行政權力的法制監督探討論文

導語：行政權力的法制監督探討論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【內容提要】

隨著經濟的發展與社會的進步，國家的職能大為擴張，行政權力急劇膨脹，其活動范圍隨之擴展，涉及到社會生活的各個方面。我國正處于社會轉型、體制轉軌、政府職能轉變的變革時期。因此，強化行政權力的法制監督尤為迫切和必要，經濟基礎、上層建筑諸多領域中的深層次矛盾比較集中的暴露出來，人民群眾的法律意識和法制觀念不斷增強，全社會對依法行政的要求也越來越高。本文論述的行政權力，就是一個國家權力體系中負責執行權力機關意志維護社會經濟文化秩序、增進社會福利，管理社會事務的支配力。這包括兩部分內容：一是行政權力必須授予一定的載體，并形成一定的體制，以及這些權力組織內部活動的各種規則；二是規定哪一類行政組織享有哪項行政權力是國家公共權力，享有個人私權力無法比擬的特權。它的行使必然改變或重新確立行政機關與公民、法人或者其他組織之間的權力義務關系，必然會影響到公民、法人的合法權益。如果行政機關違法或不當地行使權力，不僅損害相對人的利益，而且會破壞統一的法律秩序，從而影響公共利益。因此，必須對行政權力的取得運用等加以監督，使之更加符合公民、法人的合法利益和公共利益。對行政權力的監督方式和途徑不是單一的，監督規則也是多樣的，但如何才能更有效的監督，中共十五大確立了依法制國方略和實行依法行政的原則，建立健全對行政權力監督的法律制度在依法制國中顯得尤為重要。本文著重論述我國現行行政權力法制監督的主體、內容方式以及監督不力的原因，如何強化行政權力監督和達到的要求做了論述。

【關鍵詞】行政權力、法制監督、依法行政

第一部分：我國現行行政權力法制監督概述

一、行政權力法制監督的概念和主體

行政權力法制監督，是指國家權力機關、國家司法機關、專門行政監督機關及國家機關系統外部的個人、組織依法對行政主體及國家公務員行使行政職權行為和遵紀守法行為的監督。行政權力法制監督的主體是國家權力機關、國家司法機關、專門行政監督機關以及國家機關系統外部的個人、組織（即行政管理法律關系中的行政相對人）國家權力機關、國家司法機關、專門行政監督機關作為行政全力法制監督主體，能對監督對象采取直接產生法律效力的監督措施，如撤消行政行為、處罰違法違紀的公務員等。行政權力法制監督的對象是行政主體及國家公務員。在行政權力法制監督法律關系中，一方是監督主體，一方是監督對象。監督對象首先是行政主體，即行政機關和法律、法規授權的組織，其次是國家公務員。國家公務員在行政管理法律關系中是行政主體的代表，在行政管理中代表行政主體行使行政職權，但在行政權力法制監督法律關系中，卻不于行政主體并列，成為獨立的監督對象。特別是在行政監察中，國家公務員是最主要的監督對象。行政法制監督的主要內容是行政主體行使行政職權的行為和國家公務員遵紀守法的行為。

二、行政權力法制監督主體的種類及監察內容

1、權力機關的監督

各級國家權力機關，特別是全國人大和全國人大常委會是行政法制監督的最重要的主體。國家權力機關對行政的監督主要是對行政抽象行政行為的監督，如果最高國家權力機關對國務院行政法規的監督，省、自治區、直轄市的人大、人大常委會對地方政府規章的監督，其他地方國家權力機關對相應地方人民政府規范性文件的監督，國家權力機關對抽象行政行為的監督即可以通過備案制度進行，也可以應其他監管主體的請求進行。國家權力機關通過審查監督，如認為行政機關的抽象行政行為。除了對抽象行政行為進行監督外，國家權力機關對行政的監督還包括對各級人民政府組成人員的監督。國家權力機關如發現政府組成人員有瀆職、失職行為，可以通過法定程序罷免瀆職、失職的政府組成人員。

