論地方人大及其常委會重大事項的決定權

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盡管組織法明文規定了地方各級人大及其常委會作為地方國家權力機關負有對重大事項進行處理的職權，但在實踐中，決定權的行使尚欠充分和民主，其蘊含的價值遠未得到有效確認。因此，從理論上對決定權的性質和特點、構成要素以及決定權行使的原則進行探討，對于地方各級人大及其常委會充分行使職權進而對加強人大制度建設，有著十分重要的實踐意義。

一、決定權的性質和特點

從本質上說，決定權是人民主權原則和我國民主政治國家性質的現實反映，是人民當家作主，對地方國家事務進行管理的重要體現。它作為公共權力系統中的一項重要權力形式，與行政權相比，具有人民性、權威性、自主性、集體性、全局性的特點。

1.人民性。決定權的人民性是我國國家性質決定的。憲法規定，國家的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。這說明，地方各級人大及其常委會的決定權實質上是人民的決定權，是人民利益和意志的集中表達。因此，決定權的人民性規定了決定權行使的范圍是關于本行政區域內民眾普遍要求和關注的事項，而行政機關的決定權的范圍只能限于執行權力機關的決議、決定的有關具體事項。

2.權威性。決定權的權威性內源于國家權力機關的人民性。憲法第三條規定，人民通過選派代表組成地方各級人民代表大會，作為本行政區域行使國家最高權力的機關，其他國家機關包括行政機關、審判機關、檢察機關都由同級人民代表大會產生，對它負責，受它監督。人民代表大會的這種法律地位決定了它比同級其他國家機關的地位更高，其依職權做出的決議、決定的效力更大，其他國家機關特別是行政機關作為它的執行機關必須執行它的決議、決定。

3.自主性。地方各級人大及其常委會是地方國家權力機關，依法獨立行使職權。因此，上下級人大及其常委會不是領導與被領導的關系，只是工作聯系關系。地方各級人大及其常委會應根據本行政區域內經濟和社會發展實際情況以及某一個時期內民眾反映強烈的問題，自主地決定本行政區域內的一切重要事務。這說明地方各級人大及其常委會對重大事項所作的決議、決定是創制性的、自主性的，而行政機關對行政管理事務所做出的決定是從屬性的、執行性的。

4.集體性。地方各級人大及其常委會的決定權由人大代表及其常委會委員集體依法行使，而不是由單獨的個人獨立行使。這是由權力機關民主集中制的原則決定的。權力機關由人民選舉產生，整體上代表人民，因而實行合議制，集體行使職權，集體決定問題。同時，權力機關管理的事務都是一些重大事項，需要集思廣益，以保證決策的科學化和民主化，因而也需要實行集體負責制。因此，地方各級人大及其常委會的決議、決定都是以全體會議的形式，按照少數服從多數的原則做出的。它與行政機關實行首長個人負責制有根本的區別。

5.全局性：決定權的全局性包含兩個方面：第一，從決定權的內容范圍看，地方各級人大及其常委會所決定的事項是對本行政區域內經濟和社會發展產生較大影響的事項或是本行政區域內民眾普遍關注的事項；第二，從決定的效力范圍看，地方各級人大及其常委會的決議、決定對本行政區域內任何地方都有拘束力。同時，在該行政區域內，無論行政機關、審判機關和檢察機關，還是社會團體、企事業單位和公民個人，都要遵守它所做出的決議、決定。

二、決定權的構成要素

地方各級人大及其常委會行使決定權的過程是一個完整的公共決策的過程。在這一過程中，決議、決定的做出要經過三個階段：收集信息確定所要解決的問題或所要調整的社會關系的階段；對事實信息進行篩選，去粗取精，確定解決問題方案的階段；選擇最優方案的階段。因此，決定權包含三個構成要素或包含三個組成部分：知信權、調查權、處理權。

