社區服務業發展目的以及決策

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社區服務業是在我國改革開放過程中發展起來的新興產業，是社會保障體系和社會化服務體系的重要組成部分，也是促進就業、拓展第三產業的新的經濟增長點。近年來，伴隨我國人口結構的老齡化、家庭結構的小型化、消費結構的多元化以及人口流動的頻繁化，社區服務業的供給方式和對象、服務內容和領域都發生了巨大的改變；加之后金融危機時代的到來，社區服務業在一定程度上又被賦予了維護社會穩定、保障和改善民生的使命。

我國社區服務業發展迅速，但仍存在一些問題：如與國際水平相比，我國社區服務業發展整體水平明顯滯后；與全行業基本建設投資相比，社區服務業投資明顯不足；與國外成熟的企業化運作模式相比，我國社區服務業市場機制尚不成熟和健全。

基于此，本文在厘定社區服務業概念及范疇基礎上，結合我國國情明確其發展目標和路徑，并試圖架構一個相對完整的政策支持體系，以期推動我國社區服務業的健康可持續發展。

一、社區服務業定位

（一）概念厘定

關于社區服務業的定義理論界存在種種分歧。作為現代服務業的一個重要組成部分，社區服務業表現為各種服務產業在社區的塊狀集合①。它是在政府的統一規劃和指導下，以一定層次的社區組織為依托，以廣泛的社會參與為基礎，以增進公共福利、滿足居民需求、提高生活質量為目標的區域性社會服務。一般具有地緣性、便利性、福利性及小型化的特征。

社區服務業的概念不完全等同于社區服務。通常所說的社區服務主要是由社區居委會、公益性組織及社區志愿者提供的，并表現出明顯公共性、公益性、非營利性特征的服務形態，而社區服務業除一般意義上的社區服務外，還涵蓋了由其他社會主體投資興辦的、以滿足各種居民需要、具有明顯商業特征的多元化服務體系。它是在狹義的社區服務基礎上發展起來的新型服務產業，也是城市化和社會分工專業化的產物。就其服務對象而言，不僅包括“孤老殘幼、優撫對象”等特殊群體，也包括一般社區成員，兼具福利性和經營性雙重特征。

需要指出的是，在我國現有的國民經濟行業分類中，社區服務業并不是一個線狀的統計類別，因此還沒有準確的統計數據來反映其發展狀況。就其與相關指標的關聯性看，筆者認為“服務業”（第三產業）的大多數門類在社區層面有經濟活動，因此可完全包容社區服務業；“社會服務業”的范圍較“第三產業”大大縮小，但也完全包容了社區服務業；“居民服務和其他服務業”的統計門類直接指向社區居民，是最接近社區服務業的一個參照指標，但社區服務業不僅指直接的居民服務和其他服務，還包括間接的、由政府提供或購買的社區公共服務，因此以該統計門類的數據來反映社區服務業的規模有被低估的可能。

（二）范疇界定

根據服務性質的不同，社區服務業大體可分為兩大類，一類是社區公共服務（包含行政事業性服務和社區福利性服務），一類是社區經營性服務。前者包括進入社區的社保、治安等各類行政事業屬性服務，還包括面向新增勞動力和失業人群的就業再就業服務，面向各類特殊群體的社會救助及優撫福利服務，社區衛生和計劃生育服務、社區文教體育服務、流動人口管理以及人居環境美化服務等；后者則涵蓋了各類餐飲、修理、租賃等便民商業服務、家政服務、一般養老托幼服務、健康服務、中介服務、社區物業管理服務以及面向社區單位的后勤社會化服務等。從供給方式和作用機制看，社區服務業除政府提供、市場提供及政府與市場混合提供三種方式外，還包括社區成員之間的互助性服務和志愿性服務，行政機制、市場機制、互助機制、志愿機制共同作用于社區服務業發展。

