外資銀行法律制度的改進

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一、加強我國外資銀行監管的必要性分析

（一）保護民族工業的需要外資銀行的進入，在諸多方面對國內銀行業形成沖擊和挑戰，使國內銀行在市場競爭中處于相對劣勢，增大了其被迫退出市場的可能性。這就促使央行必須對外資銀行實施合理和有效的監管，從而維護國內銀行與外資銀行競爭的公平性。外資銀行給國內銀行帶來的挑戰具體分析如下。1、資金的挑戰：從資金規模來看，目前我國國內銀行尤其是四大國有商業銀行的實力并不弱，有著雄厚的資本基礎。但突出的問題表現為資產管理水平不高，結構失衡。相比之下，我國外資銀行資產質量較高，分布合理，流動性強;負債中，中長期存款及金融債券較多，具有很強的穩定性，這一切決定其資金調度靈活，能夠對市場變化做出迅速有效的反應。2、管理體制的挑戰：我國的金融體制是建立在高度集中的計劃模式下，采用了以往的行政管理，對市場經濟條件下的運行機制反應遲緩。盡管現在我國各大國有商業銀行進行了一系列的企業化改革，在一定程度上改善了銀行的管理體制，但在性質上與國際上著名的大跨國銀行仍有相當大的差距。因此，在管理體制上也面臨著嚴峻的挑戰。3、管理方式的挑戰：長期以來，我國各大國有商業銀行實行的是總量控制管理，按國家綜合信貸計劃制定各大國有商業銀行的信貸額度，這種方式在計劃經濟占主導地位的體制中，有利于國家在宏觀上嚴格管理、貫徹和執行經濟計劃，但在市場經濟條件下卻遏制了四大國有商業銀行的經營活力，增加了經營風險，使國內銀行同外資銀行的競爭中處于被動地位。盡管目前我國各大國有銀行已實施資產負債比例管理和風險管理，但欲求完善還需一個過程，所以在未來相當長的一段時間內必須致力于減少高風險貸款的比例，消化不良資產，以提高資本充足比率。

（二）維護金融秩序穩定的需要1、對中央銀行宏觀政策目標的挑戰外資銀行的引入會增強國際市場波動。特別是外資銀行進入本幣業務領域后，會對國內貨幣政策的調控進程產生干擾作用，影響產業結構的調整優化，甚至整個國民經濟的持續快速健康發展。一旦國內經濟出現波動，外資銀行的大量人民幣就會通過外匯市場兌換成外幣流出，國內貨幣市場猛然抽緊，從而沖擊了人民幣匯率的相對穩定，如果我國央行不能有效地進行宏觀調控，就可能引發人民幣幣值及匯率的動蕩。2、對我國國際收支的影響外資銀行對我國國際收支的影響主要表現在資本項目的收支狀況變動上，如果外資銀行能引起資本凈流入，則使我國國際收支赤字減少或盈余增加;反之，引起資本凈流出則使國際收支赤字增加或盈余減少。從外資銀行引進后相當長一段時期來看，外資銀行對我國國際收支狀況的影響可以分為兩種情況:第一種情況，外資銀行如將所獲利潤匯出，對我國而言是資本凈流出，將導致國際收支赤字增加或盈余減少，而且這種情況具有長期存在的可能性。第二種情況，近年來，我國引進的外資銀行對外負債遠大于對外資產，相應地，對內資產則大于對內負債，其差額即是通過對外負債運用為對內資產，表現為資本凈流入。當然，如果出現對外資產大于對外負債，說明其對內負債運用于對外資產，表現為資本凈流出，這將在一定程度上不利于我國國際收支的平衡。

二、我國外資銀行監管法律制度存在的問題

（一）立法層次低，監管法規不夠完善我國尚沒有一部專門的《外資銀行法》對外資銀行的運營進行規范和監管，立法層次僅限于《中華人民共和國外資金融機構管理條例》及其《實施細則》、《中國人民銀行關于外資金融機構在中國設立常駐代表機構的管理辦法》、《外資銀行并表監管管理辦法》和其他一些配套的規定。這些部門規章不僅法律效力低下，而且穩定性也較差。與發達國家相比，我國目前就外資銀行監管的法律文件不僅立法層次低，缺乏系統性，讓人感到繁雜和無所適從，而且在內容上還互相矛盾、重疊，對外資銀行的資本充足性、流動性、內部管理、風險控制、信息披露等重要內容均沒有做出詳細的規定，操作性較差。就《管理條例》及其《實施細則》本身而言，其覆蓋面較窄，存在依法監管的“真空”不完善之處頗多。

（二）立法原則不明確，監管法律體系不完善綜觀目前各東道國對外資銀行的監管，歸納起來主要表現為四類原則:保護主義原則、對等互惠原則、最惠國待遇原則和國民待遇原則。從立法上看，我國現行對外資銀行監管的法律法規中尚未對這些原則做出明確規定，對于外資銀行的立法原則仍不甚明確，我們有必要探尋出現階段最適合我國國情的外資銀行立法原則，并在相關法律中加以明確，以利于我國銀行業的發展。從目前我國情況看，外資銀行監管立法主要包括《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《銀行業監督管理法》以及《外資金融機構管理條例》。這些法律和條例奠定了外資銀行監管的法律基礎，但同時存在多方面的問題:一是相關法律的銜接不夠。二是上述法律規范對外資銀行監管的某些問題如外資銀行申請公開、資產實力、業務范圍、資本標準、內部管理制度、信息披露等方面內容的評估缺乏配套規定，使監管工作難于操作。三是《銀行業監督管理法》與《外資金融機構管理條例》均未設立銀行保密規定、存款保險制度及最后貸款者制度，導致立法體系不完善。

