制度激勵約束政府理性競爭論文

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編者按：本文主要從地方政府非理性競爭行為的表現；地方政府非理性競爭行為的成因；制度激勵和約束下地方政府行為的理性回歸進行論述。其中，主要包括：布萊克指出了美國的政府間競爭帶來的負面影響、地方政府的“非理性競爭”行為有三層意義、分散決策下的產業結構趨同、地方保護主義的盛行、地方政府間引資的“囚徒困境”、地區間公共物品的“公用地的災難”和公共事物的治理失靈、制度變遷帶來的負外部效應、行政委托關系中的官員激勵扭曲、地方政府間利益的非均衡、運用制度管制促進地區間經濟合作、地方政府官員激勵結構和制度的改革、建立高效敏感的非理性行為預警機制等，具體請詳見。

論文摘要：分權化的財政體制的形成和行政上的放權使地方政府逐漸擁有選擇本地區發展式、發展路徑、自主處理地方性公共事務等權利。和此同時，地方政府的政績評價模式重心偏向經濟取向，經濟發展、GDP增長和就業率成為衡量地方政府的激勵標準，從而導致了地方政府演繹激烈的利益之爭，并由此衍生出非理性競爭行為。本文在此基礎上提出回歸理性的行為在于運用制度激勵和約束。

論文關鍵詞：非理性競爭地方政府制度激勵和約束

布萊克指出了美國的政府間競爭帶來的負面影響：“州和地方政府為企業人駐本轄區，相互之間進行的日益激烈的競爭有時產生了很多新問題?！e極的稅收競爭通常削弱了州和地方的稅收努力，也使得州和地方稅收結構帶有強烈的累退因素?？凡m德把地方政府間的這種現象稱為“破壞性地方競爭”。在轉型經濟中，中國地方政府競爭也呈現明顯的破壞性和無序狀態，基于經濟利益最大化和政績顯示的偏好，追求經濟增長成為各級地方政府行為的基本目標，地方政府間的競爭可能導致本來應由市場機制引導的資源被變異配置，使得參和競爭的地方政府都陷入了一種“囚徒困境”。在缺乏有效的自我約束和外部約束機制的條件下，地方政府競爭行為正走向非理性。影響

一、地方政府非理性競爭行為的表現和

地方政府的“非理性競爭”行為有三層意義，一層是特指在地方官員主導的地方政府行為的不公正、不合理，包括違反法律、違反經濟規律、違反行政倫理，導致社會福利損失的行為；另一層是由于目標函數不同，地方政府間存在行為上的博弈，但這種博弈關系更像經濟人那樣基于經濟利益從事經濟和經營活動，從而更輕易造成“公用地的災難”和“囚徒困境”；最后一層則是地方政府的逐利性導致地方經濟的短期、不連貫發展。從這個意義上說，個體的逐利行為的有限理性構成對整體經濟發展的非理性行為。當前，地方政府非理性行為主要表現為：

第一，分散決策下的產業結構趨同。地區間經濟矛盾的序曲是重復建設，重復建設的表現在于各城市之間生產布局重復，產業結構同化、特征同化、職能同化現象較為突出。這使得城市的產業相似系數越來越高，嚴重抑制了區域一體化的發展和降低了資源配置效率。并且地區專業化分工協作水平低下，喪失了地區分工利益，造成全社會整體經濟效益下降；造成地區之間資源分配的沖突矛盾，一方面各地區圍繞爭奪資源和市場的矛盾和沖突日益激化；另一方面造成資源和生產能力的浪費閑置。

第二，地方保護主義的盛行。地方政府作為地方經濟發展的“管理者”，為保護自身利益通常實行地方保護主義，保護本地市場，使本地利益最大化。有些地方政府對市場橫加干預，實行地區封鎖和經濟割據，使得行政壁壘林立，或采用不正當手段對外傾銷，甚至保護、縱容假冒偽劣產品的生產銷售。其危害在于加強了地方政府間相互分離的趨向；片面追求地方利益，影響了市場在全國資源配置中的基礎性功能的發揮，嚴重妨礙全國統一市場的建立；阻礙了地方產業結構轉換，降低了當地企業作為市場經濟主體的競爭力，扭曲了正常的市場競爭；導致經濟運行機制扭曲，市場信號失真，干擾宏觀經濟平衡，社會資源無法實現最優配置。

