外資銀行監管對比及啟發

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一、中新外資銀行發展概況

截至2009年底，外資銀行在華設立229家代表處、33家獨資銀行、2家合資銀行、2家獨資財務公司、95家分行。在華外資銀行業金融機構資產總額13492.29億元，占全國銀行業金融機構資產總額的1.71%。［1］新加坡較早確立了金融立國政策和金融國際化戰略，目前已成為成熟的區域性國際金融中心。2010年倫敦金融城政府的最新全球金融中心指數顯示，新加坡成為全球第四大國際金融中心。［2］截至2007年5月，新加坡共有105家外資銀行，其中全面銀行24家，批發銀行37家，離岸銀行44家。

二、中新外資銀行監管的比較

(一)立法結構和立法模式1．相同之處:(1)中新均缺少一部統一外資銀行基本法，兩國立法散見于相關各種法律、法規。新加坡主要有《銀行法》《外匯管理法》《金融管理局法》及《新加坡規定銀行之執照核發及規章之條例》等;中國主要有《人民銀行法》《商業銀行法》《外資銀行管理條例》及其實施細則等;(2)存在既適用于本國銀行，又適用于外資銀行的單項立法。2．不同之處:(1)立法體系完備程度不同。新加坡已基本形成外資銀行監管框架;中國相關立法起于改革開放后，遠不完備。(2)立法協調程度不同。新加坡較早推行門戶開放政策，無專門外資銀行立法，外資內資銀行基本一視同仁。而中國銀行監管法內外有別，中資銀行由《商業銀行法》調整，而外資銀行由《外資銀行管理條例》調整，一是法律等級過低，二是內容繁雜、穩定性差，無法適應全面開放要求，未能體現國際規則應有監管框架，法律之間銜接性差，且多有空白，操作性不強，適用不明確。

(二)外資銀行體系1．相同點:(1)兩國均許可外資銀行設立合資銀行、獨資銀行和外資銀行分行。(2)在兩國注冊的合資銀行和獨資銀行，都具有東道國法人資格。2．不同點:銀行類型不同。新加坡商業銀行分三類:全能型銀行(QualifyingFullBank)、限制性銀行(RestrictedBank)、離岸銀行(OffshoreBank)，業務范圍依次縮小。新加坡為保護本國銀行，一般全能型銀行主要準許本國銀行設立，而傾向于引導外資銀行設立限制性銀行與離岸銀行。中國納入在華外資銀行業金融機構統計口徑的有:外資銀行代表處、獨資銀行、合資銀行、外資銀行分行、獨資財務公司五種形式。此外，新加坡鼓勵外資銀行設立分行，而中國則更愿意外資銀行設立子行。

(三)外資銀行監管體制與監管機構新加坡實行“集中混業監管”，監管主體為金融監管局(代號MAS)，其監管由MAS最大的組團———“金融機構監管組團”實施。中國實行“分業經營，分業監管”，遠未建立集中統一、整體協調的監管體系，而面對外資銀行混業經營的事實，未實現綜合并表監管，極可能出現監管真空，難以抑制跨市場、跨行業風險。新加坡MAS組團監管統一監管標準，實現跨部門溝通協調，能提高監管的專業性和有效性。

(四)外資銀行的準入監管開業條件、業務范圍準入、準入審批是外資準入的管制的三大方面。兩國管制有相同之處，亦存重要差別。開業條件方面，中國規定外商獨資銀行、中外合資銀行的注冊資本最低限額且為實繳資本，并規定外國分行應由總行無償撥給營運資金。新加坡對外資銀行的市場準入更加具體、嚴格，主要規定如下:1.最低資本金。因新加坡一直傾向于外資銀行在新設立分行而不是具有法人資格的子行，故對最低資本金要求主要集中在總行資本金、凈總行資本金。2.準備金。主要由境外總行決定并提取其在新加坡發放的各類貸款的共同呆賬準備金。3.管理者資格。外資銀行主要負責人的任命必須首先得到金管局的批準;負責人應保證對銀行的審慎和專業化經營，并對包括建立充分的風險管理體系和健全的內控制度、授權制度等合規制度負責。［3］為了既保護本國銀行利益，又提高金融業整體安全，兩國都對外資銀行的業務范圍進行限制。限制主要在居民業務與本幣業務、非銀行業務兩方面，新加坡主要根據三類銀行持有的不同牌照來限制其業務，中國主要根據銀監會的審批來限制。

