公共部門行政效率現狀及策略研討論文

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編者按：本文主要從政府低效率的主要表現及危害；政府行政低效率的成因分析；提高我國政府效率、構建高效政府的思路進行論述。其中，主要包括：政府效率是國家行政機關及其公務員從事行政工作結果的度量和評價、政府部門在處理日常事務時常常推諉扯皮、相互掣肘、西方行政管理理論對政府行政低效率原因的探討、我國政府部門行政效率低下的主要原因、政府低效率的首要原因就是政策制定的不科學性、政策執行過程存在很多問題、轉變政府職能，建立企業化政府、加強政府管理創新、推進政府改革，降低政府成本、依法行政，規范政府行為、發揮政府的有效作用、加快行政審批制度改革，維護公平競爭的市場環境等，具體請詳見。

摘要：政府效率一直以來就是行政管理的核心問題，追求高效率是行政管理的出發點與歸宿。分析我國政府行政低效率的成因，其解決對策在于：轉變政府職能，建立企業化政府，加強政府管理創新，推進政府改革，降低政府成本，依法行政，規范政府行為，發揮政府的有效作用等。

關鍵詞：政府；低效率；成因；對策

政府效率是國家行政機關及其公務員從事行政工作結果的度量和評價。政府在行政管理活動中所取得的勞動成果、社會效益（取決于行政質量、行政數量和行政速度）越好，消耗的人力、物力、財力、時間（等于行政投入）就越少，行政效率就越高。行政效率可以理解為在保證政府活動目標方向正確并給社會帶來有益成果的前提下，行政活動投入的工作量與獲得的行政效果之間的比率。政府效率也可以用公式簡單地表示為：政府效率=政府行政產出/行政投入。行政效率自產生以來，一直就是公共行政管理的核心問題，也是衡量政府工作狀況的基本綜合指標，是政府行政能力的主要表現。追求高效率的政府是人類社會孜孜以求的共同愿望，然而實踐中，公共部門的行政效率普遍偏低卻是客觀存在的，它既是政府工作中的主要頑疾之一，也是社會公眾批評政府管理活動的主要方面。

一、政府低效率的主要表現及危害

政府部門在處理日常事務時常常推諉扯皮、相互掣肘；文山會海的大量存在；行政審批程序眾多，辦事手續繁瑣；鋪張浪費嚴重；行政人員不負責怕負責；工作人員服務態度普遍偏差等。

一方面，政府低效率將會產生政府財政危機。最直觀的解釋源自于效率的公式，政府行政效率=政府行政產出/行政投入，行政效率低、數值小，就意味著在分子一定的情況下，分母偏大。即在維持一定行政產出的情況下，行政投入過大，而行政投入資金來源主要是稅收。

另一方面，政府低效率還會導致政府信用缺失，引發政府信用危機。所謂政府信用缺失就是指政府在行政管理活動中，不能很好地堅持誠實守信的原則，未能科學地、負責任地行使行政權力、履行自己應當承擔的義務，從而導致政府信用的不斷喪失、降低，逐漸失去公眾的信任。面對行政效率低下產生的社會消極影響，我們有必要去探究一下政府低效率的原因。

二、政府行政低效率的成因分析

（一）西方行政管理理論對政府行政低效率原因的探討

在西方行政學研究領域對政府工作機構低效率進行了深入分析且極具影響力的首推公共選擇理論。該學派的主要代表人物美國經濟學家布坎南認為：1.缺乏競爭機制；2.缺乏降低成本的激勵機制；3.政府機構自我膨脹；4.監督信息不完備；5.政府的尋租行為是導致政府工作機構低效率的主要原因。

（二）結合我國的具體國情，筆者認為我國政府部門行政效率低下的主要原因：

1.政府低效率的首要原因就是政策制定的不科學性。我國各級政府部門在制定政策時缺乏實地調研，僅僅根據主觀想象或領導自己的意志，制定出的政策不符合實際情況，執行部門執行起來也很困難。

2.政策執行過程存在很多問題。

（1）執行過程中的“政策失真”嚴重影響政府效率。在政策執行過程中存在“政策變通”的現象，這是一種因地制宜地執行政策的方法，是政策的原則性與靈活性的關系在政策執行過程中的具體體現。政策變通的目的是為了更好地完善政策、執行政策，而不是違背政策。政策變通有合理的變通也有不合理的變通。在我國存在的政策執行中的“上有政策、下有對策”即“政策失真”，就是過分地強調了政策執行的靈活性的一種不合理的變通現象。是政策有效執行的一種障礙性因素。有學者將其主要表現歸納為：1政策替換，執行中表現與原政策一致，事實上已背離政策精神，進行了偷梁換柱。2政策缺損。即一個完整的政策在執行時只有部分被貫徹落實而其余部分披遺棄，使政策內容殘缺不全。3政策棚架，做表面文章，拒不執行政策，使政策成了空架子。4政策浮夸，在政策執行過程中被附加了不恰當的內容。使政策調控對象、范圍、力度超過政策原定的要求。5政策貪污，政策在上下傳遞的過程中被截留，政策精神實質不能傳達到政策目標群體和利益責任人。

