電視臺體制發展論文

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隨著我國加入WTO和社會主義市場經濟的不斷完善和發展，電視產業化的浪潮席卷全國。而由于在人員、資金、規模、覆蓋范圍等各方面的劣勢，使在電視產業鏈中處于弱勢地位的縣級電視媒體卻面臨著極大的困境。在這個過程中，有人提出要取消縣級電視臺，覺得縣級臺已經沒有存在的必要了。其原因不外乎縣級臺沒有做到“三貼近”、節目質量不高、人員素質不高、宣傳輿論引導不力、人浮于事、管理滯后，整體發展緩慢、成為縣級財政負擔，等等。似乎一撤就靈，縣級電視臺的所有問題都可以規避掉了。然而這卻是一種不負責任、逃避問題的做法。造成中國當前縣級電視臺現狀的最根本的原因是隱藏在其背后的體制性障礙。面對全球化的浪潮，現在的關鍵是突破這種體制性障礙，將縣級電視臺從各種體制限制中解脫出來，使其自由發展。

一、縣級臺的體制障礙生成過程

從一定意義上來講，我國縣級電視臺的現狀和危機折射出的是我國整個電視產業普遍存在的問題，也是我國長期以來在媒介領域強化意識形態和政治話語控制的一種映射。內緊外松的媒介規制特征，使媒介規制變遷是沿著強化政治規制與放松經濟規制這兩條主線進行的（胡正榮，2004）。這使得我國整個媒介的問題錯綜復雜，同時又由于各地區的經濟發展水平和市場化水平不同，各地區的縣級臺的狀況就呈現出了時間、空間的階段性差異。造成我國縣級電視臺現狀，從時間上看大致可以分成以下幾個階段和標志性事件。

第一階段，“四級辦”體制的確立。這個階段以1983年中國中央37號文件為標志，該文件以1983年第十一次全國廣播工作會提出的中央、省、地區、市縣四級辦廣播，四級辦電視，四級混合覆蓋為中心內容，確定了“四級辦廣播、四級辦電視、四級混合覆蓋”的事業建設體制，形成了行政區域化的廣播電視發展格局。

“四級辦”方針雖然在短時間內解決了中國頻率、頻道不足的現象，廣播電視臺數量迅速增加，但更為嚴重的是出現了重復建設、資源浪費、閑置、內耗的現象，縣級臺“麻雀雖小、五臟俱全”就是在這個基礎之上形成的。各級臺被嚴格限制在行政框架體系之內，不僅省市級臺，就是縣級臺也要嚴格按照科層制的官僚體系來運作，電視臺不能打破行政級別和行政地域的限制，從而將縣級臺嚴格限制在一縣（市）的空間內，活動空間十分狹隘。再加上縣級財政有限，投資追加不足，無法同上級臺相比，在節目內容上就會陷入匱乏。我國縣級電視臺存在的主要問題就是在“四級辦”體制確立后逐漸形成和惡化的。

禁止跨地區、跨媒介、跨媒介從根本上阻礙了縣級臺的發展可能性，注定了縣級臺只能作一只麻雀的命運。

第二階段，1990年起中國飛速發展的有線電視，擠占了縣級電視臺的受眾資源，將縣級電視臺逼入了一個更加狹小的角落。這一階段標志性事件是1990年11月2日頒布的《有線電視管理暫行辦法》和1991年4月20日頒布的《<有線電視管理暫行辦法>實施細則》。有線電視網從某種意義上承擔的是中央、省市臺節目的輸出功能，突破了無線電視臺的時空地域局限，豐富的電視節目走進了千家萬戶，很多地區從只能收看到一兩個臺到可以收看到幾十個臺，觀眾可以隨心所欲的收看自己想看的節目。特別是近年來，有線電視用戶在農村遍地開花，使縣級電視臺的主要受眾資源幾乎喪失殆盡，很多縣級臺的廣告銳減，縣級臺靠在黃金時間覆蓋其他收視率高的臺的廣告而播放自己的廣告、增加廣告播出時間、大批次播放藥品、醫療器械等非法廣告等不正當手段來獲取廣告收入，全國大多數縣級臺都面臨著這種惡性循環。這說明，我們在發展有線電視階段，沒有處理好有線電視同縣級臺的矛盾問題，甚至是在某種意義上忽視了、犧牲了縣級臺的利益。