(五)市場運營監管

1.資本充足率監管。新加坡為維護國際金融中心的地位，規定了較高的最低資本金要求。其資本充足率為10%，要求一級資本(Tier1Capital)7%以上，二級資本(Tier2Capital)為3%，且二級資本的定義比國際清算銀行嚴格。中國規定的資本充足率達到了巴塞爾協議的要求，但較新加坡低。［4］

2.貸款集中度監管。新加坡規定對單一客戶的貸款不得超過其資本金的25%，否則經監管當局批準。中國規定大額風險集中度單一客戶10%和集團客戶15%的授信上限，任何機構不得逾越。

3.流動性監管。由于外資銀行分行、子行與母行天然存在利益聯系，資產轉移便捷，為確?？刂凭硟茸有谢蚍中匈Y產安全性及流動性，金管局制定資產流動性最低水平要求，并限制其居民零售存款業務與同業拆借業務，限制利潤轉移或發回母行，同時強化監管的頻度與信息呈報要求。其最低流動性資產比率是18%，是世界上較高的標準。

4.外資銀行參股或并購監管。外資銀行往往借參股、并購等形式規避審批程序和業務限制，中國為此進行針對性很強的務實限制。新加坡對外資入股本地銀行限制不斷放寬。自1999年實施銀行業五年開放項目，外資入股比例限制已于2003年取消。金管局認為40%的股權限制已沒有必要。［5］(六)外資銀行的風險監管、非現場監管、現場檢查新加坡建立非現場監管—現場檢查—風險評級—非現場跟蹤監管的監管信息處理系統。在監管循環中，MAS將非現場監管置于主導地位，全方位搜集信息、全面風險評級、全程跟蹤完成非現場監管工作。此外2001年新加坡建立銀行業風險評級體系，對外資銀行實行PLATOS體系監管。根據評級結果對銀行做出監管級別分類，以合理分配監管資源。中國則建立外資銀行監管“1+3”體系，即一個《外資銀行風險監管框架》，三個綜合評價體系:外資銀行法人評價體系(CAMELS+，即駱駝評級)、外國銀行分行評價體系(ROCA)、外國銀行母行支持度評價體系(SOSA)。［6］在此體系指引下，強化非現場監管，提升風險預警和評估能力，提高現場檢查深度與針對性。(七)問題外資銀行處置國際上對問題銀行處理有資金援助、現金賠付、兼并收購、過渡銀行等四種方式。如問題銀行有救助價值，可采用存款保險制度、最后貸款人制度;如無救助價值，則采取解散、撤銷、并購和破產制度。新加坡雖監管嚴厲，銀行業運營穩健，但為防范金融危機的沖擊，保障存戶利益與運營安全，維護銀行公眾形象，以維護金融體系穩定，金管局已于2002年建立存款保險制度。而我國既無存款保險制度，又無最后貸款人制度。當外資銀行子行發生危機時，只是要求母行承諾承擔其全部債務，但未建立母行與子行、分行的風險隔離機制。