二、“十二五”時期我國社區服務業發展目標與路徑

早在1993年，民政部等14部委就聯合下發了《關于加快發展社區服務業的意見》（民福發［1993］11號），2006年國務院出臺《關于加強和改進社區服務工作的意見》（國發［2006］14號），各地在此基礎上也相繼推出了本地的具體實施辦法，明確要“把社區服務業與推動經濟結構調整，發展第三產業、安置下崗職工結合起來，形成以社會投入為主體，實體化、產業化運營為支柱，專業化、規范化管理為手段的社區服務體系?！吨泄仓醒腙P于“十二五”規劃的建議》中進一步提出要加快發展服務業，把推動服務業發展作為產業結構優化升級的戰略重點，同時要不斷提高城鄉社區自治和服務功能，形成社會管理和服務合力。總結歷史經驗，結合新時期的發展要求，筆者認為“十二五”時期我國社區服務業發展的具體目標和實施路徑如下。

（一）社區服務業發展目標

1．推動產業結構合理化。我國雖已建立起比較完整的現代產業體系，但產業結構依然處于失衡狀態，主要表現為制造業和服務業不相匹配，制造業比重高，服務業比重低。就服務業內部來看，在“居民服務和其他服務業”項目上，其投資和就業規模也與國際水平相差甚遠。

社區服務業作為與居民消費密切相關的行業，該行業的迅猛發展對釋放居民消費潛力，提升居民消費率，形成服務業新的增長點具有重要意義。因此，“十二五”時期加快發展包括社區服務業在內的現代服務業，不僅是調整產業結構、轉變經濟發展方式的有效渠道，也是拉動內需、促進消費的重要手段。

2．促進社會就業充分化。就業是民生之本。從長期看，我國就業形勢不容樂觀。首先，我國是人口大國，勞動力總量供過于求。根據人口結構測算，今后一個時期，我國每年城鎮新增就業人口約1000萬人，加上失業人員、退役軍人等，需要就業的城鎮勞動力就超過2000萬人。農村還有超過1.5億的富余勞動力需要向城鎮和非農產業轉移。在正常增長條件下，我國每年新增就業崗位1000萬個左右，勞動力供大于求的矛盾相當突出。其次，勞動力總體素質偏低，結構性短缺嚴重，不能適應經濟發展和結構調整的需要。

相對其他行業而言，社區服務業具有較強的勞動力吸附能力，且大多屬于勞動密集型行業，就業門檻較低，對不同年齡、性別、文化技術水平的就業者有充分的適應性，可以為城市下崗人員、農村剩余勞動力等就業相對困難的人群提供合適的就業崗位；此外，現代社區服務業也從傳統的家政服務拓展到文化、醫療、環境等具有較高技術含量的行業，能滿足更多知識型人才就業。

3．滿足居民需求多樣化。隨著社會的進步和居民收入水平的提高，居民的消費能力和消費結構也呈現出多元化、高檔化的趨勢，消費需求不斷從實物型向服務型轉變、從數量型向質量型轉變；此外，家庭結構的變化也弱化了家庭自我服務功能，導致家庭的部分服務功能外移社區。這就需要社區在基本公共服務基礎上，能夠提供更大的服務空間以滿足居民服務消費的“升級”需求。因此，“十二五”時期社區服務業發展應堅持以人為本，以滿足居民多層次、多樣化、個性化的物質文化需求為出發點，特別是對家庭迫切需要解決的家政、養老、托幼等現實問題提供及時有效的服務，在謀求行業發展的同時，也能為居民排憂解難，提升社會幸福指數。

4．應對人口結構老齡化。我國早已步入人口老齡化階段。根據最新人口普查資料顯示，中國60歲及以上人口達總人口的13.26%，比2000年上升2.93個百分點?！笆濉睍r期我國老齡化進程在逐步加快的同時，更將呈現出高齡化、空巢化的特征。一方面，龐大的老年群體對生活質量和社會交往的要求越來越高，對日間照料、精神慰籍、康復護理、臨終關懷等方面的服務需求不斷增長，另一方面我國傳統社會養老服務體系又主要以福利對象為主，服務供應不足，服務水平較低，難以適應不斷增長的養老服務需求。社區作為家庭養老托老的主要場所，理應發揮其應有的服務功能，為老年群體提供充分、優質的養老服務。

