輿論監督結論管理論文

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引言

1998年，我們申報并獲得了“從《焦點訪談》類專題報道看輿論監督作用”這個國家社會科學的研究課題。我們圍繞“電視新聞評論”和“批評報道”的結合部，對輿論監督的理論、實踐和對策問題進行了比較深入的探討和分析。

根據計劃，研究分為以下幾個步驟：情況調查、史論梳理、經驗研究和對策探討。首先，我們通過調查，詳細了解幾個重點節目──中央電視臺《焦點訪談》、上海電視臺《新聞透視》和北京電視臺《今日話題》──的歷史發展和現實狀況，調查它們進行輿論監督的經驗和面臨的困惑和難點。同時，我們普遍發出問卷，調查全國《焦點訪談》類電視節目的基本情況。第二步，我們進行了中外理論思想和歷史實踐的梳理，以求拓寬研究的思路。史論梳理的范圍包括新聞專題報道、評論、輿論、輿論監督、批評報道的實踐歷史及與其相關的法律制度和理論觀點。當然，對理論和歷史的研究僅僅是鋪墊，它們提供的武器和思想，是用來觀照現實的。

經驗（empirical）研究，包括實證（positivist）研究，是我們的主要方法。所謂經驗研究，就是以存在和可觀察到的事實為論據進行解釋、推出結論的研究，實證研究則要求以系統規范的操作方法提供證據。經驗研究和實證研究是強調驗證、因而比較客觀的研究。在這次《焦點訪談》研究中，針對傳播者、傳播內容和傳播受眾，我們主要采用了以下幾種研究方法：一是對電視報道的受眾進行的焦點群體研究（在全國第六次全國傳播學研討會上發表）；二是對電視節目的文本所作的內容分析研究（在全國第七次全國傳播學研討會上發表）；三是對電視收視率統計數據進行的處理分析（在中國廣播電視出版社2000年出版的《收視率透視》一書中發表）；四是30位新聞工作者的深度訪談；五是10位新聞研究者，亦即專家學者圍繞特定話題進行的筆談。

在專項研究的基礎上，經概括新聞工作者和新聞媒介研究者的意見，我們的研究提出以下一些評論和建議。這些意見和建議主要是針對擔負著輿論監督重任的新聞傳播媒介和負責制訂方針政策并影響輿論監督的政府（包括各級主管部門）的，是在評論和分析基礎上將各種建議的條理化。

一、關于輿論監督和批評報道

“輿論監督”和“批評報道”是既有關聯又有區別的兩個概念。理論上的“輿論監督”分肯定和否定兩種形式，既包括揭露和批評，又包括評價和建議?！拜浾摫O督”的主體是公眾，而新聞媒介通常是公眾實施輿論監督的代表和喉舌。輿論監督的矛頭既可以對上（監督政府），也可以對下（監督社會各界，包括公眾生活的方方面面），但其主要指向是政府和各級權力部門。輿論監督是公眾通過民主方式參與國家管理和社會生活的重要方式。

在中國現實的情況下，“批評報道”是新聞媒介從事輿論監督的主要方式，政府和媒介的上級主管部門在大眾媒介的輿論監督活動中發揮著重要的影響。這種現狀有合理的原因，也有積極的作用。隨著時代的進步和公民自主意識的增強，傳統的批評報道將會向更為廣泛的公眾參與和更為深入的監督內容發展。

建議：應該分清批評報道與輿論監督在不同歷史時期、針對不同現實問題、采取不同操作方式、實現不同社會功能的種種區別，創造條件，引導批評報道向更廣泛、更深入的輿論監督的方向發展。

二、關于中國的輿論環境和輿論監督的空間

輿論監督受制于外部的環境，即輿論環境和輿論空間。輿論監督的存在、發展和進步，取決于政策、法規和社會習俗。

輿論環境和輿論空間（包括輿論監督的空間）是兩個互相聯系的問題，都與輿論監督有關。輿論環境是指輿論氣候、輿論氛圍，亦即實際存在的輿論狀況。輿論空間是指輿論可能發揮的程度和范圍，亦即社會（特別是政府）對各種輿論建議和批評的寬容度。它們是實施輿論監督的外部條件。

目前我國的輿論環境和輿論監督的空間較之以前已有巨大的改善，各個層次、各種范圍的多樣話題討論空前豐富；對話交流的形式也空前活躍。這些都為輿論監督創造了適宜的環境。包括新聞自由在內的公民各項權利實際上已經大大擴展。