（三）監管主體不完善從一個完善的監管體制的要求來說，對外資銀行的監管應當具備三個層次的監管主體:第一層次為監管主管機關，我國目前為適應銀行業監管的需要，專門成立了銀監會作為進行銀行業監管的專門機構，然而單單只有這一個監管層次還是不夠的，參考西方發達國家的監管經驗，我們在另外兩個層次上還很有欠缺，其一就是社會監督，即對銀行業進行外部審計。其二就是缺乏外資銀行行業自律性組織的監管。

三、我國外資銀行監管法律的改進建議

（一）確定我國對外資銀行監管的司法權原則我國的外資銀行監管立法應從國際全融業發展的實際出發，采用以母國監管為主的綜合監管原則。堅持以母國監管為主的原則，并不意味著放棄監管，我國只是在保證防范風險、安全經營的前提下與外資銀行母國一起對外資銀行實施監管。在堅持以母國監管的同時，我們可依照《巴塞爾協議》對監管責任的分工，輔之以東道國的監管，從而保證不會讓外資銀行有機可乘。堅持以母國為主的原則，需要我國在立法時注意平衡，維護國家主權和人民的利益。

（二）加強對外資銀行的市場準入的監管對外資銀行市場準入的監管的目的主要是確保進入中國市場的外資銀行實力雄厚、經營穩健、內部管理制度健全和風險控制科學并受到母國有關當局的有效監管;其次是適當限制外資銀行的進入速度和規模，以保護尚未實現真正商業化運營的中資銀行。這樣就需對外資銀行的準入進行嚴格審查。對外資銀行進行準入審查的關鍵是如何評價申請人的經營、管理水平以及其所在國的金融監管水平。應加強這方面的立法并應明確對申請人的評價方法，如對其資本充足率、內部管理制度、不良貸款比例、盈利能力等規定相應的綜合評價標準。同時要對母國金融監管當局的監管完善性有具體的評價標準，對不同監管水平的國家或地區實行相應的評級，以實行不同的準入管理。

（三）加強對外資銀行業務經營上的限制

1、對外資銀行信貸資金的投向應予以必要的限制。我國其他有關法律法規對外資銀行的貸款投向沒有做出限制性規定。對此，應借鑒其他國家的做法，在相應的立法中規定外資銀行應將其放款或在我國境內吸收存款的一定的資金投向那些效益較低、國家優先發展的行業，彌補這些產業的不足，同時也使外資銀行的經營成本提高，削弱其與國內銀行的競爭力。

2、對外資銀行國際結算業務的最高額做出限制。由于國際結算業務成本低、風險小、收益高，因此一直是外資銀行主攻的重點，而且，外資銀行辦理國際結算較國內銀行有更大的優勢。因為外資銀行多為跨國銀行，在全球有廣泛的分支機構，又有快捷的通訊手段，靈活的融資方式，這是日前國內銀行所無法比擬的。這導致了國內銀行的國際結算業務大量流失到外資銀行。根據《條例》的規定，外資銀行的進出口結算限制在外商投資企業的進出口結算、經批準的非外商投資企業的出口結算和放款項下的進口結算。這樣做雖然減少了國內銀行的國際結算業務的流失，但是該規定也不盡完善。因此，建議我國在有關立法中可進一步規定，外資銀行的國際結算業務的最高數額不得超過其境內貸款額的一定比例，這樣，既從總額上控制了其國際結算業務量，同時又誘導外資銀行從事放款業務。

（四）完善外資銀行市場退出監管機制

1、建立完善的存款保險制度和救助機制。保護廣大公眾利益。通過立法建立一個完善的存款保險制度，是保證金融機構市場退出順利實施的重要前提之一。存款保險制度的作用主要在于通過對銀行存款進行保險和通過處理金融機構債權債務、提供救助等介入金融機構市場退出運作來為存款人、經營者、債權人等提供一個保護機制。一方面可以保護存款人的利益不受或少受損失，另一方面也可穩定人心，不至于在一家外資金融機構出現支付危機或瀕臨倒閉時，出現擠兌風波，進而引發社會恐慌，以至于釀成金融危機。

2、建立完善的金融機構破產機制。對于管理不善、違規經營等造成外資銀行資金周轉不靈，資不抵債的要堅決進行破產清算，要盡量減少對其救濟和接管，消除產生系統性金融風險的潛在因素，防范逆向激勵所產生的道德風險。另外還要完善對外資銀行的破產清算程序，尤其是有關的債權債務的處理問題，以及對中小儲戶的補償機制，從而，避免銀行破產時出現的擠提風波。同時要規范監管當局、財政部門、司法部門的職責范圍，促進管理機構的協調配合，從而確保外資銀行妥善退出市場，降低由于外資銀行退出而引發的金融波動。

（五）制定專門的《外資銀行法》，健全監管法律體系隨著入世后對外資銀行業務領域限制的取消，對外資銀行的監管將更加困難，為防止外資銀行的進入對國內金融帶來的負面影響，應建立一部系統完善的《外資銀行法》。從而健全以《中國人民銀行法》、《銀行監管法》和《商業銀行法》為核心的，《外資銀行法》配套的對外資銀行監管的法律體系。