2、國家司法機關的監督

國家司法機關包括人民法院和人民檢察院。

人民法院作為行政權力法制監督主體，起主要監督方式是通過行政訴訟——對具體行政行為的合法性進行審查，撤消違法的具體行政行為，以實現其監督職能。除次以外，人民法院還可以通過司法建議的方式，建議行政機關糾正不屬人民法院撤消范圍的違法行政行為，和建議處分在違法行政行為中有過錯的國家公務員。

人民檢察院作為行政權力法制監督的主體，主要限于對嚴重違法亂紀，可能構成犯罪的國家公務員的監督。人民檢察院特別通過對犯有瀆職罪、貪污罪、賄賂罪的公務員進行偵察和提起公訴，實現其行政權力法制職能。此外，人民檢察院還具體對勞改、勞教場所及其管教人員實施日常監督，通過處理勞改、勞教工作中違法行為，保障這一特定行政管理領域的行政法治。

3、專門行政監督機關的監督

專門行政監督機關主要指行政監察機關和國家審計機關。二者既是行政系統內部監督機制的環節，同時也是國家行政權力法制監管機制的環節。

行政檢察機關作為行政法制監督主體，主要是國家公務員遵紀守法情況實施監督。行政檢察機關通過主動調查和接受行政相對人的申訴、控告、檢舉，發現相應國家公務員的違法亂紀行為、違紀的公務員，以糾正國家公務員隊伍中的違法、腐敗現象，保障整個行政系統的廉潔、勤政。

國家審計機關作為行政法制監督的主體，主要是對各級人民政府及其工作部門的財政收支行為進行監督。審計機關通過審計職能，發現監督對象違法或違反國家有關規定的財政收支行為，依法予以處理、處罰或提請有權處理的機關依法予以處理、處罰，以保證財務領域的行政法治。審計機關對行政機關以外的金融機構、企、事業組織的財務收支進行審計監督不屬于行政法制監督，而屬于行政監督的范圍。

4、社會監督

個人、組織在行政管理法律關系中是管理對象，是行政相對人，而在行政法制監督關系中，則是監督主體，有權對行政主體行使職權的行為和國家公務員遵紀守法的情況實施監督。當然，個人、組織作為行政法制監督主體，不能直接對監督對象采取有法律效力的監督措施、監督行為，個人、組織的監督是通過向有權國家機關提出批評、建議、申訴、控告、檢舉、起訴、，或通過報刊、雜志、電臺、電視臺等輿論工具對違法行政行為予以揭露、曝光，為有權國家機關的監督提供信息，使之采取有法律效力的監督措施、監管行為，實現行政法制監督的目的。由此可見，國家機關系統外部的個人、組織的監督，是其他法制監督啟動的動力，是行政法制監督的基礎。

三、行政權力法律監督的形式

（一）人大法律監督的方式

1、人大法律監督的主要方式

1)經常了解人民政府遵守和執行憲法、法律、法規和法律法規性決議的情況；

2)全國人大及其常委會撤消國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規決定和命令；地方各級人大和縣級以上地方人大常委會撤消同級人民政府的違法、不當的決定和命令，包括省、自治區、直轄市和省會、自治區首府所在地的市及經國務院批準的較大的市的人大及它們的常委會撤消同級人民政府制定的同法律、行政法規和地方性法規相抵觸的規章；

3)全國人大及其常委會審議國務院提出的法律草案，省、自治區、直轄市和省會、自治區首府所在地的市及經國務院批準的較大的市的人大及它們的常委會審議同級人民政府提出的地方性法規草案。審議法律、法規草案既是一道立法程序，又是一道監督程序。

2、工作監督

1)審查政府的工作報告。人民代表大會及其常委會，通過聽取、審議同級政府的工作報告對政府工作進行監督。

2)審查和批準政府提出的國民經濟和社會發展計劃和計劃執行情況的報告。政府編制和執行國民經濟和社會發展計劃，實質上是政府的施政方針，關系到人民的眼前和長遠的利益，人大必須認真監察。

