有所偏向，而當前的各級政府大多都忽略了公共物品和服務的提供者角色，這就要求政府加快轉型，至少應加快做一個責任型政府，履行作為政府的責任，把更多的公共資源用在社會保障領域，加大財政社會保障支出。

三、我國社會保障財政支出政策建議

針對以上我國社會保障財政支出的現狀，特提出以下政策建議：第一，著力提高社會保障支出占公共財政的比例。在《勞動和社會保障事業發展第十個五年計劃綱要》中，我國政府就提出“逐步將社會保障支出占財政支出的比重提高到15%～20%”，并且在“十一五”規劃和“十二五”規劃中均強調“逐步提高社會保障支出占財政支出的比重”，但近年來我國社會保障支出占財政支出的比重始終在10%左右徘徊。社會保障屬于基本公共服務，所以公共財政的大力支持是其順利發展的重要前提之一。因此，建議有效落實相關的政策，盡快將社會保障支出占公共財政的比例提高到目標水平。第二，優化財政社會保障支出的項目結構。盡管行政事業單位的離退休費占財政社會保障支出的比例呈現出下降的趨勢，但仍然是新統計口徑中比例最高的子項目，在2009年達到了27.51%。根據定義，社會保障的受益對象應為全體國民以及一些社會弱勢群體，所以由公共財政支付行政事業單位這一特殊群體的離退休費用顯然不符合社會保障的基本含義，也非公共財政的題中之意。因此建議逐步改革行政事業單位的離退休制度，盡快將其與城鎮職工的養老、醫療等社會保障制度接軌。第三，緩解財政社會保障支出的地區間不平衡狀況。我國財政社會保障支出目前存在著明顯的地區差距，但在2006年《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中就提出“逐步實現基本公共服務均等化”，而社會保障事業的地區間均等化顯然是其中的重要內容之一。因此，兩方面的政策措施可以重點考慮：一方面可以提高某些社會保障項目的統籌層次，例如將基本養老保險由目前的省級統籌改為全國統籌，從而降低由于地區經濟發展差距所導致的財政社會保障支出差距；另一方面加大中央政府的轉移支付力度，尤其要提高對地方社會保障事業的專項轉移支付水平。第四，努力縮小財政社會保障支出的城鄉差距。研究顯示，我國城鄉居民的轉移性收入之間存在著較大的差距，甚至已經超過城鄉居民的收入差距。這種情況表明，財政社會保障支出的不公平已經成為擴大城鄉差距的原因之一。基于縮小城鄉差距以及公共服務均等化的目的，在此認為，在保持城鎮居民享有合理社會保障水平的前提下，加大對農村社會保障事業的投入力度，除了繼續完善新型農村合作醫療制度，還要盡快開展新型農村養老保險制度的試點和推廣工作，同時著力提高各項農村社會救助和社會福利的覆蓋面和保障水平。

作者:李原 單位:武漢大學政治與公共管理學院

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