5．引領社區建設和諧化。加強社區建設，對于促進經濟和社會的協調發展，擴大基層民主，維護社會穩定具有十分重要的意義。隨著我國城市化進程的加快和城市人口數量的不斷增加，居民與社區之間的聯系愈來愈緊密，拓展社區服務功能已成為廣大居民的迫切要求。社區服務業作為社區建設的基礎和龍頭，把社區居民的利益和需求聯系在一起，有助于提高家庭生活質量，改善人居環境、人際環境及人文環境，從而為和諧文明社區建設，打造管理有序、服務完善、文明祥和的社會共同體起到引領和示范作用。

（二）社區服務業發展路徑

長期以來，我國社區服務業脫離市場機制，政府包攬過多，社會資本進入困難，社區服務中心雖壟斷了社區服務資源，但又不能滿足社區成員日益增長的服務需求，嚴重影響了社區服務業的整體發展生態。鑒于社區服務業的雙重屬性，筆者認為，作為一種社會福利，社區服務業不能單純以營利為目的，需要考量其社會效益；但其作為服務業的末梢，又必須引入市場機制，實行產業化經營，不斷增強其活力和動力。因此，應針對不同類型的社區服務項目實行分類指導，采取差別化的運行機制和發展路徑。具體思路如下：

1．社區公共服務。社區公共服務包含行政事業屬性服務和福利性服務。對于行政事業屬性服務可整合政府各部門在城市基層的辦事機構，積極推進“一站式”服務，提高公共服務的效率。政府部門不得將應由自身承擔的行政性工作隨意攤派給社區組織。對有些社區組織做起來有優勢的行政性工作，可依法采取“權隨責走、費隨事轉”的原則，委托社區組織承擔。

作為社區公共服務的另一重要組成部分——社區福利性服務，它具有較強的外部性，往往存在一定程度的“市場失靈”，需要政府部門的介入，但也要由“政府主辦”向“政府主管”轉變?！笆濉币巹澲赋鲆案母锘竟卜仗峁┓绞?，引入競爭機制，擴大購買服務，實現提供主體和提供方式多元化。”這就為社區福利性服務的發展指明了方向，即在福利性服務的供給上，應該更多地利用社會資源，建立政府購買服務的機制，以無償或低償方式滿足社區成員的福利性需求。要逐步做到“凡適合面向市場購買的服務，都采取購買服務的方式；不適合或不具備條件購買服務的，再由政府直接提供?！雹诟黝惿鐣C構和企業愿意參與福利性服務供給的，只要具備資質、符合條件，就應當鼓勵進入，政府擇優購買，從而形成有序競爭和多元化參與的局面，提高福利性服務供給的質量和效率。

2．社區經營性服務。隨著社會的發展和居民收入水平的提高，大多數普通居民對社區服務的需求也越來越多，而要滿足這一龐大的市場需求，就要在社區公共服務基礎上大力發展社區經營性服務。通過發展相關產業，為有支付能力的居民提供有償服務，滿足其多層次、個性化的需求將是未來社區服務業發展的重要內容。

社區經營性服務從創立之初就要走產業化、實體化并逐步實現規模化的道路。要鼓勵個體、私營、外資等非公有制經濟的參與和投入，借助公有民營、民辦公助、股份合作等各種類型的組織形式和連鎖、專賣等多種形式的經營方式，使其盡快發展成為具有市場活力的服務業分支。政府主要依據產業發展的內在規律和趨勢，提供相關信息，營造體制環境，明確政策導向，規范企業行為并采取必要的監管措施。