目前需要從理論和觀念上解決對“新聞自由”的各種誤解，才能提高整個社會對輿論監督、特別是批評報道的寬容態度和承受能力，推動輿論監督進一步發展。公民的表達自由和媒介的新聞自由是社會各界進行輿論監督的基本條件，是其合法性前提。沒有對新聞自由原則的肯定，所有輿論監督都不能正常進行。新聞自由是一種精神準則；而不是具體的操作方法。世界上并不存在絕對的無限的“自由”權利。所有的權利都是與義務相對應的概念，實踐中的所有自由都是與責任相互聯系的。在西方，新聞實踐的方法是包括自由權利、義務、責任、道德和慣例，以及法律限制在內的一系列操作體系。在中國，補充新聞自由原則的實踐方法還可以包含東方傳統的倫理道德在內，例如，禮貌、尊重、節制、克己等等。

輿論監督的空間也與實施監督者的表現密切相關。實施輿論監督者的活動受制于輿論環境和輿論監督的空間；但新聞媒介及其從業人員也可以通過自己的良好表現開拓空間，改善環境。積極適度的輿論監督行為將增進和改善社會，包括公眾和政府對輿論監督的支持態度。消極回避對重大社會政治問題的揭露，或者不負責任的批評行為則可能惡化輿論環境，縮小新聞媒介工作者自己的活動空間。

建議：應該在整個社會，特別是在領導階層普及關于“新聞自由”的常識，討論“新聞自由”的含義、必要性和媒介行使新聞自由權利的正確方法，并建立起相應的制度，以改善中國的輿論環境，擴大輿論監督的空間。

三、關于中國新聞媒介輿論監督的狀況

雖然“輿論監督”與“批評報道”并不是重合的概念，輿論監督的主體也不單單是新聞媒介，但中國式的輿論監督，特指媒介的行為，是大眾傳播機構代表人民對施政行為和社會現象進行的報道和批評。因此，輿論監督的發展和進步，也取決于大眾傳播媒介工作者的主觀努力。中國新聞媒介的批評報道目前主要存在兩個方面的問題。一方面是輿論監督不力、特別是對上監督不力的問題；另一個是對下侵犯公民權益的問題。

媒介對政府的依附，決定了中國的新聞傳播在對權力實施輿論監督、特別是批評報道方面處于天然的劣勢，從而產生“只打蒼蠅，不打老虎”的問題。中國的新聞媒介從來沒有獨立揭發出真正重大的政治經濟問題；披露嚴重的社會問題常常受到壓制；面對鋪天蓋地的腐敗現象少有作為。同時，由于監督對象及其上級部門越來越老練的抵制與干預，新聞媒介的輿論監督處于十分困難的境地。

同時，對普通公眾而言，媒介具有“話語權”，從而以其天然的傳播優勢握有極大的權力?！按怼闭默F實也導致個別新聞工作者膽大妄為，侵犯百姓及下級公務員的正當權利，造成社會對輿論監督的普遍恐懼心態。這也是“說情風”盛行的原因之一（雖然不是最主要的原因）。“說情風”是干擾一般輿論監督的主要障礙。

法律訴訟（亦即所謂的“新聞官司”）的增加是社會進步的體現。對新聞媒介侵權的訴訟主流是正當的。但是，不論是合理的還是不合理的訴訟，對不熟悉在法律環境下從事輿論監督操作的中國新聞媒介都帶來一定的壓力，導致媒介從業人員對輿論監督普遍的畏難情緒。解決這種問題，要提高新聞工作者的職業道德和專業素質，一方面教育他們認識并勇敢地承擔起輿論監督的職業責任，另一方面，應該提高他們從事輿論監督的專業水平。

建議：進行法制方面的宣傳教育，并在制度方面規定新聞媒介對權力部門的監督權利；規定公民和政府部門個人面對輿論監督時正當的自我保護措施。引導輿論監督在制度化的常態中正常進行；促進輿論監督向良性的操作方法進步。

四、新聞媒介在輿論監督中的地位和作用

在中國，新聞媒介同時存在兩種資格、兩種力量——權力和權利。新聞媒介從屬于政府的現狀，使它們具有兩種不同的角色作用。一方面，它們是黨和政府的喉舌，是配合政府工作的宣傳機構，這使它們獲得了極大的權威性，因而對普通百姓和下級政府機構具有極大的威懾力；另一方面，由于掌握優勢資源，具有壟斷地位，并缺少輿論競爭，它們對管理自己、決定自身命運的政府部門，卻處于軟弱無力的狀況。

中國的新聞媒介不僅存在對上監督流于形式和對下監督“殺傷力”過大的問題，而且個別新聞媒介的輿論監督有時取行政和法律的功能而代之，表現出凌駕于其他社會機構和監督部門，甚至法律機構之上的傾向，出現超越應有功能、不當干預、特別是影響司法操作的現象。新聞輿論監督促進了一些久拖不決的民生問題得到解決，起到了積極的作用；但是，有時出現的媒介主導現象不僅導致司法部門失去自己的獨立判斷和負責能力；而且助長了下層機構通過媒介信號揣測上級意圖，唯上是聽的不良社會風氣。

