農村宅基地社會保障功能分析

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摘要：由于我國城鄉二元體制的存在，農村居民難以和城鎮居民一樣均等地享受到醫療、養老、失業醫療、養老、失業等社會保障待遇。作為典型的保障性物權，農村宅基地使用權承擔著社會保障的部分職能。由于農村宅基地使用權制度的特點與人役權的特點具有較多的契合，所以農村宅基地使用權制度改革應以生存保障作為其基點。

關鍵詞：宅基地使用權；人役權；保障性

物權在社會保障方面，由于我國城鄉二元體制的存在，城鄉居民的醫療、養老、失業等社會保障待遇還很難實現一統，農村居民無論是在社會保障標準、覆蓋程度等都與城鎮居民有著較大差別，而農村居民的宅基地使用權不得不承擔著一定的社會保障職能，成為社會保障的替代物?；诖?，筆者試圖從人役權角度出發，期待提出促進農村宅基地社會保障功能發揮的具體思路。

一、人役權制度

早在古羅馬時期，人類社會就出現了人役權。所謂人役權，就是不動產權利人為特定人的利益而設定的、允許其無償使用某財產或財產收益的權利。限于當時的社會歷史條件，無夫權婚姻隨處可見，一旦家長故去，那些依賴于家長的喪失勞動能力者或者無繼承權人就會面臨生存困境，此時，為確保這部分人獲得基本的生活保障，家長會預先將部分家產的使用權、收益權和居住權等遺贈給妻子。從某種程度上分析，人役權的突出特征體現在人身性、無對價性以及相對獨立性等方面。由于人役權具有幫助、照顧生活困難特定主體的救濟性質，所以被當成是社會保障的雛形，但由于它是針對特定人群的，所以一般是不允許轉讓或繼承的。正是由于它的不可流轉性和缺乏流動性，大多數國家只規定地役權而沒有規定人役權這一制度。我國物權法也采用了這種做法，由于我國地少人多的國情，特別是農民占人口的一半以上，生存權是首要保障的人權，這就為我國人役權的存在提供了可能。檢視我國法律制度不難發現，涉及到人役權的法律條文少之又少，即便如此，依然有不少學者贊同農村土地承包經營權、集體土地所有權、農村宅基地使用權等具有人役權性質。舉例來說，農村宅基地使用權就是比較明顯的具有社會保障屬性的權利，它的制度規范特點是身份性、無償性、不可轉讓性等，與人役權的特點高度契合。

二、我國農村宅基地使用權的社會保障屬性

我國現行的農村宅基地政策最早發端于建國初期開始的一系列，其產權制度經歷了一個從私有到公有、從自由交易到嚴格控制的發展歷程，現行的農村宅基地使用權制度始終具有一定的社會保障功能，之所以作此論述，其主要理由在于：其一，它與傳統的地上權有所不同。傳統的地上權就是權利人在他人所有的土地上建筑房屋或其他工作物、種植林木的權利，其本質上是屬于用益物權的范疇。而農村宅基地使用權又屬于地上權的一種，自然與地上權存在一定的相同之處。與此同時，還應當明確，農村宅基地使用權是區別于私有制下的地上權。農村宅基地使用權是集體成員為滿足居住需要而在集體土地上修建房屋的權利，這里所涉及到的用益物權人和土地所有權人之間的關系是集體成員與集體的關系，正是這一特殊關系才使得他物權和所有權之間的關系與私有制下他物權具有較大的差異性，我國農村宅基地使用權分配上的無償性和無期性就與傳統的地上權有異，后者更加適應商品經濟和市場經濟的需求，土地市場化特征更加明顯。與之不同的是，農村宅基地使用權在市場流轉方面較為封閉，甚至禁止進行市場流轉，其固有的社會保障屬性則相對突出。另外，其市場流轉傳統的地上權更多地體現了當事人的意思自治原則，地上權的期限、價格、數量等都要通過地上權合同體現即可，而農村宅基地使用權的取得則要嚴格得多，不但要完全符合國家法律的強制性規定，而且必須經過土地管理部門層層審批，并符合規劃。其二，它與具有保障性質的人役權相似。發端于古羅馬的人役權具有如下幾個特點：第一是人身性。人役權是針對生活困難的特定主體而設定的，其功能在于確保特定主體實現基本保障，可見，這種權利與其人身性是緊密相關的，且存在較強的人身依附性；第二是期限性。人役權由于以老有所養為目的，故其使用權不是無期限的，而是以權利人的生存期限為限期；第三是不可轉讓性。人役權的人身性表明其不可轉讓性，人役權只能為本人享有，不能轉讓給他人；本人死亡的，他人不能繼承；第四是無償性。從其設立目的而言，它是基于恩情關系而設立的，本身就是一種扶助老弱病殘的福利性或慈善性的權利，因此它是無償設立的。對比歷史上的人役權與農村宅基地使用權，它們都是為了保障人們利益而設定的，前者更加關注特定主體的生存利益，后者重在維護農民群眾的居住利益，必須具有集體經濟組織成員資格的人方有申請的資質，該資質也是為保障特定人群的生存利益而設定的。人役權缺少交易機制，與商品經濟和市場經濟不協調，表現為一種靜態的、不可流動的受益權。同樣，農村宅基地使用權也不得在市場機制中進行交易。對于農村宅基地使用權人而言，法律賦予他們的主要是對于宅基地的占有權與使用權，而非基于流轉而得到的收益。不可否認，這兩者存在一定的相同點，但考慮到農村宅基地使用權是集體經濟組織為本集體成員提供的集體福利，所以與人役權是不一樣的。其三，它有別于法定租賃權。法定租賃權說認為，由于我國實行房地一體轉移的原則，如果農村宅基地在城鄉居民間流轉就會損害集體所有權，畢竟城市居民不屬于集體經濟組織成員，自然就沒有資格享用集體土地的使用權，考慮到這一點，我國是禁止農村宅基地在城鄉居民間進行流轉的?？墒?，農戶享有對自己房屋的所有權，理應有權轉讓自己的房產，如何解決這一難題？有學者主張，當國家將農村宅基地使用權分配給集體經濟組織成員時，就是發揮用益物權屬性的體現，但如果將其轉讓給城市居民后，性質就會發生變化，不能成為用益物權，而可以由國家通過法律規定其屬于法定租賃權，即受讓人取得了農房的所有權，此時，基于農房的宅基地，受讓人因其城市居民身份是無權如農戶一樣享有用益物權的，其所應享有的是法定租賃權。簡言之，農村宅基地所有權屬于集體，農村宅基地使用權屬于農戶，除了集體與農戶外的其他主體，一律享有法定租賃權。由于其屬于債權，因此，學者建議法律規定其使用期限，到期后所有權人可以收回土地，但在租賃期間，農房的所有權人可以通過向集體支付租金而占有使用房產。