三、構建促進社區服務業發展的政策體系

如前所述，社區服務業的發展受政府和市場的雙重調控和制約，市場和公共政策應成為促進社區服務業發展的“雙引擎”。當前，我國社區服務業正呈現積極的發展態勢，表現為由政府主導向多主體投入轉變；由公益性服務為主向公益性和經營性服務并重轉變；由分散化經營、零星服務向產業化、實體化和規?；较蜣D變。這一系列轉變離不開政府有效的規范和引導?！吨泄仓醒腙P于“十二五”規劃的建議》中進一步重申要“建立公平、規范、透明的市場準入標準，營造有利于服務業發展的政策和體制環境?！被谖磥砩鐓^服務業的發展目標及定位，筆者提出以下促進社區服務業發展的政策建議。

（一）促進社區服務業發展的產業政策

1．加強行業規劃，統籌協調發展。各級政府要將社區服務業納入當地國民經濟和社會發展規劃及第三產業發展整體規劃，制定實施產業引導政策，負責社區服務業的統籌規劃和政策指導，使社區服務業發展與本地區社會事業發展同步，社區服務設施的建設與城區建設和改造相協調，社區服務項目的設置與本地居民的需求相適應，并確保各項政策措施與部門法律、法規和條例的銜接。此外，發展改革委員會、民政部、城鄉建設規劃局等部門也要將社區服務業分別納入城市規劃和土地利用規劃、社區建設總體規劃以及住宅小區配套規劃；把社區基礎設施建設項目納入政府的民生工程；在新建城區、老區改造時，要按照一定的居住人口規模和服務半徑，結合當地實際，集中建設兼顧公益性項目和經營性項目的社區綜合服務設施。有條件的地區可創建“社區服務業示范一條街”，使社區服務功能相對集中，最大限度地滿足社區居民多種需求。待條件成熟時可逐步實現城鄉社區服務業統一規劃，統籌發展。

2．拓展服務空間，明確重點領域。當前，社區服務業已經不再局限于傳統的家政領域，社會服務業的各種細分產業在社區層面上都有所體現，發展空間十分巨大。各地在制定相關產業政策時，一是要在現有常規服務項目的基礎上積極拓展新的服務領域，為廣大居民提供更具個性化、人性化的服務內容，如心理咨詢、創業指導等專業性服務，做到傳統與現代的結合。二是要明確發展的重點領域。2007年國務院出臺的《關于加快發展服務業的若干意見》（國發［2007］7號）中指出，要圍繞城鎮化和人口老齡化的要求，大力發展市政公用事業、房地產和物業服務、社區服務、家政服務和社會化養老等服務業。以上服務業大多以社區為依托，具有明顯的地緣性，基本可歸入社區服務業的范疇，理應成為現代社區服務業的發展重點；此外還應結合我國現實國情，重點支持托幼服務、便民商業服務以及與綠色消費相關的廢舊物資回收及家電修理服務等。

3．降低準入門檻，鼓勵多種經營。（1）積極培育市場主體。鼓勵和引導非公有制經濟從事經營性服務業；鼓勵社團組織、民辦非企業單位等非營利組織參與公益事業；鼓勵外商投資者以獨資、合資、合作、合伙、聯營、參股、特許經營等方式進入社區服務業。政府要為各類市場主體營造同等發展環境。（2）引導有實力的品牌連鎖企業參與社區商業服務。簡化連鎖企業證照辦理手續，除有特殊規定外，服務企業設立連鎖經營門店可持總部出具的連鎖經營相關文件和登記材料，直接到所在地工商行政管理部門申請辦理登記和核準經營范圍手續。③鼓勵企業采取收購、兼并、特許加盟等多種形式整合分散的社區商業資源，規范社區內小型門店，實現資源共享，綜合利用。鼓勵有條件的企業建立客戶需求信息系統，利用信息技術為居民提供定向、快捷、周到的服務，彌補現有網點的不足。（3）鼓勵發展城鄉聯合、城鄉互動的社區服務業。在符合新農村規劃和農村土地利用規劃的條件下，允許并鼓勵農村集體經濟組織、村民委員會和農民家庭以其非農業用地和非林業用地的使用權或土地承包經營權入股，與城市社區聯合興辦托老機構、養老實體或其他服務實體，土地經營權（使用權）入股者依法享受入股公司的收益分配。