傳播媒介與政府合為一體的體制為世人所詬病，因其無法對媒介的“主人”進行監督。特別是在涉及政府的輿論監督方面，這種體制降低了新聞媒介的可信度，影響了新聞傳播和輿論監督的效果。

建議：以法律的形式規定新聞媒介獨立負責的地位和作用，確認新聞媒介傳播事實、反映和整合輿論的法定權利和義務。應該規定新聞媒介具有輿論監督的權利；同時也規定，新聞媒介的批評和監督僅僅具有信息和輿論的作用，而不具有行政和司法的功能。改政府對新聞媒介的直接控制為人民代表大會、政治協商會議等立法咨詢機構中的專業委員會對媒介的間接監控；同時，擴大新聞工作者協會等行業組織在溝通政府與新聞界的關系及維護行業規范和職業操守方面的作用，提高新聞界的專業水平。

五、輿論監督的主要障礙

輿論監督的主要障礙是權力的障礙，包括政府和權力部門的行政干預，特別是地方保護主義；社會中上下左右普遍的“說情風”，特別是與媒介有關的部門和人員的“說情”；監督對象對輿論監督的抵制和反抗，包括暴力形式的反抗和法律訴訟等。

地方保護主義是上級機構對揭露當地問題的抵制做法，保政績、保下級歸根結底是為了保護領導者自己。輿論監督對象的抵制和反抗近年來有愈演愈烈之勢。這一方面反映了新聞媒介政治權威的逐步消失，人們對大眾傳播媒介神秘感的減少，以及公民自我保護意識的增強，因而從每種角度上說體現了社會的進步；另一方面，更主要的，是整個社會中各種監督體系的不完善，對各種錯誤行為、犯罪行為，特別是瀆職行為的糾正不力，尤其缺乏制度化的保障體系和機制。社會弊病僅僅靠新聞媒介一家的監督是不夠的；掃除障礙僅僅靠新聞媒介一家的努力也是不夠的。監督機制的形成和改善需要全社會的綜合治理，需要法制的保障。

對新聞輿論監督最大的支持包括給予適當的資源、較大的空間、嚴格的要求和建立監督新聞媒介的社會機制。

建議：加強民主和法制建設，保障并完善包括新聞媒介的輿論監督在內的所有社會監督體系及其監督機制。鑒于新聞輿論監督在社會生活中的重要性，政府各級領導部門應該支持媒介的輿論監督。應將廣播電視媒介輿論監督類節目置于有利的時段位置，以擴大其影響。對抵制和破壞輿論監督的行為應該有追究和仲裁的法定機制和渠道。

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六、關于新聞采訪權和信息公開的原則

輿論監督的前提是了解事實，公開事實。沒有公開、透明的信息，新聞輿論監督無法真正實施；而沒有信息公開的規定，行使新聞采訪權利缺少合法的依據和暢通的渠道。

信息公開的原則并不意味著毫無保護、一覽無余的信息公布。對于涉及國家安全等國家秘密的信息內容，需要有法律的保護。但對這些需要保護的內容和范圍，對信息公開的實施方法，又應該經受社會各界的爭辯和實踐的檢驗。

現在，信息公開的原則和新聞采訪權利缺少合法的保障，新聞采訪的權利和新聞信息的獲得取決于領導者的意志，基于不連貫的政策，隨意性比較突出。在比較開放的地區，在比較開明的領導下，信息公開和新聞采訪獲得了某種程度的保證；但在大多數地區和大多數情況下，信息公開的原則尚未確認；新聞采訪權得不到保障。

建議：以法律方式明確規定新聞采訪的權利和信息公開的范圍和方法，確認并規定必須由法律保護的領域和尋求信息的途徑。應該加強政府網的建設，一切非國家秘密的信息都應該上網，以有利新聞機構和普通民眾查詢和使用。

七、關于新聞報道的批準

當前媒介的新聞報道都需要通過各級媒介領導部門的審核，實施審核程序的最佳方式雖然可以探討，但是這種審核程序是必要的。此外，許多報道需要接受媒介以外的領導機構的指令，有些還要經過上級政府部門的批準；特別是在進行輿論監督的時候，傳統的做法是必須征求當事方領導機構的同意，這些做法卻值得商榷。層層審批的程序不僅影響新聞報道的時效，而且往往阻礙著輿論監督的實施。它還使大眾媒介的報道負載了不必要的政治信息，完全成為黨和政府的代言人，從而容易導致媒介報道釀成政治問題、外交問題。在瞬息萬變的當代，以追求時效為特征和優勢的新聞傳播媒介，要做到四平八穩，必然缺乏競爭性和影響力。