3)審查和批準預算和預算執行情況的報告。審查和批準預算及其執行情況是國家權力機關政府擁有的支配國家資財權力的一種重要控制手段，國家資財是勞動的積累，反映了人民勞動的成果，也是人民利益的體現。人大監督政府在行政管理中正確使用它，使之符合人民的利益。

4)組織人大代表對政府工作進行視察和檢查。通過人民代表大會代表的視察和檢查，國家權力機關可以更具體、更切實地監督政府及其工作部門和工作人員在實施個方面行政管理活動中正確貫徹執行憲法、法律、法規，促使行政機關在工作中堅持依法行政，合法、適當地行使其行政管理職權。

5)辦理公民來信、來訪和申訴。我國各級人大常委會普遍設立了來信、來訪機構，專門接待群眾來信、來訪和申訴。通過群眾來信、來訪和申訴，及時地發現執行機關及其工作人員在工作中的違法失職行為，督促有關部門采取措施予以查處，也是實現人民代表大會對行政監督的一種方式。

6)監督政府處理人民代表的提案和意見。人民代表在向人大或其常委會提出的各方面工作的建議、批評和意見，由常委會的辦事機構交由有關機關、組織研究處理，并負責答復。代表如果對答復不滿意的，可以提出意見，并再作研究處理，并負責答復，監督政府處理并答復人大代表的意見和提案的辦法，在我國各級人大以形成制度，是對行政進行監督的一種方式。

7)質詢和詢問。質詢一般是針對政府及其工作部門工作出現重大失誤，政府工作人員實施了違法違紀行為時采取的一種監察手段，除質詢權外，人民代表還可以行使詢問權，通過詢問，要求政府有關部門對議案中不清楚的事項作進一步的解釋和說明，使人大代表更好地了解議案的全部情況和理由，以使對議案正確地作出決定。詢問是國家權力機關的一種事前監督。

8)組織特定問題調查委員會。人大的特定問題調查委員會對行政管理過程中特定問題的調查是及時查處國家行政管理中重大的、特殊的違法和不當行為的一種較為靈活的監督方式。

3、人事監督、選舉權、任命決定權是對政府組成人員的事前監督，罷免權，免職決定權是對他們的事后監督，這是國家權力機關人事監督的兩個方面。通過人事監督權的行使，可使那些不符合條件的人不得擔任各級政府組成人員，有能將那些不稱職、違紀違法的各級政府組成人員予以撤消。

（二）司法機關對行政的監督方式

1、人民法院的監督，主要是通過審理行政案件來進行的。1990年10月1日起實施的《行政訴訟法》明確了監督的形式、特點、范圍和程序等，并且該法第56條規定，人民法院在審理行政案件中認為行政機關的主管人員、直接責任人員違反政紀的，應當將有關材料移送該行政機關或者其上一級行政機關或監察、人事機關；認為有犯罪行為的，應將材料移送公安或檢察機關。這也是人民法院監督行政的方式之一。

2、偵察監督，人民檢察院有權對公安機關、國家安全機關的偵察活動是否合法進行監督，如果遇到違法時，即通知他們予以糾正。

3、對監獄、看守所、勞改機關的活動是否合法進行監督，如發現有違法時，即通知監獄、看守所、勞改機關予以糾正，此外，《行政訴訟法》規定，人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督。對人民法院已經發生法律效力的行政判決、裁定，發現違反法律、法規規定的，有權按照審判監督程序提出抗訴。人民檢察院對行政訴訟實行法律監管不僅對人民法院的行政審判活動，實際上也對具體行政行為發揮著監督作用。

（三）行政監察

1、行政監察的方式

1)對監察對象的執法情況進行檢查，這包括兩個方面的內容。一是對監察對象在行政管理活動中執行國家法律、法規政策和決定、命令的情況監督檢查；二是對監察對象遵守廉政法規、制度、紀律情況的檢查。