盡管此后的“三臺合一”和近年的“網臺分離”，實際上都沒有辦法解決這個矛盾。而在建網之初就存在的按照行政區域建網的缺陷，使縣級臺再次失去了發展的可能性。在有線電視的重壓之下，縣級臺失去了制作符合本地區受眾特色節目的動力，也失去了技術、人才、資金的支持?？h級臺的新聞基本上成了縣委領導的亮相時間，縣級臺在功用上也成為宣傳縣委領導政績的工作室。就像一位網友在西祠胡同論壇上留言《當個縣級電視臺的小記者真難呀！》（楠哥（網名），2005）所敘：

前幾年的時候，對外宣傳并不被各級領導看重，作為縣級臺感覺某條新聞不錯就向省市臺投一稿，沒有好的新聞體裁就算了，也沒有人來過問這些事！現在慘了，各地各市各縣的領導，都想上省臺，都想宣傳自己在位置上做出的貢獻，每個月的用稿通知不像以前那樣寄到各個臺就算了，而是把用稿通知寄到書記、縣長、宣傳部長、電視臺長各位領導的手中。各位老大拿過通知一看，立即發火：“怎么回事，我們的新聞怎么這么少，電視臺都是干什么吃的？”……嗚嗚，天哪！試想一下，一個普通的縣級臺、一個普通的縣，一個月能有多少好新聞、好題材能在省市臺播出呀，能有多少有價值、有影響的事，值得在上級臺播出。

第三個階段是各省公共頻道的開播和縣級電視頻道的取消。這一階段有兩件標志性事件，一是1999年國務院辦公廳轉發信息產業部、國家廣播電影電視總局《關于加強廣播電視有線網絡建設管理意見的通知》(即國辦82號文件)，批示各省廣播電視大聯網之后，公共頻道將取代縣級電視臺的自辦節目，只留一定時段供縣級電視臺播出本地新聞和專題節目。2002年7月1日起，中國各省將同時推出省級電視公共頻道，電視公共頻道的正式啟播，原有的“四級辦電視”成為了“三級辦電視”、“兩級辦電視”，這意味著縣級電視臺目前所辦的自辦電視頻道將全部取消，把主要職能轉為轉播中央、省和市級電視臺的節目。

公共電視頻道的開播，標志著縣級電視臺的利益在中國媒介產業改革過程中已經基本被忽略，甚至其所肩負的重要職能之一的意識形態功能也已經被弱化，這一功能被中央、省市臺的有線網絡所取代。在對比當中，通過有線網絡的宣傳功能效果明顯要好于縣級臺的直接宣傳，因此縣級臺的去留問題也被提上議事日程。

二是在報刊領域的一項改革。2003年正式實施的《出版市場管理規定》，首次允許民營企業擁有報刊總發行權，7月國家新聞出版總署出臺新規定，對中央黨政部門和地方報刊進行綜合治理，實行管辦分離、取消攤派、停辦市縣所辦的報紙。這樣所有縣級報紙一時間紛紛停辦，大家紛紛把目光引向縣級電視臺，看電視臺的命運是否會像縣級報紙一樣。

在國外，公共電視實際上是完全公益性質的，但在我國，公共頻道實際上只是“共有頻道”或“共享頻道”，并且背離了“公共”的內涵。這也使得這一次頻道改革沒有達到預期的效果，對公共臺不“公共”這一癥結的關注要遠遠超越對縣級臺去留的關注，一些地區縣級臺開始思考，自己是否應當擔負起縣域內的公共責任。