三、農村宅基地使用權社會保障功能之構造

農村宅基地使用權事關農民的生存權，而生存權又是發展權的重要前提與基礎，法律以人為本，自然應當將生存權作為立法的根本目的，并將其貫穿于具體的法律制度和規范中。土地歷來是各種資源中最緊張、最受人重視的資源，是國家、社會成員等的眾矢之的，如果國家不對土地資源進行分配上的干預，則土地會產生集中和兼并現象，這在歷代歷朝并不罕見，歷史上有的人良田萬頃，有的卻無立足之地，基于此，現代社會都對土地的分配進行調節，保障民眾的基本生存權。我國農村宅基地使用權制度從建立到發展，經過多年演變，直至今天，其根本宗旨都是為了實現“居者有其屋”。可見，農村宅基地使用權具有重要的社會保障功能，其所保障的是公民最基本的生活需要——基本居住需求，因而目前多數國家將其作為基本人權之一。正是為了保障居者有其屋，我國物權法在農村宅基地制度設計上完全以生存保障作為其宗旨。農村宅基地使用權制度在社會保障方面的特點主要有：其一，無償性。根據我國法律相關規定，凡是符合法定條件的集體經濟組織成員，只需要通過“申請”即可取得宅基地使用權，在這一過程中，無需支付任何費用。這實際上是為了保障農民的居住權。國家曾經試行過農村宅基地使用權收費制度，由于面臨增加農民負擔之困，很快就被叫停；其二，均等性。土地管理法規定，農戶只能是“一戶一宅”，且每戶所擁有的宅基地面積也是有嚴格規定。這種平均主義的思想保障了每個農民對集體土地的平等享有，任何人都不具有特權，不得多占、多用集體土地，這恰恰是農村宅基地使用權的社會福利屬性使然；其三，身份性。在我國，只有集體經濟組織內部成員才享用對農村宅基地的使用權，凡是不屬于集體經濟組織成員的，一律沒有資格享用集體土地使用權，這無疑確保了稀缺的集體建設用地使用的合法性。具體如下：關于農村宅基地使用權的原始取得方面，由于集體經濟組織是農村宅基地的所有權人，有權利自主決定是否分配給農戶宅基地，如何分配，分配多少面積給農戶，從民法理論上說，這完全是集體經濟組織和村民協商一致而定的，國家沒有必要干預。但是，我國人多地少的基本國情決定了土地的稀缺性，決定了在此如果允許意思自治，則村莊中強勢群體必將多拿多占，弱勢群體將無法分到宅基地，其居住權將難以實現。因此物權法定主義原則在此大有用武之地，法律明確規定了農村宅基地分配的原則是平均分配，分配的面積是由法律法規明確規定的數額，使用的期限是無期的，在農村宅基地使用權上基本排除了集體和農戶意思自治的空間，表面上有違民法地上權設定的原則，但實際上正是農村宅基地使用權社會保障功能的充分體現。關于農村宅基地使用權的繼受取得方面，農村宅基地“一戶一宅”原則能夠有效避免農村的強勢群體利用其所掌握的政治、經濟等資源而出現違規多占現象，同時對農村宅基地的繼承和城鄉流轉也進行了規范，這不但保障了其他農戶的平等居住權，也保證了后代居民的生存利益和居住權，保證了農村宅基地只能在本集體組織成員之間進行調劑，確保本集體經濟組織成員的居住權長遠有保障。因為一旦農村宅基地被流轉到城市居民手中，就有可能使本集體經濟組織可供分配的土地面積縮減，并且如果農村宅基地流轉到城市居民手中，就有可能使無宅基地的農戶到宅基地市場上去高價購買，而農戶在土地市場上的購買力很難競爭過城市居民。

作者:呂軍書 李瀟曉 單位:河南師范大學法學院

參考文獻

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