2)受理對監察對象違法亂紀行為的檢舉和控告，是實行群眾監督的一種有效形式和保障人民群眾與違法違紀行作斗爭的重要手段。

3)調查處理監察對象的違法亂紀行為，嚴肅查處檢察對象的違法亂紀行為，是懲治腐敗、加強廉政建設的一項重要措施，也是監察機關的一項經常性工作。

4)受理監察對象不服行政處分的申訴及法律、法規規定的其他由監察機關收錄的申訴。

2、行政監察采取的措施。

1)要求被監察的部門和人員提供與監察事項有關的文件資料，財務帳目及其他有關的材料，進行查閱或者予以復制。

2)要求被監察的部門和人員就監察事項涉及的問題作出解釋和說明。

3)責令被監察的部門和人員停止違反法律、法規和行政紀律的行為。這是監察機關對被監督機關人員的具體違法失職的行政行為所采取的一種臨時的具有強制性的措施，其目的在于及時防止違法失職行為的發生或者減輕該行為造成的后果。

4)暫予扣留、封存可能證明違法行政紀律行為的文件、資料、財務帳目及其他有關的材料。是對違法違紀行為采取的一項臨時性行政措施。

5)責令案件涉嫌單位和涉嫌人員在調查期間不得變賣、轉移與案件有關的財物。

6)責令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點就調查事項涉及的問題作出解釋和說明，這一措施具有命令性質，具有較強的法定約束力。不過，監察機關采取這項措施，不得對有違反行政紀律嫌疑人員實行拘禁或者變相拘禁。

7)建議有關機關暫停有嚴重違反行政紀律嫌疑的人員執行職務。這是一種臨時性、預防性的措施，而不是一種行政處分。

8)在調查貪污、賄賂、挪用公款等違反行政紀律的行為時，經縣級以及上級監察機關領導人員批準，可以查詢案件涉嫌單位和涉嫌單位人員在銀行或者其他金融機構的存款；必要時，可以提請法院采取保全措施，依法凍結涉嫌人員在銀行或者其他金融機構的存款。

9)監察建議，是監察機關依照法律、法規所規定的監察職權，根據檢查、調查結果，就一定事項對被監察部門和人員作出的具有一應行政法律效力的行為。監察建議一經由監察機關提出，有關部門或者人員如無正當理由，都應當采納，原則應承擔相應的行政法律責任。

（四）社會監督方式

1執政黨監督行政的方式

1)黨中央和黨的地方各級組織對行政機關的工作進行經常的、系統的了解，及時研究其執行黨的路線、方針、政策的情況，執行法律的情況，及時作出指示，提出意見和建議，糾正不符合黨的路線、方針、政策的行政活動。

2)行政機關中的黨組織經常研究行政機關執行黨的路線、方針、政策的情況和執行情況，及時作出決議、糾正錯誤。

3)黨組織、黨的紀檢組織經常、及時監督行政機關中黨員遵紀守法的情況，及時處理違紀違法的黨員。

2、人民政協和各派的監督的方式有：列席各級人民代表大會，討論政府工作報告及國民經濟和社會發展計劃和預決算報告，發表自己的意見、批評、建議對政府工作提出意見、批評、建議，參加人大或政府組織的對行政事項的檢查活動等。

3、工會、共青團、婦聯、社會團體、企事業組織、群眾自治組織對行政的監督方式：工、青、婦及社會團體主要是代表自己的或者對行政機關及其工作人員實行監督。其方式主要有向有關行政機關提出意見、批評、建議；本組織或者本組織成員對行政機關或其工作人員的違紀違法行為控告、依法起訴、申訴等。

4、社會輿論的監督方式：報刊、廣播、電視等新聞媒體的揭露批評是社會輿論對行政監督主要方式。被監督者應認真接受監督，作出答復、糾正違法、不當行為；如事實有出入的，可作出說明或解釋，絕不能置之不理，尋機報復、刁難，有權查處的機關應及時調查、處理，并作出答復。

5、公民個人的監督方式：直接向各級行政機關提出詢問、意見、批評和建議；對于任何行政機關及其工作人員的違法失職行為向有關國家機關提出申訴、控告或檢舉。為了確保公民行使行政監督權，充分發揮公民監督的作用，國家機關建立舉報制度和信訪制度，申訴制度、行政復議制度、行政訴訟制度都是公民對行政機關監督的重要保障。