從以上三個階段可以看出，我國縣級電視臺的改革計劃經濟色彩要濃于中央和省市臺的改革，在行政級別當中，由于處于最低層次，因此其利益也就較少被關注，其不僅要受到省市上級相關政策制約，還要受到縣域內的多重制約，特別是財政方面創收能力較差，則完全受制于“人”。財政資本的局限進一步限制了內容的發展和人才的引進。

二、突破縣級臺體制障礙的三個疑問

我國各地區隨著經濟發展程度的不一，縣級臺存在的問題輕重也就不一樣，從整體上呈現出了東、中、西，沿海、內陸的不平衡發展格局，有些沿海城市的縣級臺發展規模和實力可以同中部西部的地級市臺相比，但是更多的情況是縣級臺入不敷出、節目質量低劣、人員素質不高。因此在如何突破現有體制和解決這些問題方面，并不就是“一撤就了”，而是要找出合理、合適的解決途徑，打破原有的路徑依賴，這不是簡單的幾個口號就可以解決的。因此筆者不想通過某些政策建議來解決這種體制性障礙，因為這些政策建議一般都具有烏托邦性質，缺乏實地實踐經驗和相關的論證。而通過對相關問題的思考，卻可以打破我們長期形成的觀念瓶頸，而且各地區及其電視臺的具體情況也都不一樣，根本不可能用某一種策略解決所有的問題——這恰恰是我們二十多年來所犯的觀念錯誤。

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1、縣級臺的歷史使命到底是什么？

在談到撤銷縣級臺的一個原因中，很多人為縣級臺戴的帽子就是“縣級臺已經完成了它的歷史使命”。但是這種使命到底是什么？如果只是單一的意識形態功用，那這種歷史使命的確已經消失了。但是我國的媒體肩負著雙重的歷史使命，具有雙重屬性，除了政治屬性外，我們不能互略縣級臺的文化屬性和經濟屬性，文化屬性意味著縣級臺的發展要承擔一定意義的公共服務職能，在公民文化素養方面要起到核心的作用，經濟屬性意味著縣級臺也是市場中的利益主體，也有自己的利益訴求，因此也需要參與市場的利益博弈。縣級臺是整體退出市場、歷史舞臺還是個別退出市場、歷史舞臺，不應當由某個政策說了算，而是由市場規則說了算。而從目前的狀況來看，縣級臺的政治屬性功能已經基本發揮完畢，它在引導輿論和宣傳主流意識形態方面顯得僵化、呆板，并不受域內受眾的歡迎，反而還會遭致抵觸情緒。而文化屬性和經濟屬性長期以來由于縣級片面強調縣級臺的政治屬性而遭到屏蔽和忽略。

從新聞的接近性上來看，縣級臺最容易走進群眾和受眾。我國幅員遼闊，各個地區都有自己的風土人情和方言，甚至在某一縣內都會存在多種不同的文化習俗和語言習慣，縣級臺如果能夠抓住這一特點，在新聞內容上就會推陳出新，也會得到群眾的歡迎。

而且從目前我國所進行的經濟和政治體制改革過程中來看，縣域內的群眾具有公共的利益訴求，人們需要縣級臺這樣的媒介來表達群眾的呼聲，監督政府的公共政策，起到“第四權力”的作用。就是在美國或者我國的臺灣地區，雖然他們并沒有像我國這樣按行政級別劃分的電視臺，但是在大的傳媒集團和公司的掌控下，依然保有地區的電臺和電視臺，它們在行政公共服務和輿論監督職能方面都起到了重要的作用。

我國在從農業社會向工業社會轉型的過程中，社會利益分層日趨明顯，城市電視臺更多的關注的是城市建設和市民社會的相關話題，而對農民的事情關注相對較少。直接撤銷縣級臺，除了縣級臺的員工和相關資產、設備暫時沒有辦法恰當處理外，最重要的還是占中國人口大多數的農民將失去一條表達話語權的有利途徑。因此，為什么不向建立表達三農問題的電視臺方向進行發展呢？