建議：賦予新聞媒介獨立負責的地位和自行審核新聞的權利。鼓勵新聞媒介主動與政府各部門特別是上級主管部門溝通，以獲得更多的新聞報道線索和政策法規知識，并尋求支持和理解。同時，保留行政部門依法事后追溯媒介責任的權力，以加強媒介自身的責任心。減少政府、特別是個別機構對新聞媒介的直接控制，而采取由法規部門按法定程序依法管理的做法。同時，加強對新聞媒介的廣泛社會監督。

八、關于新聞報道和評論的方式

近年來，新聞媒介在大眾傳播中方式方法的變化是明顯的，越來越多的新聞媒介在報道和評論中采用了更加實事求是、更加平易近人的交流方式，以取信于民，改變了以往“我說你聽，我打你通”的單向灌輸方法。這和新聞媒介的地位和作用發生變化有很大的關系。新聞媒介的行政權威在逐步減少；它們更多地是以新聞報道的客觀性和新聞評論的公信力影響社會，并確立自己在社會輿論中的主導地位和在新聞報道方面的權威性。

專業主義的職業要求是客觀、公正、平衡的報道方式和實事求是、通情達理的評論方法。這是新聞媒介的報道和評論獲得公信力的有效途徑。采用專業主義的方式方法有利于新聞媒介獲得更多的公眾支持，發揮更大的社會影響。

建議：新聞媒介應該更多地依靠高度的專業水平和優良的職業操守獲得社會的公信和公認，這里面既包括吸取世界公認和全球通行的專業主義理念、公開、公平、公正的新聞慣例和操作方法，也包括探索中國式的傳播之道。

九、隱性采訪的合法性和隱私權等問題

近年來，在大眾傳播媒介的新聞報道中，包括隱瞞記者身份和實施偷錄偷拍在內的隱性采訪方式有增加的趨勢。目前，在批評報道比較困難的情況下，新聞輿論監督采用隱性采訪較多——它是獲取新聞事實的重要手段；在電視中還是反駁抵賴的關鍵證據。

當前，社會心態對媒介的隱性采訪還是寬容的。這主要因為，公眾痛恨新聞媒介所揭露的不法行為；也痛恨各種權力部門對輿論監督的抵制和干擾。社會各界普遍承認，采用隱性采訪的方式揭露不法行為是“不得已而為之”，是“兩害相權取其輕”。

但隱性采訪的負面影響不容忽視，主要是，隱性采訪容易侵犯隱私權等公民權利。隱性采訪過多采用，會助長記者偷懶和追求轟動效應的心理。特別是，隱性采訪，如偷拍偷錄等做法，還會影響新聞工作者的職業形象，削弱新聞媒介與社會的親和力，降低新聞媒介的公信度，從長遠效果看來是不利于新聞輿論監督的。

建議：控制隱性采訪的使用，只在十分必要的情況下采用隱性采訪的方法。加強新聞工作者的法律意識和法律知識，使其確立民主和公益的概念，養成守法的習慣。同時，不斷提高新聞工作者的職業技能和專業技巧，以正確的方法實施輿論監督。

十、新聞法制建設

大眾傳播媒介是社會環境的守護者，是政府行為的監督者。但大眾媒介本身也是需要監督的，它們也不能為所欲為。新聞媒介需要新聞自由的保障，以實施包括輿論監督在內的各項法定權利；但在同時，它們也必須顧忌公民的權利、社會和國家的利益，以及自身的道德、責任和義務。新聞媒介不能以侵犯公民的權利來行使自己的權利。

新聞傳播法制的建立和實施是保障各種權利的行使、強制各種義務的承擔，并維系和協調各種社會新聞傳播關系的合法依據。新聞法既是保護法，也是限制法；既是權利法，也是義務法；既是針對新聞工作者的；也是面向政府和社會各界的。

建議：早日制定和通過規范輿論監督、特別是新聞媒介輿論監督的法律，包括對政府、新聞傳播媒介和公民權利與義務的詳細規定。

參考文獻：

1.郭鎮之：關于《焦點訪談》的焦點群體研究

2.郭鎮之、趙麗芳：對“《焦點訪談》系列叢書”批評性報道的內容分析

3.郭鎮之、沈浩：關于《焦點訪談》收視率統計的二度分析

4.趙麗芳、魏毅：“新聞工作者系列訪談”綜述

5.郭鎮之：“輿論監督專家談”綜述