1.知信權。知信就是收集、掌握事實信息。掌握事實信息的目的在于確定所要解決的問題或所要調整的社會關系。地方各級人大及其常委會對某一重大事項做出決議、決定，實質上根據一定的價值取向如公平、最佳社會效益等，對所要解決的問題的方案進行優選。方案的形成，離不開對事實信息進行收集、分析和分類。而且，一個決議、決定能否達到決策者的目的，往往很大程度上取決于對所要解決問題的信息的量和度。可見，地方各級人大及其常委會對重大事項做出決議、決定，離不開對事實信息進行收集整理這一程序階段，這是科學決策的保證。地方各級人大及其常委會可以通過以下幾個途徑獲取信息資料：（1）人大代表的提案或意見；（2）某一個時期內民眾反映強烈的問題；（3）傳媒反映的社會熱點問題；（4）地方政府、法院、檢察院向同級人大及其常委會報告的有關重大事項。在現實政治生活中，地方各級人大及其常委會部分決議、決定往往是根據領導動議或被動貫徹執行上級法律、法規做出的，結果實施效果不好。這種情況應當引起各級國家權力機關的足夠重視。

2.調查權。如果說在知信權階段，收集事實信息時，只注意了信息的有用性，那么在這一階段，收集事實信息必須注意事實信息的實用性和針對性。一旦所要解決的問題或所要調整的社會關系確定之后，就必須深入收集對所要解決的問題具有針對性的信息。在這一階段，決策者不僅要聽取反映意愿者的意見。而且要聽取相對方的意見和普通民眾的意見；不僅要收集事實信息，也要收集法律信息，如憲法和法律對此問題的原則規定或國外和國內其他地方對相似問題的法律或法規規定。只有這樣，才能形成解決問題的最優方案。

3.處理權。它包括決策權和撤銷權。決策權是地方各級人大及其常委會依據正當程序運用自己長期積累的科學知識和實踐經驗對多種方案根據一定價值取向做出評估、判斷，挑選最優方案的權力。撤銷權是地方各級人大及其常委會對同級行政機關不適當的決定、命令予以廢除的權力。處理權是決定權的集中表現。

三、行使決定權的原則

1.民主原則。地方各級人大及其常委會所做出的決議、決定的內容必須充分體現大多數民眾的意愿。決議、決定議題的確立，應更多地涉及與民眾密切相關的問題。而且，在決策時，應充分集思廣益，聽取各方面的不同意見，保護普通民眾政治參與熱情，以提高決議、決定做出后的公信力和執行力。

2.公開原則。地方各級人大及其常委會行使重大事項決定權的活動要公開。其公開不僅包括地方各級人大及其常委會關于重大事項決定權的范圍和內容公開，而且包括討論過程、決策程序、決策效果公開。

3.程序原則。決定權的行使必須嚴格依照法定程序。決定權行使的程序可包括以下繼起和相承接的幾個方面：（1）提議。這是啟動程序。提議的主體主要是地方國家機關、人民代表、部分民眾或有關團體。（2）受理。提議經過地方各級人大常委會及其工作機構在初步審查后，分別作出受理或不予受理的決定。已受理的提議可進入下一程序。（3）調查和審議。地方各級人大的工作機構通過聽取匯報、組織聽證、調研等方式，收集有關問題的事實和法律信息，形成可供選擇的方案，交同級人大及其常委會集體討論。（4）決定和處理。由地方人大及其常委會在集體審議的基礎上以集體名義做出最終決定。在實踐中，地方人大及其常委會行使決定權都基本經歷這四個階段和步驟，但在如何從程序意義上充分發揮民主，保證決策科學這兩方面考慮得還不夠。

4.效益原則。地方國家權力機關行使決定權必須講求效益，即以效率為價值取向，或是以公正為價值取向或是兼顧兩者。地方各級人大及其常委會所要決定的重大事項大部分具有時效強的特點，否則，事過境遷，再對此問題做出決議、決定顯得沒有必要。筆者認為，地方各級人大及其常委會在調研和審議階段，要堅持效率的原則。在調查研究的基礎上，集中力量，把所要解決的問題弄清楚，并及時形成解決問題的方案，決不能久議不決。同時，地方各級人大及其常委會做出的決議、決定的內容要堅持公正原則，即分配權力和義務要對等，權利救濟要平等?？傊?，決議、決定做出后，能有效地解決存在的問題，使民眾滿意。