第三，地方政府間引資的“囚徒困境”。源于利益的需要，地方政府在招商引資方面遵循著“積極行動”的策略原則。所謂地方政府利用外資博弈，是指一個地方政府對其他地方政府引資行為和引資政策所作出的合乎邏輯的猜測和反應。這種引資博弈主要表現為各個地方政府為降低外商企業的商務成本，競相采取各種優惠策略，對引進國外或境外資金展開激烈的競爭，如減免稅收、優惠貸款、地價和服務等。以稅收返還主要方式而言，即先行對企業征收企業所得稅，再以財政獎勵或補貼的名義返還給企業。有的甚至通過低估、少估土地使用價格辦法，向外商讓利。優惠策略是一種囚徒困境博弈，將導致一個地區的社會福利的下降，各級地方政府在招商引資方面的積極行動策略及其相互影響的結果是我國GDP高增長背后的高投資和高投資背后的低效益事實，從而使我國整體利益受損。

第四，地區間公共物品的“公用地的災難”和公共事物的治理失靈。地方政府是作為地方的經濟發展的管理者和引導者，在市場中忙于擔當“準市場主體”的角色，過多地參和和干預了“私人物品”的生產和交換，從而造成管理職能的越位和錯位，使得一些跨地區的公共資源面臨“共用地的災難”。有的觀點認為政府行為企業化，過多地介人經濟建設領域，妨礙了市場有效地配置資源，在治理環境污染、生態破壞等企業負外部性行為方面演繹著“囚徒困境”；對于具有正外部性的新問題，如義務教育、公共衛生，則是能放手則放手，甚至把一些公共服務交給了市場，造成公共事物的治理失靈。并且對微觀市場的過度干預反而為“尋租活動”提供了更多的機會和條件。

二、地方政府非理性競爭行為的成因

第一，制度變遷帶來的負外部效應：新的制度產生將會帶來怎樣的政策產品和政策行為，不是這項制度本身所能決定的，而是取決于制度執行者的理解和實施。從這個意義上說，新制度布置和產生的結果具有不確定性。由于制度供給的壟斷性、政府機構及官員的偏好以及監督機制的缺陷等客觀因素的存在，地方政府在制度變遷中的功能往往會對新制度規則作出符合其自身利益的理解，從而在制度實施過程中產生逐利沖動，以機會主義的態度實施新規則。我國行政分權制的實行，也就是財政權的下放和分稅制的實行，使得地方政府擁有了自己獨立的經濟利益，獲得了發展區域經濟、謀取地區經濟利益的權力和能力。在這樣的制度變遷過程中，使得地方各個利益主體的利益需求有了實現的制度環境和保證，從而更加強了它們的逐利動機，做出轄區利益最優而不是社會總福利最優的行為選擇。因此，許多獲得決策權的地方政府在制度創新過程中往往有極力尋找利益獨立化和最大化的沖動，一些地區利益最大化但非理性化的發展目標得以空前擴張，對地方政府的非理性競爭行為起到推波助瀾的功能。它使地方政府千方百計地尋求能加快地方經濟增長、促進本地區經濟規?？偭繑U張的有效方式，通過致力于采用“零和博弈”的地方保護主義、重復建設和盲目引資等短期行為來實現利益擴張，從而導致了整體利益的損失。

第二，行政委托關系中的官員激勵扭曲：根據赫茲伯格的雙因素激勵理論，我國各級政府官員的激勵由基本激勵和非基本激勵兩者構成。基本激勵包括工薪、各種勞保和福利等，它和政府工作人員的行政級別成正相關；非基本激勵則是在基本激勵基礎上的延伸，包括物質獎勵、加薪、授予榮譽和職務升遷等。假如把這兩類激勵納人雙因素理論來講，基本激勵就是保健因素，而非基本激勵則是激勵因素。然而在這種激勵制度下，在政治過程中地方官員具有雙重特征：一是“經濟人”，即像任何經濟主體一樣關注經濟利益；二是“政治人”，他們關注政治晉升和政治利益，而且在很大程度上視政治利益遠遠高于經濟利益。在中心和地方的行政委托關系中，上級政府完全控制了下級地方政府的主要領導人的政治升遷，而本級政府的主要行政領導人又把握了本級其他官員的政治升遷，其統一的考核指標在于經濟發展、GDP的增長。因此，地方政府官員的提升和當地的經濟發展成正比，從而在政治晉升博弈中才能獲勝，即所謂的“政績合法性”。行政層級的上升不僅有著基本激勵的提高，不僅增加了輕易度量的貨幣形態的收益，而且增加了難以度量的非貨幣形態的收益，層級越高，他所享受的政治控制權收益越大。很顯然，作為經濟人的政府官員，總是追求控制權收益的最大化。地方官員通過發展地方經濟，推動GDP的增長，一方面可為自己贏得上層的肯定；另一方面通過為轄區內的人民提供廣泛的社會福利。又可獲得地方人民的支持和認可，在這樣的激勵結構下，地方政府官員為了追求政績而引起相互抵制的地方保護主義和引資博弈等非理性行為。