另一方面，我國縣級電視臺是否過多呢？

我國現有廣播電視播出機構1970座，其中廣播電臺278座，即電視臺有1692座，其中縣級電視媒體1424座（朱虹，2003）。我國人過如果以13億計，則約平均77萬人有一座電視臺；而美國有近2000家電視臺，還有眾多的有線電視頻道，2003年美國有近3億人，也就是說平均15萬人有一座電視臺（張弛，2005）。在這種對比中我們可以看出，我國電視臺并不是過多，差異是我們沒有搞好。

而從從業人員和資產規模行來看，具體數字并不是很清楚，但大多數縣級電視媒體都有職工30—50人不等，按照30人計，全國也有42720人就業于各縣級媒體。這些人的利益是否可以就隨便忽略？同樣，每個臺按照擁有資產500萬元計算，全國的縣級媒體資產總量也要達到71億2000萬之多（張弛，2005），這些國有資產如何妥善安置？一旦撤銷，大量設備將成為廢鐵。

因此現在說縣級臺完成了歷史使命是不是還為時過早。

2、縣級臺民營化是否會影響我黨的意識形態主導地位？

在最近關于中國改革的第三次大討論中，極端的左派人士打著改革和市場經濟背離社會主義原則的旗號，要求回到原來的計劃經濟時代。他們所恐懼的就是我黨長期以來以馬列主義為主導的主流意識形態遭到顛覆，中共的執政黨地位受到動搖。但是恰恰相反，正是由于市場化的改革，中國才避免了東歐和蘇聯的命運，老百姓才從心底上擁護中共的領導。就像當初國企改革之時，中國的電視產業也一樣面臨著同樣的命運，政府沒有足夠的資本發展所有的各級電視產業，而縣級臺的意識形態功用已經基本由中央和省市臺所取代。在這樣的背景之下，完全可以通過將民營資本引入到縣級電視產業中來的方式，抓大放小，有所為有所不為，各個地區根據本地實際情況，或走商業臺的路線，或走公共電視的路線。

正如國企改革沒有動搖國有經濟的主導地位一樣，縣級臺的民營化改革也不會影響我們的主流意識形態。政府可以通過相應的媒介政策對縣級臺的改革進行規制。

3、縣級臺的跨地區、跨行業并合在現有行政體制下是否可行？

從現在的媒介產業情況發展來看，現有的行政體制嚴重束縛了電視產業的發展。而隨著我國政府機構改革的深入，走向整合的政府結構要求與其相適應的媒介產業結構，即網絡狀的媒介結構。這也是世界各國如美國、西歐國家和我國臺灣地區發展的一個趨向。

現有的行政體制層級分明，但是我國銀行改革、航空公司的改革為我們提供了一個很好的借鑒，說明電視產業的改革是可以打破現有的行政體制局限的，完全可以首先通過同級縣臺競爭并合、省級臺兼并縣級臺的方式進行，此后可以進行跨省區的兼并。

電視產業除了可經營性產業部分要進入到生產要素市場自由流通外，公益性的事業部分也可以進行并合，從而有利于資源的合理配置，達到“公益”之目的。

參考文獻：

1、胡正榮，（2004）：我國媒介規制變遷的制度困境及其意識形態根源，《媒介的現實與超越——胡正榮自選集》，北京廣播學院出版社

2、楠哥（網名），（2005）：當個縣級電視臺的小記者真難呀，西祠胡同

3、朱虹，（2003）：2002－2003年我國廣播影視業發展概論，廣播電視信息

4、張弛，（2005）：從一個縣級電視臺的生存現狀看我國地方電視媒體體制改革的方向與路徑，西南師范大學碩士論文

5、中國國家廣播電影電視總局辦公廳，（1993—2002）：《廣播影視工作重要文獻匯編》

6、中國國家廣播電影電視總局官方網站