四、實現決定權的制度保障

從決定權的性質看，地方各級人大及其常委會行使決定權的范圍很廣。根據目前法律規定，決定權可分為三類：一是組織法明確規定和列舉的；二是其他單行法律明確規定的，如預算法、城市規劃法、土地管理法、教育法、婦女權益保護法、人民法院組織法、人民檢察院組織法等；三是地方組織法以概括方式規定的即"討論、決定本行政區域內政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項"。前兩者由于法律規定明確，普遍行使得較充分。后者由于法律規定較抽象，實踐中難以把握，因而各地執行情況不一。決定權的行使尚欠充分和民主。個中原因較為復雜，既有政治體制運行機制的問題，有人大的職位和宗旨意識問題，也有法律規定缺乏可操作性的問題，又有決策程序規范性、民主性不強的問題等。地方各級人大及其常委會決定權的行使涉及政治體制改革、組織建設、人員素質等深層次的因素，筆者認為，完善相關法律規定，健全制度，以此為切入點保障地方各級人大及其常委會決定權的行使，是目前可行的途徑。

1.以立法的方式對"重大事項"做出明確界定。決定權的性質、特點決定了國家生活和社會生活中的一切重大事項，均屬于國家權力機關決定權的范圍。但這在實踐中很難操作，因為中國作為一個經濟和政治發展國家，需要以行政權利為中心以保證政府對社會的動員能力。因而較易行的辦法是將權力機關行使的重大事項的決定權的范圍與行政機關行使的重要事項的決定權的范圍進行區別和界定，但要在中央立法中對"重大事項"作統一明確的限定確有一定困難。因為各行政區域內經濟和社會發展水平層次不一。即使在同一行政區域內，重大事項因客觀情況的變化而有不同。筆者認為，除組織法、預算法和城市規劃法明確規定由地方各級人大及其常委會行使決定權的重大事項外，可對一部分形成共識的重大事項采取列舉的方式，法律予以明確規定。這些重大事項包括以下幾個方面：（1）精神文明建設的規劃和部署；（2）民主與法制建設；（3）財政性資金投資的重大項目；（4）重大改革措施的出臺；（5）同外國締結友好城市；（6）授予"榮譽市民"稱號等。對上述重大事項的規定，在立法技術上有兩種方式：一種是在制定有關單行法律時像預算法、城市規劃法那樣，明確規定地方各級人大及其常委會決定權的內容；另一種是修改《地方人大和政府組織法》，在地方各級人大及其常委會的職權中明確列舉其決定權的內容。

2.建立地方政府向同級人大及其常委會報告工作的制度。作為地方國家權力機關的執行機關，地方政府應積極主動地就行政管理工作中的重要事項向同級人大及其常委會提出報告，以保證地方各級人大及其常委會對政府工作開展經常性的監督活動。報告的內容應包括：（1）政府采購情況；（2）財政性資金投資方向；（3）對社會和民生有較大影響的建設項目立項；（4）預算外資金、養老、失業保險金、住房公積金的收支管理情況；（5）有關收費的項目和標準的調整；（6）燃氣、水電、公交、醫療等公用事業服務價格的調整；（7）婦女、兒童、老人、華僑、歸僑和僑眷權益的保護情況；（8）造成人身傷害或財產損失的重大事件及其處理情況；（9）優撫、救災、救濟資金和財物的發放情況；（10）具有紀念意義和歷史價值的建筑的拆移；（11）圍湖、圍海造田；（12）環境污染防治情況等。對地方政府提出報告的重要事項，地方各級人大及其常委會認為由自己做出決議、決定更為適宜的，可逕行做出決議、決定。若認為地方政府的決定不適當，可予以撤銷，由地方政府重新做出決定。

3.建立聽證制度。地方各級人大及其常委會在行使決定權的過程中，可在調查和審議程序階段建立聽證制度。決策聽證包括決策事項的確立、通知聽證的對象和舉行聽證的時間、聽證舉證、辯論等程序性內容。(公務員之家版權所有)