第三，地方政府間利益的非均衡：我國的中西部地區，非凡是其中的西部地區，和東部沿海地區之間在經濟發展水平上的差距一直是十分明顯的。由于我國漸進式改革采取的是東部優先發展戰略，最后帶動中西部地區共同發展的傾斜戰略，促進了我國區域經濟不平衡發展的“馬太效應”。東部沿海很多地方政府不但獲得了大量中西部地區無法相比的資源配置的基礎制度和產權制度優勢，也獲得了各種非凡的權力，如決策權、行政審批權、立法權。同時國家投資也向東部地區傾斜，這種區域傾斜發展戰略促使國外和落后地區的生產要素流入東部地區，使得中西部地方政府無法獲得和東部地方政府平等的競爭前提條件，結果是地區差異迅速拉大，形成地區二元經濟結構。其實，我國這種東部優先發展戰略取向下的分權讓利改革導致的東西部地方政府利益的非均衡性，在某種程度上是以中西部地區的利益為代價換取東部地區或國家的整體經濟社會利益的增加。西部地區所獲得的權利上的失衡使得地方政府間市場化取向的博弈行為具有“零和”性質，在理性的成本一收益的考慮下，其必然的行為就是拒絕或盡量減少參和這種不公平的市場化競爭，而采取反市場化的行為。也就是說，在分權讓利的改革中，中西部地方政府和東部地方政府存在著很大的相對利益差距，東部經濟發達的地區往往會采取辦法鞏固本地已經獲取的經濟利益，而中西部經濟欠發達的地區為了在競爭激烈的經濟中保全自己，也會采用一些方法保護本地方利益。其結果就是人為地分割市場，阻礙經濟資源的正常流動，導致地區經濟差距進一步拉大，削弱地方資源配置的效率和地區競爭力，減慢市場化進程。地區經濟的非均衡性特征實際上意味著各種利益的差別，地區經濟差距必然擴大地區之間的政治影響力，地方經濟實力的強大和否影響其在政治上的影響力和話瑁干義。

三、制度激勵和約束下地方政府行為的理性回歸

第一，運用制度管制促進地區間經濟合作：由于各個地方的資源差異和社會勞動地域分工的客觀需求，各地區之間存在著通過互利合作而使得利益最大化的相互需求。為了促進地方間的經濟合作，關鍵要解決各地區在合作中的利益雙贏和利益的協調，從而避免因為利益之爭而引起的非理性行為。在保證共同利益的基礎上制定具有約束力的共同政策和制度規范，實現組織體系內的超行政區的協調和管理。具體可以從幾個方面人手來進行合作制度布置：一是激勵合作原則，即為合作行為提供足夠的激勵，促進合作的順利進行；二是制約懲罰原則，提倡對違反“共同規則”者和采取機會主義者予以懲罰，以使違規者望而生畏；三是設立協調區域經濟發展和監管區際貿易的跨行政區的協調監管機構。這樣一種框架性制度結構必須建立在相關地區自愿合作的基礎之上，并對各級地方政府的非理性行為構成有效約束，引導地方政府行為在一個合理的、法制化的框架內充分、積極地發揮功能。

第二，地方政府官員激勵結構和制度的改革：通過設計合理而有效的激勵約束機制，使其自利行為能體現公共利益的目標。一是對地方政府官員的考核、評價應該取向于一個綜合的指標體系，而不應僅僅局限于發展經濟的能力。地方政府政績的評價應該把該地方社會經濟發展和其歷史狀況及長遠發展有機結合，尤其要注重該地方的可持續發展的能力，其中不僅要有經濟數量、增長速度指標，更要關注經濟增長的質量指標、社會效益指標和環保指標。二是完善官員的晉升和貨幣激勵機制。假如晉升和貨幣激勵給官員帶來的預期效用(如個人控制權受益、榮譽、職業成就感及生活舒適等)能夠補償其為建立良好政績所付出的工作努力成本時，官員們才可能選擇較高的工作努力水平。因此，一方面，進一步分散政府權力資源分配，提供足夠的職位來滿足許多業績良好的官員確實能獲得較多的晉升機會。另一方面，提高政府工作人員的工資和福利待遇。建立廉潔的政府不等于建立廉價的政府，廉潔的政府同樣需要為工作人員提供優惠的待遇，只不過要規范、透明、合理，并且應該有相對較高的吸引力，促使官員廉潔從政。

第三，建立高效敏感的非理性行為預警機制。構建猜測預警系統，及時覺察在萌芽階段的非理性行為并予以制止。加強非理性行為的監測制度建設和監測信息的綜合分析和評估，對可能發生的非理性競爭行為，及時預告給相關監管部門，最后建立處理非理性行為的平臺能夠高效快捷地處理地方政府間的非理性行為。從而引導地方政府間經濟行為，構筑地方政府間良性的互動合作。