第二部分我國行政權力監督不力的原因

一、長期受輕視法律否認法治的“左”的思想的影響

民主要求政府以體現和反映人民意志和利益的法律為其最高準則。人民既然是主人，政府既然是人民的政府，它就必須遵守和服從人民代表機關制定的法律。一個民主國家，只有一個最高權力機關，那就是全國人民代表大會，，即使是黨的政策，它也只通過法定程序和以法律形式表現出來以后，才能在法律上獲得至上地位。如果最高權力機關不是人民代表機關而是個人，至上的普遍行為規范不是法律而是個人指示，那么，國家的民主政體的性質就會發生變化。1957年以后的一個時期，我國在行政領域不說完全無法可依，即使有法，也不依法，在行使職權中往往依言不依法，以領導人的指示而不是以法律作為辦事的依據。有的執法人員在沒有領導人明確指示的情況下，甚至看領導人的眼色行事，憑猜測揣摩領導人的意向行事，這樣，在行政領域，自1957年以后，有法可依向有法不依，無法可依甚至向完全不依法而只依政策，依指示辦事轉化。時至今日，雖然，我國不斷加強立法和法制監督力度，但在現實生活中，此類現象仍大量存在，受歷史影響頗深，民間有句俗語“民不跟官斗”意思表達就是“官”就是法，他說“對”就“對”，他說“錯”就“錯”，或者為“官”大于“法”你是告不倒他的，在我國，很多為官者，往往把人民賦予的權力和職位“擬人化”。在閑談中，能經常聽到某些“官”這樣說：在╳╳地方，我說了算，沒有辦不了的事，╳╳不聽話，我撤了他等等，（那么我們的監督機制為何沒發生作用呢？）簡單講，這和我國人事任免機制有很大關系，監督的要聽被監督，監督的是受被監督任命和領導。因此，在很大程度上，大大制約了依法監督的行使。

二、人為因素

1、人的文化素質

“萬事皆舊人操縱”人的文化素質的高低在一定程度上代表只你對法律的認識、理解程度，只有充分地認識法律、理解法律才能認清那些是該作的，哪些是不該做的；哪些是自己的權力；哪些是自己的義務；哪些是自己的職責或者說權力范圍內的事；哪些是越權了，才能認清我能怎樣運用法律賦予的權力去監督別人。我國人大政協作為法律監督機構，其代表的文化素質決定著能否真正承擔得起法律賦予你的監督職責。代表文化層次較低一直是制約我國依法監督行政權力的障礙，使其監督作用成為了擺設，老百姓流傳著“人到老，當代表，人大、政協管養老”的順口溜，足以證明其監督作用發揮的程度。當前，我國處于改革關鍵階段，各種問題、矛盾層出不窮，人民對濫用、胡用行政權力深惡痛絕，因此，加大人大、政協監督作用尤其重要，代表的素質也隨著經濟社會的發展，需要提高，特別是基層人大、政協的代表們，他們貼近人民，了解人民生活，如何反映群眾呼聲，如何監督基層行政權力的行使，作好監督工作是他們的職責。最近，我聽了一場關于基層人大代表的述職報告，報告內容全都是個人的工作成績，對其監督工作只是一筆代過，由此可見，其對“代表”的理解。

2、親情因素：中國受幾千年封建社會的影響，注重禮節、注重親情。中國社會也被稱之為關系社會。親朋好友、戰友、同學、老鄉等等各種關系，在社會各部門、各階層錯綜復雜，因此，在處理監督事件中，往往是“大事化小，小事化了”