（2）執行過程中的功能障礙也影響政府效率。其主要表現是：首先，行政機構重疊和職能交錯現象影響行政速度。不同政府執行機構履行相似的職能。導致政策客體無所適從。造成政策執行效率低下。其次，政策執行過程中的官僚主義。表現在工作方法上的命令主義。嚴重脫離實際；工作效率上的事務主義、墨守成規、辦事拖拉、玩忽職守、以權謀私；工作過程中的層層請示。大大降低行政數量和速度，影響政策的社會效益。第三，政府工作中的地方保護主義，體現_r地方利益與國家利益的沖突。嚴重的地方保護主義將造成中國市場分割，行政統一的原則無法實施，國家的政策在地方無法全面貫徹執行，政府效率無從談起。

（3）執行過程中的腐敗行為影響政府效率。從政策科學的角度為腐敗下一個定義就是：在政府執行過程中，以犧牲政府的政策換取個人或小團體的物質利益。腐敗行為是政府政策執行環節的一大障礙，嚴重影響政府過程中社會效益的實現，必須嚴肅治理。

三、提高我國政府效率、構建高效政府的思路

高效政府主要具備以下特點：用相同或更少的行政資源生產或提供較高質量、滿足需求的公共產品和公共服務；主張公共服務社會化、市場化，強調政府與公民、國家與社會之間的良性互動關系；政府角色和職責以市場為取向，具有企業精神和競爭機制，行政運行靈和并極易調節以適應新的環境；放松對公務員的規制，相信并依靠公務員的責任心和能力來開展創造性工作，促進和鼓勵他們成功；政府在民主和法治機制中運轉，追求行政效果和公眾滿意。建設效率政府，應當圍繞這些方面而采取以下相應對策和措施。

（一）轉變政府職能，建立企業化政府。企業化政府的基本特征是重視成本效益關系，強調顧客導向，強調市場機制，重視選擇和競爭，突出創新與改革。實現企業化政府的途徑有三：一是政府職能從管理型向服務型轉變。二是實現公共部門非壟斷化。三是在公共部門內部引入競爭機制。

（二）加強政府管理創新。政府創新是提高政府效率的核心內容。在政府理論創新方面，要加強對政府起源、政府性質、政府目的、政府規范、政府環境、政府結構、政府功能以及政府發展等理論的創新。在政府管理理念創新方面，要加強對全球競爭意識、新主權意識、新國家安全意識、服務和效率意識、責任和風險意識、創新意識、民主參與意識、“顧客至上”意識、以及按國際慣例辦事等意識的創新。

在政府制度創新方面，要加強對政府民主制度、政府法律制度、政府經濟制度、政府文化制度、以及政府體制和政府運行機制的創新。在政府技術創新方面，要積極推進電子政務建設，加強對政府現代化的工具、技術、網絡手段、方式、方法的創新。在政府實踐創新方面，要加強政府在公共管理活動中，解決公共問題、提供公共服務、取得公共收益最大化的行為創新。

（三）推進政府改革，降低政府成本。一方面政府規模應滿足組織精干、人員優化的要求，機構變動應根據參與全球化競爭的需要來確定，組織結構應靈活多樣；另一方面要通過政府再造，重新設計組織層級，改變工作流程，理順機構關系。按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，實行政府決策職能的核心化和集中化，建立綜合執行機構，實現政府機構設置、職能、編制和工作程序的法定化。

（四）依法行政，規范政府行為。依法行政是從法律和制度上保證政府權限、職能及其運行的合法化、合理化，從而使政府權責法定化、職權行使程序化、權力運作公開化。它的基本內涵可以概括為：職權法定；權責統一；依程序行政；違法行政必須承擔法律責任。

（五）發揮政府的有效作用。我們認為，今后我國政府應主要在以下方面發揮其有效作用：

1.是加快行政審批制度改革，維護公平競爭的市場環境；

2.是建立完善的社會主義市場經濟體制，為企業創造良好的競爭環境；

3.是鼓勵發展多種所有制經濟，構建適應市場經濟發展的微觀基礎；

4.是加快國有經濟布局的戰略性調整，政府基本退出對企業經營活動的直接行政和對競爭性經營領域的投資；

5.是改進宏觀經濟調控職能，主要以經濟和法律手段實施宏觀調控，引導產業發展方向；

6.是健全市場規制職能，打破地方保護主義，建立統一、開放、公平競爭的市場秩序；

7.是完善市場服務職能，促進基礎設施建設，注重教育和人力資本投資，推進技術創新和傳播，加強信息服務；

8.是改進收入分配和社會保障職能，促進社會公正與和諧；

9.是增強社會沖突管理職能，為弱勢群體提供必要援助，形成多渠道、多層次的社會利益協調機制；

10.是加強經濟與社會可持續發展的協調職能，正確處理人口、資源、環境和經濟發展的關系。

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