4．加強行業管理，實施標準控制。一是各級民政部門要承擔行業宏觀管理責任，實行《社區服務證書》制度；二是可參考其他產業發展經驗，組建行業協會，溝通市場信息和管理經驗，規范市場秩序，逐步提升社區服務業組織化、產業化程度；三是加強社區服務業標準化建設。標準化是集成化和規?；幕A，也是提高服務業生產率的前提。在條件成熟的行業領域可率先頒發和實施行業標準并根據需要適時修訂，如家政服務業。以標準來優化社區服務業發展的制度環境，促進統一規范的社區服務市場的形成。

（二）促進社區服務業發展的財政政策

1．合理安排財政資金，提高資金使用效益。國家服務業引導資金是在中央預算內安排的專項用于支持服務業重點領域建設項目的補助性資金，目的是調動地方和企業發展服務業的積極性，引導多渠道資金對服務業的投人。有效使用服務業引導資金，首先要合理確定資金投入的行業和區域，考慮各地社會經濟發展的差異，同時加強資金管理。作為一種財政補貼資金，應主要投入那些處于產業化起步階段，市場前景好、社會關注廣、受益范圍大的服務領域，如社會化養老、公共醫療、教育衛生等，從而營造良好的投資環境，吸引更多民間資本和社會資本，彌補市場投資不足。確定投入項目后，可選擇使用直接投資或財政擔保、貼息、補助、獎勵等多種形式，提高資金使用效益。各地還可設立專門的社區服務業發展基金，通過政府資助、福利募捐、社會捐助等多渠道籌措資金，有償使用，滾動增值。

2．完善政府采購立法，創新購買服務方式。政府采購是一種有效的財政資金轉移支付方式。在社區服務市場化、產業化趨勢背景下，政府服務采購應成為支持社區服務業發展的有效手段。如有些地方通過政府購買家政服務供應給特定的老年群體，不僅較好地促進了家政服務業本身的發展，也推動了養老服務福利性目標的實現。然而當前我國的《政府采購法》、《招標投標法》等法律法規對政府服務采購的規定不盡完善，相關采購方式、程序未能做到透明合理，權力尋租現象嚴重，不但擾亂了市場秩序，也制約了公共服務的市場化進程。為此，應逐步完善我國政府服務采購的相關法律法規，不斷提高服務采購的比例和范圍，創新政府購買服務方式，以此推動我國社區公共服務的市場化、產業化進程。

3．實施行業稅費傾斜，兼顧橫向政策協調。為鼓勵社區服務業發展，同時考慮到與現行促進就業等各項稅收政策的兼容性和協調性，可實施以下具有針對性的優惠措施，并通過稅收宣傳、咨詢等手段確保政策的執行到位：（1）在社區內新辦的物業管理、家政服務、醫療康復、文化服務、體育健身等企業或單位，自開業之日起，報經主管稅務機關批準，可減征或免征企業所得稅1年。（2）鼓勵再就業人員從事社區服務業。對社區商貿企業、服務業型企業（除廣告業、房屋中介、典當、桑拿、按摩、氧吧外）、勞動就業服務企業中的加工型企業和街道社區具有加工性質的小型企業實體，在新增加的崗位中，與當年新招用持《再就業優惠證》人員簽訂1年以上期限勞動合同并依法繳納社會保險費的，按實際招用人數予以每人每年定額4800元依次扣減營業稅、城市維護建設稅、教育費附加和企業所得稅優惠。下崗失業人員從事個體經營的，免交有關登記類、證照類和管理類的各項行政事業性費用。新辦的勞動就業服務企業，當年安置待業人員比例達到60%，可免征企業所得稅3年。（3）托兒所、幼兒園、養老院、殘疾人康復服務等社區服務業，免征營業稅、城市維護建設稅和教育費附加。對社區服務其他項目，經有關部門審核批準，3年內免征營業稅、城市維護建設稅和教育費附加。物業管理企業符合規定的代收代付的各類費用，免征營業稅。（4）對企事業單位、社會團體和個人等社會力量通過政府或非營利性社會團體向救濟性等公益事業提供的捐贈，在繳納企業所得稅和個人所得稅時，可按稅收規定稅前扣除。（5）對在社區范圍內開展養老、托幼、初級衛生保健服務、助殘等活動的非營利性機構，以及社區轄區單位向居民開放的內部設施，其用水、用電、用氣按照國家政策給予收費優惠。（6）對在再就業中發揮作用的家政服務企業給予基本養老保險費用補貼。對及時足額繳納職工基本養老保險費和安置市區失業下崗人員比例達到企業全部職工30%以上的家政服務企業，按企業當年為其繳納基本養老保險費用的實際繳納額在規定期限內給予一定的社會保險補貼。