三、新加坡外資銀行監管之借鑒

(一)外資銀行立法為金融戰略服務新加坡自1965年脫離馬來西亞起，就制定明確的金融發展戰略。其戰略既有長期規劃，又有階段性目標，故而深刻影響其外資銀行立法，使其具有鮮明的階段性、目標導向性、戰略服務性特征。當1968年仍處第三世界時，就雄心勃勃地提出成為東南亞金融中心，繼而提出建立全球金融中心。立法始終圍繞其金融定位戰略服務。首先，立法注重營造良好的金融生態環境，如出臺《金融管理局法》《銀行法》《外匯管理法》等，基本上給予外資銀行國民待遇或優惠政策。其次，注重對外資銀行的引導。新加坡國內市場狹小，容量有限，但貿易發達，所以鼓勵外資設立外向型的離岸銀行，開展非居民業務。最后，注重外資銀行為其經濟調整戰略發揮融資服務功能。新加坡經過工業化初期、經濟擴展期、經濟重建期、經濟重整期、知識經濟導向期五個經濟調整、升級時期，由于本地銀行實力弱小，故融資對外依存度很高，外資銀行為其經濟順利轉軌、調整發揮了融資作用，如知識經濟轉型期將重點發展生命科學、信息產業等九大產業，如無外資銀行融資，則難以實現產業升級轉型。

(二)統一金融監管機構，一體化混業管理為提高監管的專業性與有效性，新加坡早在1971年就出臺《金融管理局法》，成立MSA。MSA擁有統一集中的權利，兼具中國“一行三會”的監管職能，實施組團管理，既不同于美國的多頭管理，也不同于中國的分散管理。其對外資銀行的監管符合外資銀行及其所屬綜合金融集團往往混業經營的實際，同時也有利于集中信息，形成監管合力，消解多頭管理、分業管理的弊端，有利于防范和化解系統性風險，控制跨市場、跨行業風險。自金管局成立以來，先后經歷了1987年、1997年及2008年多次金融危機，證明其體制的合理性。［7］

(三)重視改善本地銀行競爭力新加坡充分認識到本地銀行保穩定、保調控等方面的作用，將外資銀行引進的立足點放在提高本地銀行的核心競爭力和市場地位上。新加坡采取“一限一保，一扶一促”的兩手策略。一方面，適度限制外資銀行的市場準入、業務范圍，保護本國銀行能生存發展，如出于國家利益考慮，對外資銀行的監管實行必要的差別化對待，確保外資銀行在本地存款和支付體系方面的市場份額不超過50%。另一方面，在人才政策和業務開展方面扶助本地銀行，并借政府之手促成本地銀行合并重組。如星展銀行和郵政儲蓄銀行合并就是MSA大力促成的。

(四)外資銀行限制逐步取消新加坡對外資銀行的監管素以嚴厲著稱，引進亦極為謹慎，作風穩健，甚至一度被認為是保守。但面對其他城市謀求建立金融中心的競爭壓力，以及加入WTO的開放承諾，也為促使本地銀行“與狼共舞”，新加坡逐漸改變保守作風，放松對外資銀行的限制，主要表現在放松股權比例限制、給外資銀行發放更多全面銀行牌照、業務范圍限制也進一步放寬，如允許外資銀行開設更多分行、增設營業網點(包括分支機構和戶外取款機)。

(五)強化風險管理金管局進一步提升監管能力，實現監管轉型，確立新的監管理念:“風險為本、注重披露、與所有利益相關者同心協力、親商”。新加坡建立起三位一體的風險管理體系，即科學、系統的風險評價體系(包括統一風險評估和沖擊力評估兩大核心內容)，嚴厲深入的現場監管、審慎細致的非現場監管，另外監管者聯合銀行業者、市場的綜合監管作用，輔之以公司治理與內部控制制度，以及獨具特色的社會審計制度。

(六)監督限制并舉，興利除弊新加坡雖逐步放寬對外資銀行的限制，但為減輕其負面效應，抑制外資對內資的擠出效應，維持國際收支平衡及公平競爭秩序，保障本國經濟安全，限制猶存。如準入限制依屬嚴格，設有明暗兩道門坎，明檻是歷史久、信譽好、排名世界前300名的國際大銀行，暗檻就是MSA的自由裁量權:MSA只選擇那些愿意在新加坡投入資源長期發展，能夠為其金融市場發展做出貢獻的外資銀行。此外還特別強調母國責任和母國監管，故其鼓勵外資銀行設立分行而很少允許其設立子行，目前僅批準花旗銀行一家設立分行。最后，金融執法相當嚴格，對違法行為處理嚴厲，沒有任何的彈性和余地。