三、立法的影響

從監督方面來看，沒有完備的監督制度是無法實現法治的。由于國家行政機關及其活動的性質、地位作用和特性決定了對行政監督的重要性、多元性、繁重性和難度大。與人大和司法機關相比，國家行政機關即擁有執法權又享有行政立法權；行政執法具有較多、較大的自由裁量權；行政機關實行首長負責制；行政處理、強制、處罰的方式和手段多種多樣；行政執法程序簡便、迅速等等這些特性，一方面適應了行政管理的需要，另一方面，存在容易違法之機。我國目前尚無《中華人民共和國監督法》（現在正由全國人大常委會辦公廳負責起草），國家監督的法律制度不完備，尤其對行政權力監督的威力效力較弱特別是在信息公開制度方面，雖然近幾年，隨著依法行政腳步的加快，有些地方正在對政府某些領域實行行政公開化，比如上海前期出臺的政府信息公開化條例，政府文件（保密制度規定除外）全部公開化，大大加強了對政府行政權力的監督，但還不夠，須建立《信息公開法》規范信息公開(國務院正在起草《政務信息公開法》),規定那些信息必須允許公開公示，該公開的信息不公開的罰則以及責任追究等等。只有這樣，才能使我國的行政權力監督更法制化。

第三部分強化對行政權力法制監督做到依法行政

一、完善行政監督制度和機制，強化對行政權力的監督

強化對行政權力的法制監督。要求各級政府要自覺地接受同級人大及其常委會的監督，接受政協及派的民主監督，接受司法機關依據行政訴訟法實施的監督，接受人民群眾監督、輿論監督。同時，要切實加強行政系統內部的層級監督，及時發現和糾正行政機關違法的或者不當的行政行為。要把上級行政機關的監督同監察、審計等專項監督結合起來。各級監察、審計等部門要切實履行自己的職責，恪盡職守，敢于碰硬。要高度重視行政復議法的貫徹落實，在實踐中不斷完善行政復議制度，切實做到有錯必糾。要積極推行行政執法責任制和評議考核制，不斷總結實踐經驗，充分發揮這兩項相互關系的制度在行政執法監督中的作用。要十分重視人民群眾來信來訪工作。各級領導干部一定要以對人民高度負責的態度對待群眾的來信來訪，親自處理群眾來信來訪。對群眾反映的重要情況，冤假錯案，要及時、公正地處理。屬于哪個地方、哪個部門的問題，哪個地方、哪個部門就要負責到底，不上推下卸、互相推諉。進一步發揮新聞輿論監督的作用，對違法亂紀的人和事要公開曝光。通過共同努力，使行政權力行使更加規范化、法制化，監督更加廣泛，更加具體，更加公開公平化，做到依法行政，依法治國。

二、強化對行政權力法律監督的目標——依法行政

2004年3月23日，國發[2004]10號國務院辦公廳關于貫徹落實《全面推進依法行政實施綱要》的實施意見提出了明確要求，我們強化對行政權力的法律監督的目標，即全面推進依法行政、依法行使權力。要求我們堅持黨的領導，、堅持執政為民，忠實履行憲法和法律賦予的職責，保護公民、法人和其他組織的合法權益。做到：

1)行政權力合法化。行政機關實施行政管理，應當依照法律、法規、規章的規定進行。

2)行政權力合理化。即在運用行政權力時，應當遵循公平、公正的原則。

3)程序正當。行政機關施行行政管理除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私的外，應當公開。注意聽取公民、法人和其他組織的意見，要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權。

4)高效便民。行政機關實施行政管理，應當遵循法定時限，積極履行法定職責，提高辦事效率，提供優質服務，方便公民、法人和其他組織。

5)誠信守信。行政機關公布的信息應當全面、準確、真實。

6)權責統一。行政機關依法履行職責，要由法律、法規賦予其相應的執法手段，行政機關違法或者不當行使職權，應當依法承擔法律責任，實現權力和責任的統一。依法做到執法有保障、有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償。

【參考文獻】

1、王連昌、馬懷德主編：《行政法學》，中國政法大學出版社2002年修正版；

2、姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社99年版；

3、竺乾威主編：《公共行政學》，復旦大學出版社2000年版；

4、任志寬著：《行政法律責任概論》，人民出版社1990年出版；

5、應檢年著：《行政行為法》，人民出版社1993年出版；

6、朱維容著：《政府法制監督論》，中國政法大學出版社1994年出版。