（三）促進社區服務業發展的金融政策

1．建立多元化的社區服務業投融資體系，形成以財政資金為引導，信貸、外資、社會資金為主體的多元化服務業投融資體系；設立各種基金滿足社區服務企業在成長、擴張階段的資金需求；創新金融支持服務業的方式，發展多層次的信貸市場以支持社區服務業發展。

2．鼓勵自謀職業和自主創業，支持從事個體經營或興辦社區服務企業，對從業者給予貼息貸款或者提供銀行貸款擔保，切實解決資金困難。對持《再就業優惠證》人員、駐軍部隊隨軍家屬和城鎮復員轉業退役軍人從事社區經營自籌資金不足的，可提供小額擔保貸款，貸款額度一般掌握在20000元~50000元；對符合條件的大學生社區創業最高可給予100000元的小額擔保貸款。

（四）促進社區服務業發展的價格政策

不斷完善社區服務價格形成機制，建立公開、透明的定價制度。除醫療、物業管理等特定服務項目外，一般應由政府指導價改為市場調節價。采取市場定價的，可根據不同服務內容和檔次實行差別化收費，體現優質優價，從而改變社區服務業價格偏低、補償不足的狀況，促進企業提高服務質量，增強市場競爭力；對屬于物價主管部門定價范圍的服務項目，要本著社會效益和經濟效益相結合的原則，區別不同的服務對象，建立標準有別的社區服務價格體系，對特定服務群體實行優惠，或通過政府購買方式進行補償。

（五）促進社區服務業發展的人力資源政策

一是要加強社區服務隊伍建設，打造專業化、職業化的社區管理隊伍。鼓勵和支持大中專畢業生從事社區服務管理。切實解決社區居委會成員及其聘用人員的福利待遇問題，并使待遇水平隨經濟發展而適當增長。經常開展對社區工作人員的思想教育和業務培訓，不斷提高他們服務居民、管理社區的能力，鼓勵有條件的大專院校和培訓機構開設社會工作專業、社區服務課程，培養專業人才，推動社區服務工作向專業化方向發展。二是努力提高現有從業人員的能力和水平。當前我國社區服務業還大多屬于勞動密集型服務業，體力勞動和經驗性服務遠多于知識和技能含量高的專業化服務，可針對這些領域的就業者進行職業培訓，努力提高服務質量和效率，增加行業附加值。三是支持職業教育發展，推進職業資格認定制度，提高潛在從業人員的整體素質。四是吸引專業人才加盟社區服務，提高社區服務的專業化水平。目前社區急需的一些知識含量較高的專業化服務如老年人的心理與行為輔導、問題青少年的行為矯治與輔導等，由于專業人才的缺乏而無法開展。為滿足社區居民日益增長的專業服務需求，必須增加社區服務隊伍中專業人才的供給。五是在全社會范圍內大力推廣SYB培訓計劃④，引導廣大社會成員以創業帶動社區服務業就業。